天津“宅基地換房”調(diào)研報告

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——胡錦濤

加快新農(nóng)村建設(shè)是新時期重要政府的工作重點，其中，如何加快小城鎮(zhèn)建設(shè)、如何做好城中村改造工作都是新農(nóng)村建設(shè)必須面對的課題。然而，制約小城鎮(zhèn)建設(shè)進程的有兩大突出矛盾——一是土地，二是資金。許多小城鎮(zhèn)都因遇到這些問題而躑躅不前。城XX縣區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的路子該怎么走。土地和瓶頸的約束如何破除。這是新農(nóng)村建設(shè)必須破解的一道難題。

XX省華明示范鎮(zhèn)是首批“宅基地換房”的試點鎮(zhèn)，其“宅基地換房”的做法為小城鎮(zhèn)建設(shè)做出了新的探索。為了學(xué)習(xí)其寶貴經(jīng)驗，加快新農(nóng)村建設(shè)，促進小城鎮(zhèn)建設(shè)，本文是對天津“宅基地換房”經(jīng)驗的一點總結(jié)，僅供交流探討。

一、華明鎮(zhèn)的基本情況

天津華明示范鎮(zhèn)地處天津XX縣區(qū)，位于濱海XX縣區(qū)和市區(qū)之間，共有12個村莊合計4萬多人，該鎮(zhèn)共有宅基地12071畝，原戶均宅基地0.8畝。華明鎮(zhèn)是天津首批宅基地換房試點項目，試點面積5.618平方公里，總規(guī)劃面積12.1平方公里。該項目南依“津漢公路”、空港物流加工區(qū)，北靠“北環(huán)鐵路”，東臨“華明新家園”和“東麗湖旅游度假區(qū)”，西接“華明經(jīng)濟功能區(qū)”，距離XX省中心10公里，天津港30公里，濱海國際機場3公里，具有優(yōu)越的地理位置。

二、華明鎮(zhèn)“宅基地換房”的基本做法

在加快城市化、建設(shè)新農(nóng)村的過程中，XX省也遇到了同樣的兩大矛盾——土地和資金的制約。如何突破這一瓶頸呢。天津方面認為，解題“三農(nóng)”關(guān)鍵在于如何做好“加減法”——即減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民、增加對農(nóng)村的公共服務(wù)。讓農(nóng)民住進小城鎮(zhèn)，享受城市化帶來的實惠，實現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從分散到集中、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實意義和歷史意義。

經(jīng)過反復(fù)調(diào)研和思索，天津做出了一步嶄新的探索——以宅基地換房。天津華明鎮(zhèn)就是天津“宅基地換房”項目的首批試點鎮(zhèn)。該項目2005年開始規(guī)劃，歷時2年，2007年啟動村民搬遷，目前，已有1萬余戶約合3.5萬人入住了華明示范鎮(zhèn)，享受到了城市化建設(shè)帶來的實惠。

（一）宅基地換房的核心內(nèi)容

所謂以宅基地換房就是在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的標準，換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實現(xiàn)耕地占補平衡。新的小城鎮(zhèn)除了農(nóng)民住宅區(qū)外，還規(guī)劃出一快可供市場開發(fā)出讓的土地，用土地出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。以華明鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)共有宅基地12071畝，原戶均宅基地0.8畝，建設(shè)新鎮(zhèn)只需新占耕地8427畝，尚有大量土地節(jié)余，完全可以實現(xiàn)耕地占補平衡。

具體來說，天津的“宅基地換房”的組織實施。由常務(wù)副市長掛帥，由國土資源部率先安排6402畝周轉(zhuǎn)用地，然后由XX縣區(qū)政府牽頭，由區(qū)建委成立一個建筑公司——天津濱麗公司，負責(zé)征地、融資、建設(shè)，政府負責(zé)制定政策、做好群眾工作，清點土地，企業(yè)向銀行貸款融資，房子建好之后，農(nóng)民按相應(yīng)的標準以宅基地置換城鎮(zhèn)商品房。力爭做到“政府不撥錢、企業(yè)不虧錢、農(nóng)民不出錢”，實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)又快又好推進。

