中國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展回顧與展望

中國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展回顧與展望

中國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，是減少國家貧困的重要實(shí)踐者。從20世紀(jì)80年代開始,中國政府實(shí)施了有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā),在解決2億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題上取得積極成效。與此同時,中國農(nóng)村金融體系改革也穩(wěn)步有序推進(jìn)。2003年,國務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》(國發(fā)15號),啟動農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革,推動農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股,為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)。2005年,農(nóng)發(fā)行拓展支農(nóng)領(lǐng)域,由過去單一支持糧棉油購銷儲業(yè)務(wù),逐步形成以糧棉油收購貸款業(yè)務(wù)為主體,以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期貸款業(yè)務(wù)為兩翼,以中間業(yè)務(wù)為補(bǔ)充的多方位、寬領(lǐng)域的支農(nóng)格局。同年5月,小額貸款公司開始試點(diǎn)。2006年12月,中國銀監(jiān)會放寬農(nóng)村金融組織準(zhǔn)入政策,允許在農(nóng)村金融市場開設(shè)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社。2007年,中國郵政儲蓄銀行正式掛牌成立,開始探索按照商業(yè)化原則服務(wù)農(nóng)村的有效形式。2008年,國務(wù)院批準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)銀行股份制改革,并穩(wěn)步推進(jìn)“‘三農(nóng)’金融事業(yè)部”改革試點(diǎn)工作。至今,包含政策性銀行、大型商業(yè)銀行、區(qū)域性商業(yè)銀行、信用社及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多層次銀行體系已經(jīng)成立,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)競爭力不斷提升,金融服務(wù)不斷改善,中國金融體制改革和發(fā)展在過去的十年間取得的進(jìn)展讓人很難不嘆服(PieterBottelier,2010)。但與此相對應(yīng)的是,雖然多層次銀行體系的逐步建立完善,農(nóng)村地區(qū)不僅僅在獲得信貸總量上顯示出與其發(fā)展?jié)摿徒?jīng)濟(jì)規(guī)模不相適應(yīng)的下降趨勢,而且整個農(nóng)村金融體系出現(xiàn)萎縮(陳錫文,2010)。貧困地區(qū)公共財(cái)政缺位、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)被作為支農(nóng)工具的金融體系(謝平、徐忠,2006),這種局面至今仍未徹底糾正。農(nóng)村地區(qū)金融網(wǎng)點(diǎn)不斷減少,金融部門對農(nóng)戶貸款的資金供給不足,貧困人群對金融部門的資金需求相對有限,造成貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)與金融的“低水平均衡”(張雙梅、鄒炳權(quán),2008)。農(nóng)村資金外流和農(nóng)村信貸資金不足已成為阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙(張曉山,2003)。2011年,《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》頒布,突出強(qiáng)調(diào)未來十年連片特困地區(qū)是扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場,中央要加大投入和支持力度,加強(qiáng)對跨省片區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)。在市場化資金配置體制下,如何克服貧困地區(qū)需求供給低水平均衡,引導(dǎo)金融服務(wù)和資金流向貧困地區(qū),做好集中連片特困區(qū)的金融服務(wù)工作,帶動貧困人口產(chǎn)業(yè)化致富,成為擺在金融管理部門面前的重要任務(wù)和重點(diǎn)課題。2011年6月,我們對連片特困區(qū)中375個貧困縣進(jìn)行了金融服務(wù)情況調(diào)查(調(diào)研縣見表1),并在所涉及的18個省中各隨機(jī)抽樣了2個貧困縣和2個非貧困縣進(jìn)行比照。重點(diǎn)考察目前連片特困區(qū)在宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、財(cái)政政策、金融供給、扶貧貼息貸款運(yùn)用、農(nóng)村信用社改革等領(lǐng)域的運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的問題,并分別從東中西部部分省市節(jié)選對比貧困地區(qū)與相對發(fā)達(dá)地區(qū)多個方面的差異。重點(diǎn)分析了由于財(cái)政供應(yīng)和間接補(bǔ)貼不足導(dǎo)致金融財(cái)政化現(xiàn)象嚴(yán)重,以及農(nóng)村金融體系在市場化經(jīng)營原則與農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化不匹配等問題。在此實(shí)證分析基礎(chǔ)上,本文最后對解決體制制度問題,做好連片貧困區(qū)可持續(xù)金融服務(wù)工作提出健全公共財(cái)政體制、深化農(nóng)村信用社改革、優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)機(jī)制等解決這些問題的對策建議。一、財(cái)政支持的結(jié)構(gòu)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是決定一個地區(qū)金融發(fā)展?jié)摿徒鹑谏鷳B(tài)環(huán)境的根本因素,也是決定一個地區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為選擇的主要制約因素。Ali和Thorbecke(1998)對撒哈拉以南非洲國家的實(shí)證研究表明,相對于城市地區(qū),農(nóng)村地區(qū)的貧困和經(jīng)濟(jì)增長具有更高的關(guān)聯(lián)度和敏感度。經(jīng)濟(jì)增長會影響農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育投資以及金融投入等多個方面,從而直接或間接影響農(nóng)村地區(qū)的貧困程度。如表1調(diào)查中的連片特困地區(qū),該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平明顯較弱,需要進(jìn)一步提升。和貧困地區(qū)所在省平均水平比,貧困地區(qū)GDP占全省比重明顯低于人口占全省比重。如內(nèi)蒙古2009年被調(diào)查貧困地區(qū)人口占全省近10%(9.79%),但GDP僅占不到3%,貧困地區(qū)人均GDP僅為全區(qū)的不足1/3(29%)。在我們抽取的8個典型省份中,各省貧困地區(qū)人均GDP至少低于全省人均GDP34.6個百分點(diǎn),最多的內(nèi)蒙古不足1/3。雖然經(jīng)濟(jì)增長對貧困減少存在影響,但二者的相關(guān)關(guān)系還要取決于收入在人群中的分配等情況,對經(jīng)濟(jì)增長成果的分配越不平均,則經(jīng)濟(jì)增長帶來的貧困減少效果就越差(Bourguignon2003;Adams和Page,2003)。因此,對貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后狀況要求在政策制訂時,需要更多考慮財(cái)政扶持和政策性金融的支持力度,既要發(fā)揮兩者的輸血和造血功能,更要通過差異化、傾斜性的財(cái)政稅收和金融政策對資源進(jìn)行公平再分配,逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的目標(biāo)。公共財(cái)政的健全運(yùn)行和有力支撐是實(shí)現(xiàn)金融系統(tǒng)再分配功能,推動貧困地區(qū)金融可持續(xù)發(fā)展的前提條件。研究發(fā)現(xiàn),公共財(cái)政在城鄉(xiāng)之間投入分布的不均衡,尤其是中西部地區(qū)地(市)、縣級以下財(cái)政大多是“吃飯”財(cái)政,中央和省級在財(cái)政蛋糕的分配中占了主要部分,導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)力無法更多承擔(dān)教育、醫(yī)療、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本職能(謝平、徐忠,2006)。