海綿城市運(yùn)行維護(hù)與管理-風(fēng)險(xiǎn)管理（水生態(tài)修復(fù)課件）

風(fēng)險(xiǎn)管理安全風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要內(nèi)容一、安全風(fēng)險(xiǎn)二、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)一、安全風(fēng)險(xiǎn)1、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)2、建筑安全風(fēng)險(xiǎn)3、其他市政基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)4、園林綠地系統(tǒng)破壞及伴生城市安全風(fēng)險(xiǎn)1.環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)海綿城市建設(shè)的“滲、滯”兩類工程措施中，強(qiáng)調(diào)的是雨水的就地下滲和消納，因此極為強(qiáng)調(diào)隱形水庫、硅砂深水井的工程作用，大量的雨水通過透水磚、透水混凝土、下凹式綠地、生物滯留帶等使雨水滲入地下。雨水，特別是初期雨水，攜帶大量有毒有害物質(zhì)。因大量使用透水材料，缺乏對雨水水質(zhì)的管理，如果雨水不加處理全部滲入地下，對環(huán)境的影響、地下水污染的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。同時(shí)，后期儲存水的污染處理和再利用的運(yùn)行成本也將極大提高。2.建筑安全風(fēng)險(xiǎn)由于城市海綿設(shè)施的建設(shè)，使得雨水入滲，這會造成地下水位上升，會對局部區(qū)域的地下工程地質(zhì)情況產(chǎn)生影響，改變原有地質(zhì)條件，引起原有建筑物、構(gòu)筑物地基發(fā)生變化。而改建項(xiàng)目由于工程結(jié)構(gòu)的改變，使得建筑物、構(gòu)筑物隱含建筑安全風(fēng)險(xiǎn)。3.其他市政基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)由于老城區(qū)地下管線種類繁多，在用和廢棄管線并存，地下空間有限，空間開發(fā)利用涉及多個(gè)管理部門，規(guī)劃建設(shè)、權(quán)屬登記、工程質(zhì)量和安全使用等方面的制度尚不健全，海綿設(shè)施與地下管線、地下綜合管廊、地下交通等其他地下設(shè)施相互協(xié)調(diào)存在制度性障礙，可能會對其他地下市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全產(chǎn)生影響。4.園林綠地系統(tǒng)破壞及伴生城市安全風(fēng)險(xiǎn)大多數(shù)海綿城市規(guī)劃將吸納水體的砝碼壓在下沉式綠地上，多個(gè)城市出臺文件要求下沉式綠地達(dá)到50%。如北京市《新建建設(shè)工程雨水控制技術(shù)要點(diǎn)（暫行）》提出，凡涉及綠地率指標(biāo)要求的建設(shè)工程，綠地中至少應(yīng)有50%作為滯留雨水的下沉式綠地。由于原有的園林規(guī)劃多從景觀、生態(tài)角度進(jìn)行研究，針對海綿城市的綠地多功能利用，缺乏足夠的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)儲備。雖然海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)出臺，但適用性還未得到檢驗(yàn)。因此，園林專家蔣三登認(rèn)為，下沉式綠地要達(dá)到70%，將是中國園林的一場浩劫。同時(shí)，園林綠地系統(tǒng)兼具防火減災(zāi)、生態(tài)景觀、居民使用等多種復(fù)合功能，儲水利用并不是傳統(tǒng)園林綠地系統(tǒng)的主導(dǎo)功能，一旦將其作為重要的主導(dǎo)功能，帶來園林設(shè)計(jì)技術(shù)的根本性改變和使用功能的重新調(diào)配，可能降低了城市洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，但相應(yīng)會增加城市防火、地震等災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)防控難度。