（二）宅基地換房的基本做法

天津華明鎮(zhèn)宅基地換房的做法是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上分階段有序進行的。

1、房屋普查、建立檔案：自2002年開始，華明鎮(zhèn)首先做了兩件事：房屋認定和人員身份認定。以鎮(zhèn)為單位，由城建規(guī)劃部門進行房屋普查和測量，建立房屋檔案，獲得準確的第一手資料。同時，由村民委員會成立工作小組，進行村民身份認定，確定村民數(shù)量。

2、規(guī)劃建設(shè)。華明鎮(zhèn)“宅基地換房”項目從2005年開始規(guī)劃，2006年4月開工建設(shè)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)可容納18萬人居住。

選址：示范鎮(zhèn)選址在空港物流加工區(qū)對面，高速公路與津漢公路相交處，區(qū)位優(yōu)勢明顯，

住宅。整體區(qū)域分為居民住宅區(qū)和商務(wù)開發(fā)區(qū)。華明鎮(zhèn)住宅順應(yīng)農(nóng)民住房習(xí)慣，分布多為5層建筑，同時根據(jù)不同層次群眾的需要，設(shè)計了帶電梯的小高層。

社區(qū)。依照居民下樓不出三百米的原則，設(shè)立了完善的公共服務(wù)設(shè)施，規(guī)劃了社區(qū)服務(wù)中心、休閑廣場以及便利店、醫(yī)務(wù)室、托幼園等配套公建。

環(huán)保。園區(qū)綠化率達40%，住宅建設(shè)實施“三步節(jié)能法”，廣泛推廣使用太陽能和燃氣能源，建設(shè)“中水（即廢水再利用）處理設(shè)施”，體現(xiàn)了明顯的節(jié)能環(huán)保特點。

3、村民申請。通過前期的調(diào)查和測量，經(jīng)多方征求意見后，由鎮(zhèn)政府制定換房政策和標準。政策制定之后，由村、鎮(zhèn)干部深入農(nóng)村做好宣傳工作，讓農(nóng)民充分了解政策內(nèi)容，滿意者提出搬遷、換房申請，當一個村90％以上的村民提交了申請之后，村委會和鎮(zhèn)政府簽訂合同，整個過程涉及６份合同，做到不強求，不強制，不強拆，力求規(guī)范行政、依法辦事。

4、實施換房：按照天津華明鎮(zhèn)以宅基地換房的政策內(nèi)容，換房遵循兩大標準：

a、房屋有效面積：根據(jù)之前房屋普查的數(shù)據(jù)，村民的房屋分為主房和附房兩種，其標準為：每一平方米主房可置換一平方米商品房，每二平方米附房可置換一平方米商品房。

b、人均置換面積。華明鎮(zhèn)的政策規(guī)定，換房按照30平方米／人的標準置換商品房，一戶人家最多可換取3-4套房子。超出面積部分，給予貨幣補償。

舉例。如某三口之家，原有農(nóng)房50平方米，按人均標準應(yīng)得90平方米，那么，其換取的90平方米房屋中，50平方米不用出錢，而超出的40平方米，該農(nóng)戶則需交納400-600元／平方米的差價補償。如果村民的房子是樓房者，農(nóng)戶獲得商品房之后，還可以獲得政府補給的300-400元／平方米的補貼，如果村民原來的房子是土胚房，那么農(nóng)戶獲得新房后，需向政府交納200元／平方米的補差。

換房后的效果：

從宏觀來說，“宅基地換房”做法解決了兩大矛盾——土地占用矛盾與資金困難矛盾，實現(xiàn)了兩大平衡——耕地占補平衡、城鎮(zhèn)建設(shè)與百姓利益的平衡。從微觀來看，“宅基地換房”政策給當?shù)剞r(nóng)民帶來了實實在在的實惠：

a、房屋性質(zhì)改變。原來的農(nóng)房為小產(chǎn)權(quán)房，而置換之后的房子是按經(jīng)濟適用房標準建設(shè)的，5年之后可以上市，農(nóng)民獲得的房子是擁有產(chǎn)權(quán)證的商品房。

b、財產(chǎn)增值。原來50平方米的農(nóng)房價值不足10萬，而置換之后的90平方米房子，價值30-50萬，房屋明顯增值了（目前濱海XX縣區(qū)的房屋市價為6000/平方米左右）。

c、享受城鎮(zhèn)生活實惠。農(nóng)民換房后，住進了統(tǒng)一規(guī)劃的城鎮(zhèn)，享受到了便利的城市生活公共設(shè)施。農(nóng)民開始轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦娃r(nóng)或者社區(qū)居民。