按照現(xiàn)行的財(cái)政體制和投資體制,中央政府投資很難直接覆蓋到廣大鄉(xiāng)村,而縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)力又無法承擔(dān)農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能(陳錫文,2004)。我們的調(diào)研也進(jìn)一步說明了這一情況。通過對比2009年各省典型貧困縣和全省人均政府財(cái)政收入,發(fā)現(xiàn)二者的差距仍然較大。2009年各省人均財(cái)政收入是典型貧困縣人均財(cái)政收入的1.8倍-18.2倍,四川、陜西、甘肅省人均財(cái)政收入均高過各縣人均GDP15個百分點(diǎn)。如表5、6所示,從財(cái)政收入和支出的主要結(jié)構(gòu)來看,貧困地區(qū)財(cái)政以吃飯財(cái)政為主導(dǎo)的困境仍然存在,轉(zhuǎn)移支付和稅收返還所占比重過大,政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投資缺乏。一是在財(cái)政總收入中,轉(zhuǎn)移支付和稅收返還所占比重過大,說明貧困地區(qū)的公共財(cái)政無法自給自足,需要依靠國家公共財(cái)政體系支持。我們抽取的4個主要省份中,除吉林省轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比較低外,其余省份2002年轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比均超過70%,2010年也僅有吉林省通榆縣比2002年有明顯降低,其余貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占比更高,說明近年來各貧困地區(qū)并沒有形成更好的財(cái)政成長機(jī)制,而是更加依賴上級財(cái)政的扶持。二是在財(cái)政支出中,人員工資和日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)(總稱人頭費(fèi))占比過高。政府除進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的投資外,在加強(qiáng)縣域醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面投資缺乏。在我們抽查的4個重點(diǎn)調(diào)研縣中(見表5),2002年人頭費(fèi)在財(cái)政總支出中占比均超過50%,其中湖北鶴峰縣全部財(cái)政收入主要用于人員工資和日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi),江西永新縣高達(dá)77.9%,四川通江縣更是高達(dá)89.6%。2010年和2002年相比,除江西永新縣外其余三個地區(qū)該比例均有明顯降低,四川通江縣降為42.9%。說明隨著中央和省級財(cái)政扶貧和轉(zhuǎn)移支付的力度加大,貧困地區(qū)財(cái)政中有更大能力用于基礎(chǔ)建設(shè)和民生領(lǐng)域的投資。但是總體來看,重點(diǎn)調(diào)研縣財(cái)政開支中人口費(fèi)占比過高的問題仍然存在,湖北省鶴峰縣仍然有99.4%的財(cái)政支出用于人頭費(fèi)。江西永新縣也仍然高達(dá)77.9%。對比四省比照縣,其財(cái)政總支出中人員工資和日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)余額大幅提升,占比總體降幅明顯,降幅大于重點(diǎn)調(diào)研縣(見表6),說明比照的發(fā)達(dá)縣財(cái)政實(shí)力明顯增強(qiáng),具有更好的能力投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生領(lǐng)域。三是對金融機(jī)構(gòu)負(fù)債過多,道路、水利、三農(nóng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足(見表7)。貧困地區(qū)由于財(cái)力不足,大量財(cái)政開支需要通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,而不足部分則通過鄉(xiāng)村債務(wù)彌補(bǔ),當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)成為貧困地區(qū)政府債務(wù)的承擔(dān)者,這導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的貸款質(zhì)量受到嚴(yán)重影響,減弱了金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)性,其形成的不良貸款也是造成農(nóng)村信用社沉重的歷史包袱的重要原因。吃飯財(cái)政的另一大表現(xiàn)就是其對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等能夠促進(jìn)貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展的的投入嚴(yán)重不足。如表7所示,各貧困比照縣負(fù)債等支出占財(cái)政總支出的比重不但偏高,而且均高于其非貧困對照縣的比重,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占財(cái)政支出的比重也大都低于非貧困對照縣,如江西永新縣和湖北秭歸縣,其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占財(cái)政支出的比重均低于10%。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重不足導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力,難以催生有效的金融需求。負(fù)債過大說明貧困縣財(cái)政資金不足由金融機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)的做法普遍,嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)的貸款質(zhì)量,導(dǎo)致金融財(cái)政化,使金融機(jī)構(gòu)面臨較大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),也容易助長政府的資金低效率使用。總體來看,經(jīng)過21世紀(jì)十余年來政府對保障和改善民生及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的投入不斷加大,但是仍然存在財(cái)政資源分配不均衡,貧困地區(qū)公共財(cái)政體系不健全、基層財(cái)政體制和社會保障體系不完善、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)公共服務(wù)投資缺口大的問題。財(cái)政資源分配的不均衡,進(jìn)而引致金融機(jī)構(gòu)在市場化原則下的資金流出。同時也致使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)尤其是政策性金融機(jī)構(gòu)被迫承擔(dān)部分財(cái)政職能。二、金融網(wǎng)點(diǎn)減少,不同金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量大量存在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營環(huán)境直接影響到了金融機(jī)構(gòu)的行為(謝平、徐忠,2006)。我國農(nóng)村金融的制度和體制安排在過去30年間進(jìn)行了局部改革,但仍然維持了改革初期的基本結(jié)構(gòu)。目前的正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可分為國有商業(yè)銀行(主要為中國農(nóng)業(yè)銀行)、政策性銀行一中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和大量的農(nóng)村信用社,郵政儲蓄銀行以及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司微型金融服務(wù)組織五大組成部分。隨著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村金融體制改革的深化,多層次的金融服務(wù)組織都在一定程度上得到了發(fā)展,但受制于貧困地區(qū)的經(jīng)營環(huán)境,金融機(jī)構(gòu)設(shè)置還不均衡,主要分布在東部地區(qū)和城市,中西部地區(qū)以及貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和覆蓋面顯著不足。如表8所示,雖然連片特困區(qū)縣域內(nèi)總體金融機(jī)構(gòu)數(shù)(含地方法人金融機(jī)構(gòu)及支行)保持穩(wěn)定,但縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)在大幅下滑。