二、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)海綿城市規(guī)劃實(shí)施隱含四大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：一是中央投資的不穩(wěn)定性。目前海綿試點(diǎn)城市共計(jì)30個(gè)，總投資超過萬億元，預(yù)計(jì)2020年達(dá)到1.18萬億～1.77萬億，2030年達(dá)到6.4萬億～9.6萬億。按照多數(shù)海綿試點(diǎn)城市規(guī)劃方案，資金一般有40%來源于中央財(cái)政撥款，另60%則需要采取地方政府和社會融資的PPP模式，中央財(cái)政三年補(bǔ)貼僅占海綿城市投資的少部分。如果海綿城市建設(shè)在所有城市全面推廣和啟動(dòng)，中央財(cái)政壓力巨大，不穩(wěn)定性提升。

二、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)二是地方面臨政府債務(wù)壓力風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的主要目標(biāo)是謀求來自于中央的財(cái)政補(bǔ)貼，并通過PPP模式化解地方債務(wù)，一旦地方財(cái)政收入面臨困境，或遭受政府管理者的執(zhí)行尺度調(diào)整和面臨換屆風(fēng)險(xiǎn)等原因，資金壓力將導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)無法進(jìn)行。同時(shí)，海綿城市示范項(xiàng)目往往采用資產(chǎn)可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營服務(wù)費(fèi)占90%，績效考核費(fèi)用僅占10%的政府付費(fèi)方式，財(cái)政承受能力審查雖然考慮了支出責(zé)任的比例限制，但地方政府財(cái)政對土地財(cái)政依賴尚沒有制度性的改革方案，可能會存在地方財(cái)政無法保證海綿設(shè)施運(yùn)營成本。

二、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)三是社會資本撤出風(fēng)險(xiǎn)。社會資本具有不穩(wěn)定性和趨利性，目前海綿城市建設(shè)存在法律法規(guī)不夠完善、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟、經(jīng)濟(jì)收益確定性不高、融資條件難與國際接軌等諸多問題，并存在條塊分割、標(biāo)準(zhǔn)銜接等管理問題。尤其在PPP立法及相關(guān)配套政策文件逐步完善的背景下，地方推動(dòng)PPP項(xiàng)目并不容易。一旦國家和地方政府資金出現(xiàn)問題，或引發(fā)社會投資的撤出。

二、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)四是后期運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。海綿城市建設(shè)過于關(guān)注建設(shè)，對PPP以效付費(fèi)、功效如何考評等后期運(yùn)營管理制度缺乏研究，積蓄雨水的后期凈化處理和資源利用不僅成本較高，處理效果和利用中存在安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)成熟的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的缺乏和PPP項(xiàng)目專業(yè)人員的缺失，使得未來運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)估性增強(qiáng)，可能會形成大量海綿設(shè)施無法有效利用。風(fēng)險(xiǎn)管理社會風(fēng)險(xiǎn)和PPP模式主要內(nèi)容一、社會風(fēng)險(xiǎn)二、PPP模式

一、社會風(fēng)險(xiǎn)海綿城市規(guī)劃實(shí)施或催生三大社會風(fēng)險(xiǎn)：一是居民短期利益受損。海綿城市建設(shè)過程中，新建區(qū)域可以通過先期區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃、中期施工監(jiān)管、后期項(xiàng)目驗(yàn)收等指標(biāo)和渠道來約束，但已建小區(qū)需要新增下沉式綠地，可能導(dǎo)致停車位較少，屋頂綠化面臨違章建筑拆除，引起居民短期利益的受損。

一、社會風(fēng)險(xiǎn)二是效果短期難以實(shí)現(xiàn)。海綿城市建設(shè)不是一蹴而就的事情，呈現(xiàn)效果需要長時(shí)間的建設(shè)投入，可能5年、10年以后才能真正起到效果。由于海綿城市尚缺乏系統(tǒng)性的效果考評指標(biāo)和機(jī)制，大量社會投入在短期內(nèi)看不到效果，可能會引發(fā)不必要的爭論。同時(shí)，氣候變化產(chǎn)生的城市內(nèi)澇現(xiàn)象越來越嚴(yán)重的情況下，會出現(xiàn)社會認(rèn)同程度降低和對技術(shù)方法的質(zhì)疑，及至對政策前景有所懷疑、彷徨和觀望。