（三）宅基地換房的相關(guān)配套政策

天津“宅基地換房”做法不是單純的拆房——換房，而是一個城鎮(zhèn)化建設(shè)的系統(tǒng)工程，它包括農(nóng)民搬遷后土地復(fù)耕、解決就業(yè)、社會保險和社區(qū)管理等多項配套政策。

1、土地復(fù)耕配套措施。農(nóng)民宅基地換房后，原來的土地承包責(zé)任制并未改變，土地仍然發(fā)包給本村村民，農(nóng)民可以繼續(xù)耕種自己的土地。但是基于當?shù)氐奶攸c，土地多為鹽堿地、排污區(qū)，不太適宜耕作，土地產(chǎn)出不高，農(nóng)民種田意識不強烈。宅基地換房后，土地開始向大戶流轉(zhuǎn)，實行大戶經(jīng)營，用于搞經(jīng)濟作物種植。

配套設(shè)置：

a、建設(shè)生產(chǎn)用房，為了方便復(fù)耕，政府補貼建設(shè)簡易的生產(chǎn)用房，以便以后拆房時無爭議。

b、設(shè)立了農(nóng)用機械停車場和大型運輸車停車場

c、建設(shè)地下儲藏室

2、解決就業(yè)途徑：農(nóng)民住進城鎮(zhèn)之后，開始逐漸轉(zhuǎn)型為居民，因此，如何解決農(nóng)民的生活后顧之憂是必須重點考慮的問題。華明鎮(zhèn)宅基地換房之后解決農(nóng)民就業(yè)問題的措施有三方面：

一是面向全市企業(yè)推介、輸送人才；

二是在本區(qū)域企業(yè)安排物流、保安、保潔等就業(yè)崗位

三是設(shè)立XX縣區(qū)居民培訓(xùn)學(xué)校，免費培訓(xùn)農(nóng)民，開始駕駛、電焊、保潔等課程，提升農(nóng)民工技能和素質(zhì)，以適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。通過這些措施，華明鎮(zhèn)提供了10-20萬個崗位，解決了農(nóng)民養(yǎng)家糊口問題。

3、各項保險政策：

為了解決農(nóng)民的后顧之憂，XX省政府為宅基地換房后的農(nóng)民按城鎮(zhèn)職工標準交納了養(yǎng)老保險，每月40元/人，參保金由政府買單，目前參保率達85%以上。

4、社區(qū)管理模式。華明示范鎮(zhèn)居民實行社區(qū)化管理模式，行政機構(gòu)設(shè)置為“三委”結(jié)構(gòu)——村支部、村委會、農(nóng)工商公司，原行政村委會保留，每個村委會規(guī)模為3000戶，政府提供300-400平方米的辦公用房。示范鎮(zhèn)物業(yè)管理采取市場化運作，村民第一年物業(yè)費全免，第二年人均0.1元/平方米，每年遞增0.05元，五年后每平方米不超過0.5元，政府補貼0.6-0.7元/平方米。社區(qū)專門成立綜合執(zhí)法大隊，統(tǒng)一負責(zé)社區(qū)行政執(zhí)法，維持治安，借鑒香港“一個警察管到底”的做法，實施一支隊伍管全部。

三、華明鎮(zhèn)“宅基地換房”的意義和成功經(jīng)驗

通過天津“宅基地換房”的考察，我們發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)集中規(guī)劃、拆房還地、宅基地整合復(fù)耕是一種好的嘗試，在新農(nóng)村建設(shè)和城中村改造中，“宅基地換房”的思路具有很大的意義：