2002年,調(diào)研縣縣域內(nèi)平均金融機(jī)構(gòu)數(shù)5.23個,2010年為5.38個,9年間略微上升。調(diào)研的省份中,13個省份縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)數(shù)上升,2個省份保持不變,3個省份下降。從具體縣域看,153個縣縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)數(shù)上升,222個縣縣域金融機(jī)構(gòu)數(shù)減少。調(diào)研縣份縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)平均數(shù)則從2002年44.6個下降到2010年39個,降幅為14.3%,根據(jù)全國每個縣平均239個村級單位計(jì)算,2010年平均每6.12個行政村擁有一個金融機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),遠(yuǎn)不能滿足需求,覆蓋面還需要進(jìn)一步提高。18個調(diào)研省份和375個調(diào)研縣中,16個調(diào)研省份和275縣縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)平均數(shù).下降,分別占88.9%和73.3%。金融網(wǎng)點(diǎn)的大幅度減少,主要取決于不同金融機(jī)構(gòu)的市場化經(jīng)營原則和逆向選擇。一是國有商業(yè)銀行重心上移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融網(wǎng)點(diǎn)大幅撤并,農(nóng)村金融服務(wù)功能弱化。在我們調(diào)研的貴州省所有貧困縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,國有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)全部撤消,只有農(nóng)村信用社保留網(wǎng)點(diǎn)和部分郵政儲蓄網(wǎng)點(diǎn)。黑龍江省調(diào)研的泰來縣,只有農(nóng)村信用社和郵政儲蓄所分別在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立12家基層社和7個儲蓄所,其他金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)連儲蓄所都撤走了。內(nèi)蒙古太仆寺旗農(nóng)業(yè)銀行等國有商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)已全部撤出農(nóng)村市場,全旗6個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有金融網(wǎng)點(diǎn)1個(均為農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)),且經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)大多集中在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn),沒有真正延伸到村。撤并縣及縣以下分支機(jī)構(gòu),并普遍上收了縣級支行的信貸權(quán)限,采取“授權(quán)授信”措施,是商業(yè)銀行在市場化改革過程中的自然選擇。一方面,可以防止地方政府對分支機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,大型商業(yè)銀行隨著經(jīng)營戰(zhàn)略與信貸管理體制的改革,逐步集中化管理、規(guī)?；?jīng)營發(fā)展,更注重追求效益原則,在貧困地區(qū)設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)收益不能覆蓋成本的情況下,大型商業(yè)銀行業(yè)務(wù)重心不斷轉(zhuǎn)向大中城市、大企業(yè)轉(zhuǎn)移。在我們調(diào)研的貴州省175個享受定向費(fèi)用補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)中低于盈虧平衡點(diǎn)的金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)占比仍高達(dá)59.63%。其負(fù)面影響就是導(dǎo)致國有商業(yè)銀行不能很好的利用縣級支行解決對涉農(nóng)和中小企業(yè)客戶貸款時的信息資源優(yōu)勢,發(fā)揮對農(nóng)村金融的支持力度,也實(shí)際上致使縣級支行退化為上級行的“蓄水池”,而國有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)則成為縣域資金的“抽水機(jī)”。二是政策性銀行商業(yè)化和政策性業(yè)務(wù)并舉,在貧困地區(qū)還未深入布點(diǎn),支農(nóng)扶貧職能作用沒有完全發(fā)揮。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的我國唯一的一家農(nóng)業(yè)政策性銀行。2005年以來,根據(jù)2004年國務(wù)院第57次常務(wù)會議精神,農(nóng)發(fā)行拓展了支農(nóng)領(lǐng)域,從專門履行糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購資金貸款職能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐约Z棉油收購貸款業(yè)務(wù)為主體,以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長期貸款業(yè)務(wù)為兩翼,以中間業(yè)務(wù)為補(bǔ)充的多方位、寬領(lǐng)域的支農(nóng)格局。如表9所示,近年來農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)拓展逐步拓展,目前是政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)并存。作為唯一面向農(nóng)村的政策性金融機(jī)構(gòu),其應(yīng)該作為扶貧金融機(jī)構(gòu)的支撐,并有義務(wù)承擔(dān)供給為實(shí)現(xiàn)扶貧及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整縮小貧富差距等戰(zhàn)略性調(diào)整所需的資金投入。但在商業(yè)性和政策性業(yè)務(wù)并存的情況下,如若沒有完善的監(jiān)督管理機(jī)制,將難以區(qū)分經(jīng)營虧損是由于政策性業(yè)務(wù)還是商業(yè)性業(yè)務(wù)造成的,道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。同時,政策性金融的性質(zhì)決定了其經(jīng)營不能“唯利是圖”,而是需要在自身經(jīng)濟(jì)效益和社會效益中尋求一個平衡點(diǎn)。從這個意義上說,農(nóng)發(fā)行最應(yīng)該在農(nóng)村貧困地區(qū)布點(diǎn)開展業(yè)務(wù)和服務(wù)。但調(diào)研表明,2009年,農(nóng)發(fā)行縣級支行1648個,僅占2009年全國縣級行政區(qū)劃數(shù)的57.7%。且在最需要政策性金融的廣大貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)發(fā)行并未深入設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)和機(jī)構(gòu),以調(diào)研的青海省為例,農(nóng)發(fā)行在調(diào)研縣每個縣僅設(shè)立一家機(jī)構(gòu),且每個縣的信貸人員僅設(shè)置3-4人。這不僅制約了農(nóng)發(fā)行對貧困地區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施的投入,導(dǎo)致貧困地區(qū)許多應(yīng)由政策性金融發(fā)揮作用的領(lǐng)域,如基礎(chǔ)上設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目配套等存在供給空白,也使得農(nóng)發(fā)行在支持普通農(nóng)戶、個體工商戶、和涉農(nóng)小微企業(yè)方面缺乏天然的信息優(yōu)勢和靈活、便利的管理辦法和貸款權(quán)限,極大限制了其在農(nóng)村貧困地區(qū)的政策性金融業(yè)務(wù)。三是新型農(nóng)村金融服務(wù)組織仍處在起步階段,中小金融服務(wù)組織覆蓋面狹窄。根據(jù)中國人民銀行2007年的農(nóng)戶專項(xiàng)調(diào)研,不同收入和不同地區(qū)農(nóng)戶的貸款需求規(guī)模有較大差異,低收入農(nóng)戶對2000-5000元的借款需求最大,且其民間借貸比例大于銀行貸款,高收入農(nóng)戶則對5萬元以上的借款需求最大,其民間借款和銀行貸款在這一區(qū)間的占比分別為25%和40.5%。