一、社會風(fēng)險(xiǎn)三是政府認(rèn)同感下降。我國正處于轉(zhuǎn)型階段，社會問題是西方城市化進(jìn)程中所沒有的大覆蓋、高危機(jī)，并生的老齡化，其應(yīng)對都需要社會服務(wù)的提升。由于整個(gè)社會的公共投入總量是固定的，因此海綿城市等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量投資，無疑會影響社會公共服務(wù)的投入。

二、PPP模式PPP的風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營管理過程中，由于各方面非正向因素造成不確定的影響，這種不確定性或?qū)е马?xiàng)目遭受未預(yù)期的損失，甚至造成項(xiàng)目失敗。由于PPP項(xiàng)目投資大、運(yùn)營時(shí)間長的特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來源不同，在不同階段，也有所不同，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控既包括項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)防控，也包括項(xiàng)目參與方各自的風(fēng)險(xiǎn)防控，因此，在項(xiàng)目啟動(dòng)前和實(shí)施過程中明確識別項(xiàng)目投、建及營存在的各種類別風(fēng)險(xiǎn)，正確運(yùn)用PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益對等原則，針對不同的PPP風(fēng)險(xiǎn)類別，采取合理有效的管控策略，對于順利實(shí)施PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營具有非常重要的意義。1.PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)特征（1）復(fù)雜性其一是指參與PPP項(xiàng)目的各個(gè)利益方對項(xiàng)目目標(biāo)（包括利益）期望和評估不盡相同，體現(xiàn)出來復(fù)雜的利益關(guān)系可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)；其二是指引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的不確定因素以及項(xiàng)目在不同的發(fā)展階段的變化，對不同的參與方的影響和結(jié)果也不相同。（2）偶然性是指PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)存在很大的不可預(yù)期性，從PPP發(fā)展的歷史來看，每一個(gè)PPP項(xiàng)目都是在特定的區(qū)域和領(lǐng)域中規(guī)劃的，具有不可復(fù)制性，因此沒有可以完全照搬的經(jīng)驗(yàn)可借鑒。尤其是在中國，可以說到目前為止，任何一個(gè)項(xiàng)目都需要特定的探索研究實(shí)施路徑，面臨新問題和風(fēng)險(xiǎn)的幾率很高，加之PPP項(xiàng)目需多方參與的特性，更使得這種偶然性擴(kuò)大。1.PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)特征（3）階段性是指雖然風(fēng)險(xiǎn)會貫穿PPP整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期，但在不同的發(fā)展運(yùn)行階段產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)會各不相同，隨著項(xiàng)目推進(jìn)，會有新風(fēng)險(xiǎn)源出現(xiàn)，也會有既有風(fēng)險(xiǎn)源消失，或風(fēng)險(xiǎn)源的發(fā)生概率和影響程度出現(xiàn)變化。比如：政策法律風(fēng)險(xiǎn)可能是貫穿項(xiàng)目的整個(gè)過程的風(fēng)險(xiǎn)，而技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)則主要可能發(fā)生在項(xiàng)目的建設(shè)階段。（4）漸進(jìn)性是指PPP項(xiàng)目涉及的風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是一次性風(fēng)險(xiǎn)，也極少突發(fā)，而是在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，根據(jù)宏觀環(huán)境和微觀事項(xiàng)的影響和發(fā)展逐漸凸顯的，并且根據(jù)事物彼此關(guān)聯(lián)的緣由，PPP項(xiàng)目各種風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和大小也會隨著項(xiàng)目內(nèi)外部條件的變化而產(chǎn)生漸進(jìn)性的變化。2.PPP風(fēng)險(xiǎn)分析的內(nèi)涵