（1）可以解決大中城市城郊地區(qū)農(nóng)村建設(shè)散、亂、臟的難題，解決城郊地區(qū)規(guī)劃和治安混亂的問題。

（2）在金融危機來臨、房地產(chǎn)市場低迷的背景下，“宅基地換房”可以推動地區(qū)固定資產(chǎn)投入，拉動內(nèi)需。

（3）“宅基地換房”采取政府主導(dǎo)、市場運作，可以解決城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的融資難題。

（4）可以整合城市周邊土地，既可保護耕地，又可提高城市土地利用率，加快城鎮(zhèn)化進程。

天津宅基地換房試點項目屬于小城鎮(zhèn)建設(shè)的新探索新思路，其思路和模式對我縣的新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)具有很大的啟發(fā)。

1、有一個好的完善的規(guī)劃。

華明鎮(zhèn)“宅基地換房”項目從2005年開始規(guī)劃，2006年4月開工建設(shè)，在選址、功能區(qū)域劃分、配套設(shè)施建設(shè)、社區(qū)管理等方面都有細致周到的前景規(guī)劃，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌社會各方面發(fā)展科學(xué)發(fā)展觀。宅基地換房不是把原來的鄉(xiāng)村簡單推倒重來，而是有長遠的規(guī)劃，有完善的配套設(shè)施，既有利于贏得百姓支持，使小城鎮(zhèn)建設(shè)順利進行，又有利于改造之后新城鎮(zhèn)的發(fā)展，實現(xiàn)了農(nóng)民從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從分散到集中、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變。

同時，天津“宅基地換房”試點作為一個系統(tǒng)工程，相關(guān)配套政策包括費用的減、免、補，解決了搬遷后農(nóng)民的就業(yè)、社會保險、社區(qū)管理等難題，新城鎮(zhèn)的公建配套設(shè)施也相當完善。這些配套政策解決了農(nóng)民的后顧之憂，也為宅基地換房政策順利推行奠定了基礎(chǔ)。

2、有國土資源部的支持：劃撥周轉(zhuǎn)用地

土地流轉(zhuǎn)問題是小城鎮(zhèn)建設(shè)遇到的棘手難題，天津華明鎮(zhèn)“宅基地換房”之所以能順利推進，一個重要因素是國土資源部率先安排6402畝周轉(zhuǎn)用地，使得當?shù)卣梢韵冉ㄔO(shè)、先安置，把整地、拆遷、資金等諸多要素交織的矛盾降至最低。

3、有老百姓的支持和擁護。

天津“宅基地換房”試點項目在實施之前，進行了充分的調(diào)研和論證，同時實施過程中讓農(nóng)民充分了解政策內(nèi)容，通過6份合同進行自愿申請，達到90%以上的申請方可啟動項目，這就保證了政策符合村民利益，具備了堅實的群眾基礎(chǔ)。他們能得到老百姓的擁護，其原因是：

（1）當?shù)卮迕袼鶕碛械耐恋卮蠖际躯}堿地，農(nóng)業(yè)種植收入不高，在良好的安置政策面前，農(nóng)民對土地的依戀程度不高。

（2）當?shù)乩习傩諏I(yè)文明和城鎮(zhèn)生活的認同感較強。在華明鎮(zhèn)，單純靠種地為生的人不多，多數(shù)人從事第三產(chǎn)業(yè)或外出打工，因此，他們對于小城鎮(zhèn)建設(shè)的熱情很高。

（3）宅基地換房的政策符合當?shù)乩习傩盏男睦眍A(yù)期。華明鎮(zhèn)宅基地換房政策中，農(nóng)民得到的人均30平米房屋面積，所得房屋性質(zhì)為商品房，進入城鎮(zhèn)居住之后，社會保險、勞動就業(yè)有較好的保障。這些都基本達到了當?shù)乩习傩盏男睦眍A(yù)期。