這也說明大型銀行由于具有追求集中化、效益化、規(guī)?；?jīng)營的天然屬性,與貧困人群有限的資金需求在管理、程序上與農(nóng)村金融不適應(yīng),小型金融機(jī)構(gòu)在金融扶貧和小額信貸中更具有地緣、審批權(quán)限等天然優(yōu)勢。因此,農(nóng)村金融發(fā)展極需要一批長不大的,具有地緣優(yōu)勢等適合農(nóng)村金融需求特點(diǎn)的社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等中小金融機(jī)構(gòu)。近年來,人民銀行、銀監(jiān)會等部門積極推進(jìn)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)改革,致力于培育和完善商業(yè)性金融、合作性金融和政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融組織體系,相繼發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(銀監(jiān)發(fā)90號)、《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》(銀發(fā)137號)、《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)23號)等文件,推動增加農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織的金融服務(wù)供給。但從實(shí)際效果看,由于金融管理部門對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)設(shè)定的門檻過高,新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)仍未能充分發(fā)揮支農(nóng)作用。截至2010年末,全國共組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)509家,其中開業(yè)395家(村鎮(zhèn)銀行349家,貸款公司9家,農(nóng)村資金互助社37家),籌建114家,小額貸款公司2614家,與全國40858個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需要的金融服務(wù)相差甚遠(yuǎn),仍有很大的拓展空間。且新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)還多設(shè)立在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份,未設(shè)立在貧困縣域金融機(jī)構(gòu)。從我們的比照抽樣調(diào)研中發(fā)現(xiàn),2010年末經(jīng)濟(jì)較好的36個比照縣域,共擁有村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社分別為14、2、17家,共計(jì)33家,小額貸款公司70家。而重點(diǎn)抽樣的36個貧困縣域中,共擁有村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社分別為4、3、0家,共計(jì)7家,小額貸款公司15家。36個貧困縣中,23個縣沒有任何新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司,占63.9%。說明目前開設(shè)的為數(shù)不多的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司還是集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣域地區(qū),對貧困地區(qū)覆蓋還不夠。此外,伴隨著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)數(shù)的減少,涉農(nóng)信貸從業(yè)人員數(shù)量也在降低。如湖北省麻城市白果鎮(zhèn)有52個行政村,農(nóng)村人口8萬多人,農(nóng)村信用社只有6個信貸人員,平均每個信貸員負(fù)責(zé)近9個行政村,信貸人員反映根本無法掌握每個農(nóng)戶基本信息。甘肅省定西市,2010年末轄內(nèi)共有1831個村,257.27萬農(nóng)村人口,但服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融機(jī)構(gòu)工作人員1054人,工作人員占農(nóng)村人口的0.41‰。這就是說,每10個村中只有1家金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),每1名金融服務(wù)人員要承擔(dān)4100個農(nóng)民的金融服務(wù)工作,有限的金融服務(wù)供給難以滿足農(nóng)村多元、分散的金融需求?？傮w來看,金融網(wǎng)點(diǎn)減少、從業(yè)人員數(shù)量下降等金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為,取決于企業(yè)在現(xiàn)有經(jīng)營環(huán)境以及市場化競爭下的理性選擇。如若將金融服務(wù)可獲得性作為每個貧困農(nóng)戶基本權(quán)力的一部分,政府和公共財(cái)政需要承擔(dān)更多職能,幫助金融機(jī)構(gòu)覆蓋成本,以市場化的手段引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新手段,如以手機(jī)銀行或其他更有效方式服務(wù)貧困地區(qū)。三、貧困縣域金融資金來源豐富,但培育了作用不大在市場經(jīng)濟(jì)條件下,金融資源自動流向利用率高的富裕階層和城市人口,而貧困人群、落后地區(qū)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)普遍存在著“金融抑制”,即金融供給不足和需求不足兩種情況并存。近幾年我國金融系統(tǒng)一直存在著流動性過剩的問題,貨幣資金未轉(zhuǎn)化為資本資金,資金利用率低等現(xiàn)象都是構(gòu)建扶貧性金融體系的現(xiàn)實(shí)需求(張雙梅、鄒炳權(quán),2008)。金融扶貧必須把限制的貨幣收入轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的貨幣收入,消除貧富差距迫切需要財(cái)政與金融的融合(曾康霖,2007)。在公共財(cái)政指出偏好城市經(jīng)濟(jì)建設(shè),用于社會福利和縮小貧富差距比重仍然較小的前提下,將金融機(jī)構(gòu)作為支農(nóng)工具,效率低下,道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。這既扭曲了市場化改革下經(jīng)營者的運(yùn)營規(guī)則,無法完成支持“三農(nóng)”的任務(wù),也造成資源浪費(fèi)和損失。當(dāng)財(cái)政等職能不能充分構(gòu)造一個良好的貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境時,農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不僅達(dá)不到金融支農(nóng)的政策目的,反而成為農(nóng)村資金外流的一個主要渠道。如表11所示,雖然調(diào)研縣域存貸款余額每年都在增加,但貸款增速大幅小于存款增速。調(diào)研縣域平均存款余額從2002年的9.6億元增加至2010年46.8億元,2003-2010年同比增速平均為22%;平均貸款余額從2002年的7.7億元增加至2010年22.6億元,2003-2010年同比增速平均為15%。雖然近幾年貸款同比增速有所增加,但從總體看,存款增長速度大大高于貸款增長速度。存款持續(xù)增長較快,一定程度上說明近年來貧困地區(qū)縣域居民生活水平在逐步提高,包括近年來外出農(nóng)民工數(shù)量增多帶來匯入收入大幅增加;國家各種“惠農(nóng)”政策的實(shí)施以及國家對糧食等農(nóng)產(chǎn)品收購價格的提高,提高了農(nóng)民收入和農(nóng)村儲蓄資源;公務(wù)員工資和離退休人員生活津補(bǔ)貼增加,也成為縣域儲蓄存款增加的又一因素。收入穩(wěn)步增長帶來儲蓄性存款顯著增加。但是,在國家政策鼓勵資金投入縣域農(nóng)村信貸市場的同時,大量的資金卻通過儲蓄流出縣域農(nóng)村,導(dǎo)致農(nóng)民收入中很大一部分資金流向縣級金融機(jī)構(gòu),這其中的一大部分資金又經(jīng)國有商業(yè)銀行的資金上存,造成資金嚴(yán)重外流和信貸資金在貧困地區(qū)的低效率利用。一方面,貸款外流有農(nóng)戶需求不足的原因。根據(jù)中國人民銀行于2007年的農(nóng)戶專項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),有46.1%的農(nóng)戶需要借款,53.9%的農(nóng)戶不需要借款。且農(nóng)戶貸款生活性需求整體多于生產(chǎn)性需求,而非生產(chǎn)性投資,貸款質(zhì)量低不可避免。但同時也說明正規(guī)性金融機(jī)構(gòu)無論從網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置、產(chǎn)品創(chuàng)新、審批手續(xù)方面還未能完全滿足貧困地區(qū)的金融需求。