4、有較好的操作模式。

天津華明鎮(zhèn)宅基地換房的操作模式上實行政府主導(dǎo)、市場運作。天津“宅基地換房”試點由區(qū)政府牽頭，市建委成立一個獨立的公司負責(zé)征地、融資、規(guī)劃、建設(shè)，甚至連物業(yè)管理也采取市場化運作模式，這種模式由企業(yè)運作，既贏得了效率，確保了項目的順利實施，減輕了政府的負擔(dān)，過程由政府把關(guān)，確保了規(guī)劃的整體性和項目質(zhì)量的穩(wěn)定性。同時，政府在實施征地、換房時，操作也很規(guī)范。經(jīng)多方征求意見后，由鎮(zhèn)政府制定換房政策和標準。然后讓農(nóng)民充分了解政策內(nèi)容，滿意者提出搬遷、換房申請，當一個村90％以上的村民提交了申請之后，村委會和鎮(zhèn)政府簽訂合同，整個過程涉及６份合同。這樣，先申請——再審核——最后換房的過程相對規(guī)范順利，農(nóng)民的抵觸情緒較低。

四、我們借鑒“宅基地換房”經(jīng)驗的幾點建議

學(xué)習(xí)天津“宅基地換房”經(jīng)驗不能照搬，具體操作需要因地制宜，特別要把握以下幾方面的問題。

1、做好規(guī)劃，選好址。雖然“宅基地換房”具有重要借鑒意義，但其做法不宜在面上盲目推開，必須滿足以下兩個條件才能成功推行。

首先，節(jié)約出來的土地能夠支撐起全部的小城鎮(zhèn)建設(shè)或城中村改造費用。

我們可以根據(jù)土地征用成本、拆遷成本、建設(shè)成本、土地掛牌價格等變量建立一個計算公式：

出讓土地總量*土地掛牌價格÷（土地征用成本+拆遷安置成本+建設(shè)成本）≦1.2""""""""""""不宜推行

≧1.2""""""""""""適宜推行

根據(jù)公式，如果所得的值小于1.2，那么說明該地不適宜推行此模式，如果所得的值大于1.2，“宅基地換房”才有可能推行。

其次，必須具備良好的區(qū)位優(yōu)勢，可以提供各類就業(yè)安置條件。

根據(jù)以上條件，新址規(guī)劃應(yīng)該盡量貼近城市或工業(yè)園區(qū)，結(jié)合我市實際情況，初步具備條件的有兩大開發(fā)區(qū)和***鎮(zhèn)、***鎮(zhèn)兩個城關(guān)鎮(zhèn)的城XX縣區(qū)域。

2、需要籌好資金。小城鎮(zhèn)建設(shè)或城中村改造要想得到來百姓的支持，就需達到“老百姓不出錢、資產(chǎn)大幅增值、生活品質(zhì)大幅提高、生活就業(yè)有足夠保障”幾個目標。而這些都需要巨額經(jīng)費的支撐。這點，由于我市經(jīng)濟無法和天津經(jīng)濟相比，其做法可以借鑒但不能照搬。資金的籌措要靠多元化科學(xué)運作。

（1）向土地要錢。通過把整理出來的土地出讓獲取資金，用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

（2）向店鋪要錢。土地性質(zhì)變?yōu)樯虡I(yè)用地，建設(shè)出售商業(yè)店面籌措資金。

（3）向房屋要錢。安排適當比例的商品房開發(fā)，補充資金。

籌措資金要避免過去一切由政府負擔(dān)到底的做法，可以改為政府主導(dǎo)、企業(yè)運作。在房地產(chǎn)市場低迷的情況下，只有長期享有國家優(yōu)惠貸款的實力型企業(yè)才能擔(dān)此重任，它們知道怎樣才能順利融資，政府也能更好地進行宏觀調(diào)控。

3、解決土地流轉(zhuǎn)問題。目前，國土部門對于規(guī)劃建設(shè)用地有嚴格的計劃。重大項目的建設(shè)用地設(shè)計到土地標準、土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換，流轉(zhuǎn)程序等一系列復(fù)雜問題。在這方面，天津華明示范鎮(zhèn)由國土資源部劃撥一定數(shù)量的周轉(zhuǎn)用地的做法是值得借鑒的。我市進行新農(nóng)村建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)或城中村改造，可借鑒天津做法，通過國土部門劃撥周轉(zhuǎn)用地用于前期項目啟動或把土地率先進行性質(zhì)轉(zhuǎn)換，然后上市招、掛、拍，以土地融資。

4、做好方案。項目能否順利推行，關(guān)鍵看方案是否完善、實施是否到