根據(jù)2007年人民銀行的專項(xiàng)調(diào)查,民間借貸仍是主體需求,約64.4%的農(nóng)戶急需資金時首選向親朋好友借款的高達(dá)64.4%。2008年中國農(nóng)村金融學(xué)會的調(diào)查也得到類似的結(jié)論。就已貸到款的農(nóng)戶來說,與實(shí)際得到的授信額度相比,農(nóng)戶有更高的貸款授信額度需求,表明正規(guī)金融供給主體提供的授信額度仍然不能完全滿足農(nóng)戶的貸款需要。調(diào)研的18個省份中,增量存貸比并沒有呈現(xiàn)出遞增趨勢,反而呈現(xiàn)較為顯著地波動(見下圖),也可以佐證我們的推斷。增量存貸比的波動主要由于貧困縣域貸款基數(shù)額較小,一個基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資就會帶來增量存貸比的大幅波動,同時也說明貧困地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,縣域企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小,技術(shù)含量低,沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條,無市場競爭力,可以促使金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定將信貸資金投向貧困地區(qū)。從重點(diǎn)比照調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn),36個非貧困比照縣2005年-2010年余額貸存比平均56.7%,高于36個貧困比照縣余額貸存比4.4點(diǎn)。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)兩個問題。一是應(yīng)該承擔(dān)貧困地區(qū)金融服務(wù)主要職能的政策性金融機(jī)構(gòu)—農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也存在“嫌貧愛富”的天然傾向。2010年末,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在36家非貧困比照縣貸款余額為220.5億元,是同期36家貧困比照縣貸款余額的2.2倍(36家貧困比照縣2010年末貸款余額100.1億元)。36家非貧困比照縣2002-2010年間余額年均增長2.7%,6家貧困比照縣2002-2010年間余額年均增長2.1%。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的投向仍然以糧棉油收購等短期貸款為主,但投向支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期貸款占比在逐步增加。二是歷年來郵政儲蓄機(jī)構(gòu)都是只存不貸,因此在貸款服務(wù)尤其是面向中低收入人群的小額貸款方面缺乏經(jīng)驗(yàn)和必要的風(fēng)險(xiǎn)管理手段,目前多只發(fā)放小額質(zhì)押貸款,貸款業(yè)務(wù)需要大踏步拓展。部分地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的郵政儲蓄銀行還只是吸收縣域存款,不開展貸款,其存款全部上存或轉(zhuǎn)存于人民銀行。2010年末,36家貧困比照縣郵政儲蓄銀行余額貸存比為5.87%,36個非貧困比照縣郵政儲蓄銀行余額貸款比也僅為7.12%,因此郵政儲蓄銀行需要應(yīng)該充分利用其網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢,進(jìn)一步拓展對農(nóng)村貧困地區(qū)的貸款業(yè)務(wù)。作為專門針對貧困地區(qū)的扶貧貼息貸款,扶貧貼息貸款通過財(cái)政貼息,政府指導(dǎo)性計(jì)劃引導(dǎo),各金融機(jī)構(gòu)市場運(yùn)作的方式發(fā)放。2001年以來,人民銀行會同扶貧辦、財(cái)政部等部門逐步改革和完善扶貧貼息貸款管理機(jī)制。制定了《扶貧貼息貸款管理實(shí)施辦法》(銀發(fā)185號),2004年開展了到戶貸款改革試點(diǎn)和項(xiàng)目貸款改革試點(diǎn),2008年下發(fā)了《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》(國開辦發(fā)29號,以下簡稱《通知》)。根據(jù)《通知》精神,按照“兩下放、兩改革”的改革思路,將扶貧貼息貸款和貼息資金的直接管理權(quán)限由中央下放到省,其中到戶貸款和貼息資金管理權(quán)限下放到縣;改農(nóng)業(yè)銀行一家“獨(dú)家經(jīng)營”為愿意承貸主體均可作為扶貧貼息貸款發(fā)放主體;改固定利率為固定補(bǔ)貼,中央財(cái)政按貼息1年安排貼息資金,在貼息期內(nèi),到戶貸款按年利率5%、項(xiàng)目貸款按年利率3%的標(biāo)準(zhǔn)給予貼息,貼息資金可以直接或通過金融機(jī)構(gòu)間接補(bǔ)貼給貧困戶或項(xiàng)目實(shí)施單位。中央對扶貧貼息貸款的政策,在一定程度上推動了金融支持扶貧力度。但是在此次調(diào)研中,各省集中反映了以下幾個問題:一是貼息資金難以滿足需求缺口。2008年,廣西壯族自治區(qū)用于扶貧項(xiàng)目貸款的貼息資金只有2100萬元,計(jì)劃引導(dǎo)扶貧項(xiàng)目貸款7億元,僅為各縣申報(bào)計(jì)劃的75.3%。黑龍江省2008年存在5億元的信貸扶貧資金需求,但財(cái)政給予黑龍江省年均扶貧貼息額1200萬元,資金存在較大的缺口。二是貼息不足以覆蓋金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本,在一定程度上制約扶貧貼息貸款業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。由政府部門確定的扶貧對象,往往達(dá)不到銀行放貸的基本門檻,加上扶貧性質(zhì)的貸款項(xiàng)目本身往往盈利能力較低,或基本沒有盈利,貸款風(fēng)險(xiǎn)較大,管理成本較高,風(fēng)險(xiǎn)和成本大大高于目前扶貧貸款所收取利息。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行扶貧戰(zhàn)略研究課題組的估計(jì),在不考慮發(fā)生不良貸款引起呆賬損失的前提下,我國小額扶貧信貸的運(yùn)行成本費(fèi)用率應(yīng)當(dāng)在10%以上,即使銀行能夠全額收息,同時及時得到利息補(bǔ)貼,經(jīng)營扶貧貸款業(yè)務(wù)仍要發(fā)生虧損,導(dǎo)致扶貧貼息貸款規(guī)模大幅縮減。以湖南省為例,截止到2010年底,湖南省重點(diǎn)貧困地區(qū)扶貧貼息貸款余額6.4億元,比上年同期減少3.4億元。三是農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機(jī)制不健全,缺乏科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制,抑制了金融部門發(fā)放扶貧貼息貸款的積極性。我國尚未建立完善的農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)體系,而保險(xiǎn)公司按商業(yè)性經(jīng)營原則進(jìn)入險(xiǎn)種較少、風(fēng)險(xiǎn)較大、成本較高、政策性較強(qiáng)的農(nóng)險(xiǎn)市場的意愿低,積極性差,使得農(nóng)村地區(qū)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。此次調(diào)研中,黑龍江省泰來縣反映,參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的戶數(shù)近1萬戶,耕地20萬畝,僅占種植面積的8.7%。從農(nóng)戶個人來說,農(nóng)村醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)正在試點(diǎn)過程中,因病致貧等現(xiàn)象不能得到有效保障致使貸款可能無法回收,一定程度上提高了金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)評估,成為影響貸款投放的重要原因之一。同時,在調(diào)研中反映的金融扶貧與國家其他政策的協(xié)調(diào)配合問題也值得關(guān)注。部分省份反映,不同資金管理部門之間缺少協(xié)調(diào)溝通機(jī)制,對同一項(xiàng)目的其他資金來源了解程度較低,導(dǎo)致財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、國債資金和扶貧貸款投資重疊現(xiàn)象較普遍,資金錯配問題不同程度地存在,影響了資金使用的合理性和協(xié)調(diào)性。四、農(nóng)村市場商業(yè)發(fā)展能力農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融體系的重要組成部分,尤其是在市場化改革過程中,四大國有商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)從縣域撤并之后,農(nóng)村信用社逐步成為支農(nóng)主力軍。自2003年農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)以來,按照國務(wù)院關(guān)于農(nóng)信社改革“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)扶持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求,農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)不斷推進(jìn),取得明顯成效。通過央行專項(xiàng)票據(jù)、專項(xiàng)借款、財(cái)政保值貼補(bǔ)息、稅收減免等政策扶持,對農(nóng)村信用社提供資金支持超過2600億元,對本次調(diào)查的17省專項(xiàng)票據(jù)兌付累計(jì)達(dá)391億元。截至2009年末,全國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股本2829億元,實(shí)現(xiàn)賬面利潤716億元,資本充足率6%。農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革順利推進(jìn)。以縣(市)為單位統(tǒng)一法人社由2002年末的94家發(fā)展為2009年末的2054家。農(nóng)村信用社整體支農(nóng)能力明顯增強(qiáng)。2009年末,農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額為4.7萬億元,涉農(nóng)貸款余額30918億元,占各項(xiàng)貸款余額65.8%,全國絕大部分縣(市)的農(nóng)村信用社具備了一定的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力(中國人民銀行農(nóng)村金融服務(wù)研究小組,2011)。農(nóng)村信用社已經(jīng)成為實(shí)實(shí)在在的支農(nóng)主力軍,2009年全國農(nóng)村信用社農(nóng)業(yè)貸款余額2.1萬億元,占全部金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的比例由2002年末的81%提高到95%,農(nóng)村信用社在許多縣域成為事實(shí)上唯一的正規(guī)金融機(jī)構(gòu),為農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)提供金融供給方面責(zé)無旁貸。在全國絕大部分縣(市)的農(nóng)村信用社基本完成了此輪改革,農(nóng)信社長期的歷史包袱得到化解之際,深入考察農(nóng)信社改革的效果,總結(jié)農(nóng)信社商業(yè)機(jī)制建立程度、運(yùn)行效果以及農(nóng)信社支農(nóng)能力尤其是對貧困地區(qū)支持能力的改進(jìn),對于進(jìn)一步完善農(nóng)村信用社體制機(jī)制,提升貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)水平具有重要意義。(一)法人治理結(jié)構(gòu)總體來看,絕大多數(shù)農(nóng)信社建立了以縣(市)為單位的統(tǒng)一法人社。農(nóng)村信用社由過去的三級法人變成兩級法人,管理體制得到明顯簡化,農(nóng)信社基本按照合作制原則進(jìn)行了規(guī)范,重新設(shè)置了股權(quán),清理、增擴(kuò)了股金,大部分社建立了理事會、監(jiān)事會和社員代表大會制度,初步形成了以最高權(quán)力機(jī)構(gòu)社員代表大會、決策機(jī)構(gòu)理事會、執(zhí)行機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理層和監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)事會為框架的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)我們的調(diào)查,經(jīng)過增資擴(kuò)股,18個省平均每個農(nóng)信社股本金額從2002年的761萬元上升至2010年的4217萬元,增長了5.5倍。平均股東數(shù)也從2002年的16360個逐漸下降為12722個(見表15)。但是,第二輪農(nóng)信社改革的遺留問題仍然十分明顯。由于省聯(lián)社和縣聯(lián)社從誕生起就承擔(dān)代表省級政府管理全省信用社、管理服務(wù)型的金融機(jī)構(gòu)、基層社的聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織三重角色(韓俊,2009),因此其職能定位非常模糊,在行使職能是容易存在越位、缺位和錯位現(xiàn)象。另外,農(nóng)村信用社股金結(jié)構(gòu)問題依然突出。一是股金穩(wěn)定性較差。二是非職工股東入股投資股的積極性不高,股金募集難度大。法人股占比偏低,股東平均入股金額偏小,股東結(jié)構(gòu)單一、分散,缺乏大股東、多元化股東。根據(jù)謝平、徐忠(2006)的研究,第二批試點(diǎn)改革信用社在增資擴(kuò)股過程中出現(xiàn)股權(quán)分散和股金集中的雙重風(fēng)險(xiǎn),信用社自然人股東占比高于97%,但是股本金卻明顯少于法人股東,由此導(dǎo)致股東缺乏對信用社的管理和激烈。三是由于農(nóng)村信用社的高級管理人員不是由市場而是由上級任命產(chǎn)生,導(dǎo)致許多經(jīng)營者對農(nóng)信社的發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃,經(jīng)營隨意性較大,“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象依然嚴(yán)重。(二)不斷上升的農(nóng)村市場在資隨著“花錢買機(jī)制”為特點(diǎn)的新一輪農(nóng)村信用社改革啟動并基本完成,農(nóng)村信用社開始扭虧為贏,初步實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)我們的調(diào)查,13個被調(diào)查省份所有縣域農(nóng)村信用社的資本充足率在0以下的比例從2002年的62.2%下降為2010年的19.0%,而同期資本充足率在10%以上的比例從6.5%上升為30.5%,提高了4.7倍(圖4)。被調(diào)查的375家貧困地區(qū)農(nóng)村信用社平均資本充足率相對較低,但也有明顯上升。資本充足率在10%以上的比例從8.1%上升為13.1%,提高了4.7倍(表16)。被調(diào)查17個省份(重慶市除外)1132家農(nóng)村信用社的資產(chǎn)總額從2003年的11380億元上升為2010年的34299億元,提高了3倍。而17個省貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社資產(chǎn)總額也從2003年的1531億元上升至2010年的5009億元,貧困縣域占全部縣域比重由13.5%提高到14.6%。從稅后凈利潤變化來看,經(jīng)過改革,被調(diào)查省份所有縣域農(nóng)村信用社總體自2004年扭虧為贏,稅后凈利潤從2003年的-14.5億元提高到2004年的26.7億元,2009年達(dá)139.0億元,2010年又回落到102.5億元,新一輪改革以來17省農(nóng)村信用社總體累計(jì)盈利524.0億元。而被調(diào)查省份貧困地區(qū)農(nóng)村信用社總體自2005年扭虧為贏,稅后凈利潤從2005年的6.2億元提高到2010年底的21.5億元,新一輪改革以來,貧困地區(qū)農(nóng)村信用社盈利也達(dá)79.8億元。農(nóng)村信用社的不良貸款率也呈現(xiàn)出波動中下降的趨勢,貧困地區(qū)375家農(nóng)村信用社平均不良貸款率從2003年的25.4%上升到2006年的28.0%,又快速下降到2010年的8.5%,但仍明顯高于金融機(jī)構(gòu)的平均水平,說明農(nóng)村信用社的經(jīng)營雖然好轉(zhuǎn)但仍不夠穩(wěn)定。但農(nóng)村信用社改革的成果很大程度上源于中央的政策支持。中國人民銀行會同銀監(jiān)會采取專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款等方式對農(nóng)信社安排資金支持,專項(xiàng)票據(jù)利息減免、以及通過稅收減免、落實(shí)保值補(bǔ)貼、執(zhí)行較低的存款準(zhǔn)備金等政策措施,中央對改革試點(diǎn)的農(nóng)村信用社提供資金支持約3000億元。被調(diào)查省份的農(nóng)村信用社收到的中國人民銀行票據(jù)貼現(xiàn)總額累計(jì)達(dá)391億元,加上其他政策支持資金,和被調(diào)查的農(nóng)村信用社累計(jì)的稅后凈利潤相差無幾。某種程度上可以說,農(nóng)村信用社自2004年開始盈利,更多的是財(cái)政注資、央行在貸款及核銷壞賬等政策救助的結(jié)果,而不是改革的結(jié)果(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)小企業(yè)融資研究中心,2010)。(三)農(nóng)村地區(qū)信貸需求較經(jīng)過改革,農(nóng)村信用社甩掉了沉重的歷史包袱,支農(nóng)能力得到顯著增強(qiáng),積極堅(jiān)持支持三農(nóng)的立場,支農(nóng)效果明顯提升。根據(jù)我們的調(diào)查,農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款在新一輪改革以來出現(xiàn)快速增長,被調(diào)查省份全部縣域的農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額從2003年底的2360億元增加到2010年底的15404億元,占農(nóng)村信用社各項(xiàng)貸款的比重也顯著提高,從2003年的46.0%上升到82.5%。貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額也有顯著增長,從2003年底的520億元,增加到2010年的3017億元,8年增長了近6倍。涉農(nóng)貸款占農(nóng)信社各項(xiàng)貸款比重從2003年的62.8%上升到86.3%。雖然各金融機(jī)構(gòu)近年來加大涉農(nóng)信貸投放力度,涉農(nóng)貸款的覆蓋面不斷擴(kuò)大,信貸產(chǎn)品種類不斷優(yōu)化,但大部分信貸投入仍集中在縣域和經(jīng)濟(jì)情況相對較好的農(nóng)村中小企業(yè),真正符合廣大農(nóng)戶意愿的、針對性較強(qiáng)的貸款仍然不足。貧弱農(nóng)戶和普通農(nóng)村中小企業(yè)所需的貸款數(shù)量和種類仍不能完全獲得。與貧困地區(qū)農(nóng)戶和涉農(nóng)中小企業(yè)快速增長信貸需求相比,農(nóng)村信用社的信貸供給并沒有較好地滿足三農(nóng)發(fā)展的需求。隨著貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,其農(nóng)戶貸款需求的主體也分化為低收入農(nóng)戶、中間收入農(nóng)戶、高收入農(nóng)戶等,其資金需求的規(guī)模和動因都是不同的。農(nóng)戶需求的總體特征是貸款數(shù)額小、希望手續(xù)簡便、靈活及時,農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等面臨的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押在法律上存在的障礙,因此農(nóng)戶采用較少抵押甚至無抵押的貸款方式。而農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供的貸款90%以上仍然是抵押擔(dān)保貸款,由此出現(xiàn)錯位。民間借貸仍然是農(nóng)村地區(qū)尤其是集中連篇貧困地區(qū)農(nóng)戶的資金借貸主渠道。中國人民銀行于2007年的農(nóng)戶專項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),在需要貸款的農(nóng)戶中從信用社、郵政儲蓄銀行或其他銀行得到過貸款的農(nóng)戶占比為26.3%,因此正規(guī)金融貸款滿足率為26.3%。就對借款來源的傾向性來看,農(nóng)戶急需資金時首選向信用社借款的占31.9%。就已貸到款的農(nóng)戶來說,與實(shí)際得到的授信額度相比,農(nóng)戶有更高的貸款授信額度需求,表明正規(guī)金融供給主體提供的授信額度仍然不能滿足農(nóng)戶的貸款需要。如何能夠通過加強(qiáng)組織、管理、產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新,提高農(nóng)村金融服務(wù)水平,增加對貧困地區(qū)金融需求的滿足度和適應(yīng)性,仍然是擺在貧困地區(qū)農(nóng)村信用社面前的重大挑戰(zhàn)。五、國外農(nóng)業(yè)和農(nóng)村金融以及金融與扶貧的國際經(jīng)驗(yàn)(一)提供公共設(shè)施和服務(wù)政策性金融和商業(yè)金融的特點(diǎn)不同決定其覆蓋面和服務(wù)對象不同,主要提供商業(yè)金融未能覆蓋的金融需求,如提供扶貧資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。實(shí)踐證明,利于農(nóng)村金融體系發(fā)展的政策性金融應(yīng)該嚴(yán)格限定服務(wù)對象,保證支農(nóng)資金用在最需要幫助的農(nóng)民身上;同時政策性金融應(yīng)該重點(diǎn)用在公共設(shè)施和服務(wù)的提供上。如美國農(nóng)民家計(jì)局的貸款對象是那些不能從其他商業(yè)機(jī)構(gòu)獲得貸款的農(nóng)民。一旦借款人經(jīng)濟(jì)狀況改善,就不再屬于農(nóng)民家計(jì)局的貸款對象范圍之內(nèi),應(yīng)歸還貸款,轉(zhuǎn)而向其他金融機(jī)構(gòu)申請貸款。日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫規(guī)定,只有在農(nóng)林漁業(yè)者向農(nóng)林中央金庫和其他一般金融機(jī)構(gòu)籌集資金發(fā)生困難時,該機(jī)構(gòu)才提供低息中長期貸款進(jìn)行支持。各國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同決定政策性金融的規(guī)模和形式不同。發(fā)達(dá)國家政府財(cái)力雄厚,對政策性金融支持力度大,政策性金融的規(guī)模較大。而發(fā)展中國家政府的財(cái)力有限,支農(nóng)力度不夠,政策性金融的覆蓋面較小,更需要通過商業(yè)機(jī)構(gòu)和民間組織完善農(nóng)村金融服務(wù)。政策性金融的發(fā)展方向是以市場化的手段提高效益,加強(qiáng)資金使用的管理和監(jiān)督,降低資金耗損和運(yùn)營成本。(二)國外農(nóng)村信貸的設(shè)計(jì)特點(diǎn)以tp和bp除了政策性金融的支持外,通過各種商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)自主定價和市場化運(yùn)作,有效配置金融資源,促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營是農(nóng)村金融體系建設(shè)當(dāng)中重要的一環(huán)。農(nóng)村金融需求是多種多樣的,如農(nóng)戶生產(chǎn)所需的小額信貸、農(nóng)村企業(yè)的貸款需求等,這些金融需求的規(guī)模、差異化程度不同,相應(yīng)地也需要有不同金融機(jī)構(gòu)采用不同的經(jīng)營模式提供。傳統(tǒng)上認(rèn)為商業(yè)銀行規(guī)模大,不能適應(yīng)農(nóng)村多變的環(huán)境、機(jī)制落后且存在道德風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)踐證明,商業(yè)銀行規(guī)?？梢赞D(zhuǎn)化為優(yōu)勢、落后的機(jī)制可以得到改善、道德風(fēng)險(xiǎn)也是可以約束的。如印度人民銀行(BRI),通過客戶優(yōu)先的產(chǎn)品設(shè)計(jì)原則滿足不同收入水平的群體,提供數(shù)量有限但得到廣泛應(yīng)用的個人產(chǎn)品和服務(wù)保證產(chǎn)品運(yùn)作和監(jiān)管簡單透明度,輔之強(qiáng)有力的市場手段對員工和客戶實(shí)行激勵機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信貸的可持續(xù)發(fā)展。以其高彈性的一般性貸款工具KUPEDES貸款為例。它通過實(shí)地考察以確定客戶的需要而設(shè)計(jì),可以用來支持所有正在開展的有信譽(yù)保證的生產(chǎn)活動。具有幾個特點(diǎn):一是市場化的、可覆蓋成本的利率設(shè)計(jì)原則。利率是按照兩年之內(nèi)收支平衡的水平計(jì)算的,考慮的因素有項(xiàng)目支出水平、資金成本、運(yùn)行成本和貸款損失。1984年產(chǎn)品設(shè)計(jì)時計(jì)算出的貸款利率是年利32%(可浮動),或者每月1.5%,比當(dāng)時的市場利率低得多。二是多元的擔(dān)保方式。在印度尼西亞,土地所有權(quán)取得是有成本并且很難得到,因此,村民可以用可動產(chǎn)做抵押,如宅基地、稅單證明、銀行存單、工作收入等。三是建立貸款質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)測機(jī)制。貸款發(fā)放期間,銀行職員和借款者保持密切接觸,實(shí)時了解客戶經(jīng)營狀況,確保貸款被用于可贏利的用途。四是市場化的還款激勵機(jī)制(IPTW),對于300萬印尼盾(1300美元)以上的貸款,每期還款加收0.5%的利息;IPTW月度統(tǒng)一利率隨著貸款規(guī)模更大而有所下降,一直到500萬美元(2200美元)以上加收0.4%,這是最低值。如果在6個月之內(nèi)每期都按時還款,這筆錢可以返還。如果在6個月內(nèi)出現(xiàn)不能按時還款的情況,這筆錢就被銀行扣下做罰款。五是合理的員工獎勵機(jī)制。BRI不以貸款戶的增加為基數(shù)激勵員工,而是以贏利為基礎(chǔ)的獎金進(jìn)行激勵。村級行每年贏利的6%作為全體員工的獎勵,根據(jù)職務(wù)不同發(fā)放,但是每年不能超過個人2.5個月的工資。因?yàn)閱T工利益大部分來源于貸款,獎金如同一種動機(jī)一樣激勵發(fā)放更多安全有利的貸款,同時穩(wěn)步促進(jìn)存款增長來固定基金基礎(chǔ)。(三)建筑金融機(jī)構(gòu)的組織對比商業(yè)銀行和合作制金融,小額信貸直接為農(nóng)戶的生產(chǎn)生活提供貸款支持,運(yùn)用社會資本的抵押功能,能夠較好地滿足邊際小農(nóng)戶的信貸需求。小額信貸在20世紀(jì)70年代發(fā)端于孟加拉國,它是滿足窮人信貸需求的一種信貸方式,貸款對象僅限于窮人,額度很小,無需抵押。自創(chuàng)立以來,小額信貸受到了窮人的熱烈歡迎,迅速推廣到亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發(fā)展中國家,成為一種非常有效的扶貧方式。各國根據(jù)本國特點(diǎn)逐步創(chuàng)新出新的小額信貸模式:第一,非政府模式:格拉明鄉(xiāng)村銀行模式是一種非政府組織從事小額信貸的模式。格拉明鄉(xiāng)村銀行創(chuàng)建于1974年,20世紀(jì)80年代在政府支持下轉(zhuǎn)化為一個獨(dú)立的銀行,但其實(shí)質(zhì)上仍為非政府組織。格拉明以小組為基礎(chǔ)的農(nóng)戶組織,要求同一社區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)地位相近的貧困者在自愿的基礎(chǔ)上組成貸款小組,相互幫助選擇項(xiàng)目,相互監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施,相互承擔(dān)還貸責(zé)任;在小組基礎(chǔ)上建立中心,作為進(jìn)行貸款交易和技術(shù)培訓(xùn)的場所;無抵押的、短期的小額信貸,但要求農(nóng)戶分期還款,定期參加中心活動。對于遵守銀行紀(jì)律、在項(xiàng)目成功基礎(chǔ)上按時還款的農(nóng)戶,實(shí)行連續(xù)放款政策。經(jīng)營機(jī)構(gòu)本身實(shí)行商業(yè)化管理,特別是以工作量核定為中心的成本核算。格拉明同時承擔(dān)培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)等社會職能。值得一提的是:格拉明為擺脫依賴補(bǔ)貼的負(fù)面形象自1998起不再接受政府和國際機(jī)構(gòu)援助資金的注入,還針對客戶需求和同行競爭壓力,開始發(fā)放額度較大的中小型企業(yè)貸款。第二,正規(guī)金融機(jī)構(gòu)模式。印尼人民銀行小額信貸部(BRI—UD)是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)從事小額信貸的模式。小額信貸部總部向國家中央銀行和財(cái)政部負(fù)責(zé),下設(shè)地區(qū)人民銀行、基層銀行和村銀行。村銀行是基本經(jīng)營單位,獨(dú)立核算,可以自主決定貸款規(guī)模、期限和抵押,執(zhí)行貸款發(fā)放與回收。機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立激勵機(jī)制。村銀行實(shí)行獨(dú)立核算,每年經(jīng)營利潤的10%在第二年分配給員工。實(shí)行商業(yè)貸款利率以覆蓋成本(年利率32%);如果借款者在6個月內(nèi)都按時還款,銀行將每月返回本金的5%為獎勵;儲蓄利率根據(jù)存款額確定,存款越多,利率越高。這種政策使BRI吸收了印尼農(nóng)村約3300萬農(nóng)戶手中的小額游資,儲蓄成為其主要的貸款本金來源。嚴(yán)格分離銀行的社會服務(wù)職能和盈利職能。銀行不承擔(dān)對農(nóng)戶的培訓(xùn)、教育等義務(wù)。BRI-UD高利率和鼓勵儲蓄的政策,使金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性。第三,金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶互助組緊密聯(lián)系模式。印度國有開發(fā)銀行一印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行(NABARD)是將非正規(guī)農(nóng)戶互助組(SHG)與正規(guī)金融業(yè)務(wù)結(jié)合起來從事小額信貸的模式。該模式開始于1991年,NABARD通過其員工和合作伙伴(亦稱互助促進(jìn)機(jī)構(gòu),指基層商業(yè)銀行/信用社/農(nóng)戶合作組織/準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu))對由15-20名婦女組成的農(nóng)戶互助組進(jìn)行社會動員和建組培訓(xùn)工作,農(nóng)戶互助組內(nèi)部先進(jìn)行儲蓄和貸款活動(俗稱輪轉(zhuǎn)基金,類似國內(nèi)的合會),NABARD驗(yàn)收后直接或通過基層商業(yè)銀行間接向農(nóng)戶互助組發(fā)放貸款。NABARD對提供社會中介和金融中介服務(wù)的合作伙伴提供能力建設(shè)和員工培訓(xùn)支持,并對基層商業(yè)銀行提供的小額貸款提供再貸款支持。在2002-2003財(cái)政年度,NABARD共向26萬新成立的農(nóng)戶互助組提供約1.6億美元的新增貸款。第四,國家級小額信貸批發(fā)基金模式。為推動小額信貸機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展,孟加拉政府于1990年設(shè)立了農(nóng)村就業(yè)支持基金會(PKSF),該基金會注冊為非營利性股份制公司,注冊資金1.7億美元,由國際國內(nèi)政府贈款和國際金融組織貸款組成,其董事會成員由7名獨(dú)立的社會知名人士組成,主席和2名成員由政府推薦,另外4名成員由15人組成的理事會推選(格拉米鄉(xiāng)村銀行總裁尤諾斯教授就是董事之一)。PKSF僅對符合其標(biāo)準(zhǔn)的合作機(jī)構(gòu)(PO)提供能力建設(shè)和免于擔(dān)保的小額信貸批發(fā)業(yè)務(wù),截止目前,PKSF已接納189家合作機(jī)構(gòu),通過他們?yōu)?13萬貧困農(nóng)戶提供了1.65億美元的小額貸款。PKSF通過現(xiàn)場調(diào)查,審計(jì)和會計(jì)報(bào)表對合作機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督,并幫助其制訂長期發(fā)展規(guī)劃。PKSF這一國家級小額信貸批發(fā)基金的設(shè)立,促進(jìn)了小額信貸行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐的推廣,推動小額信貸機(jī)構(gòu)的良性競爭和可持續(xù)發(fā)展,也大幅度減少了國際和國內(nèi)用于小額信貸扶貧資金的設(shè)計(jì)成本。(四)強(qiáng)制保險(xiǎn)的種類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性決定了農(nóng)民有保險(xiǎn)的需求。但由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性和農(nóng)民對保險(xiǎn)產(chǎn)品價格承受能力較低,各國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)普遍盈利能力較差,大部分處于虧損的狀態(tài)。因此很多發(fā)達(dá)國家動用財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。在這方面日本是典型的代表。各國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的主要經(jīng)驗(yàn)如下:一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展具有一定程度的強(qiáng)制性。美國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原則上實(shí)行自愿保險(xiǎn),但由于1994年美國《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)修正案》明確規(guī)定,不參加政府農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計(jì)劃,如農(nóng)產(chǎn)品貸款計(jì)劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼和保護(hù)計(jì)劃等,事實(shí)上構(gòu)成了一定程度的強(qiáng)制保險(xiǎn)。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也是強(qiáng)制與自愿相結(jié)合,根據(jù)立法規(guī)定,一旦某地建立了互濟(jì)組織,所有農(nóng)作物耕種面積達(dá)到預(yù)定規(guī)模的農(nóng)戶,即被強(qiáng)制參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。二是政府提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼。美國保費(fèi)補(bǔ)貼比例因險(xiǎn)種不同而不同,2000年平均補(bǔ)貼額為純保費(fèi)的53%。日本農(nóng)戶參加保險(xiǎn)僅承擔(dān)很小部分保費(fèi),一般政府會負(fù)擔(dān)農(nóng)民保險(xiǎn)費(fèi)用的50%以上,另外補(bǔ)貼