管理主題變動(dòng)下的行政學(xué)研究潮流

管理主題變動(dòng)下的行政學(xué)研究潮流

公共行政學(xué)誕生后的120多年里，無數(shù)行政工作者和行政理論工作者從不同角度對(duì)行政理論的研究提出了自己的觀點(diǎn)。各種理論觀點(diǎn)相互對(duì)立同時(shí)又相互融合,“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的論爭(zhēng)大大促進(jìn)了行政學(xué)的茁壯成長(zhǎng),行政學(xué)研究取得了豐碩的成果,它們?yōu)樾姓?shí)踐的有效展開提供了深刻的理論依據(jù),為我們進(jìn)一步開展行政學(xué)研究奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)?；仡櫺姓W(xué)的發(fā)展歷史,尼古拉斯·亨利、弗里德里克森、歐文·休斯、陳振明等學(xué)者認(rèn)為經(jīng)歷了幾次理論范式的轉(zhuǎn)變,也有部分學(xué)者如胡德、波利特、米諾格、玻里達(dá)諾、休謨等對(duì)于公共行政學(xué)發(fā)展中是否存在范式變遷存在質(zhì)疑。我們按照庫(kù)恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中范式變遷中前后范式的“不可通約性”來看,百多年來的行政學(xué)并未發(fā)生范式變遷或者范式更替,因?yàn)榘凑諑?kù)恩的說法,理論范式選擇對(duì)于常規(guī)科學(xué)家而言,是一件并不輕松的事情,它如同宗教皈依(Conversion)一樣,是一種信仰和世界觀的根本改變。庫(kù)恩明確地宣稱:“科學(xué)革命所產(chǎn)生的常規(guī)科學(xué)傳統(tǒng),與舊傳統(tǒng)相比,不僅是不相容的(Incompatible),而且實(shí)際上是不可通約的(Incommensurable)?！笨v觀行政學(xué)發(fā)展中出現(xiàn)的各種理論,在我們看來,尚未發(fā)現(xiàn)哪種理論脫離了政治-行政兩分的基本原則和理論框架,任何一種范式都有“公約數(shù)”、“公因子”,即“政治-行政兩分原則”。筆者以為,公共行政學(xué)發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種不同學(xué)派的爭(zhēng)鳴,僅僅是在不同時(shí)期管理主題變動(dòng)下研究潮流(StudyFashion)的變遷,它是不同知識(shí)背景的行政學(xué)學(xué)者在“威爾遜-韋伯”范式下對(duì)于政治-行政兩分法在不同時(shí)代的闡釋。實(shí)際上,公共行政學(xué)的演進(jìn)就是以政治-行政兩分的“威爾遜-韋伯”范式為軸心的不同研究潮流的變遷過程。它是行政學(xué)研究潮流隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)周期的變動(dòng),周期性地呼吁公共行政“應(yīng)該”保證社會(huì)公平、正義、發(fā)展等等,或者周期性地提出利用某種,或者多種管理工具來“改造”社會(huì),使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展。在研究潮流發(fā)展過程中,20年召開一次的明諾布魯克會(huì)議(MinnowbrookConference)起到了反思舊潮流、醞釀新潮流的指示器的作用,通過它們,可以很輕易地發(fā)現(xiàn)會(huì)議之后國(guó)際行政學(xué)研究潮流的走向,而這些研究潮流往往是學(xué)者對(duì)社會(huì)發(fā)展方向的科學(xué)把握和預(yù)測(cè)。2008年9月5日至7日,在雪城大學(xué)(SyracuseUniversity)召開了第三次明諾布魯克會(huì)議,盡管該會(huì)議的論文集出版尚有時(shí)日,但根據(jù)該會(huì)議已經(jīng)公開的資料,我們可以把握和預(yù)測(cè)未來20年內(nèi)公共行政的研究潮流。這樣可以為改變我國(guó)公共行政學(xué)一直在該領(lǐng)域隨波逐流的尷尬處境提供基礎(chǔ),使我國(guó)公共行政學(xué)界在21世紀(jì)一開始就瞄準(zhǔn)前沿問題進(jìn)行研究,跟上國(guó)際行政學(xué)研究潮流。1新公共管理潮流的沖擊隨著時(shí)間的推移,在20世紀(jì)末盛行一時(shí)的新公共管理(NPM)研究潮流逐漸受到質(zhì)疑。米諾格、玻里達(dá)諾、休謨認(rèn)為,“即使在英國(guó)、澳大利亞和新西蘭,在多年成功改革之后,關(guān)于改革結(jié)果的大量證據(jù)依然充滿了軼聞性質(zhì)而不容易被證實(shí),有說服力的證據(jù)依然有限,并且許多證據(jù)充滿了爭(zhēng)議?！辈＠厣踔琳J(rèn)為“需要把管理主義理解為一種意識(shí)形態(tài)”,新公共管理的主要分析家胡德在他的論文中也對(duì)新公共管理是一個(gè)“新的全球范式”的觀點(diǎn)提出了質(zhì)疑,認(rèn)為,“外面的包裝是新的,里面的觀念是舊的。”古德賽爾針對(duì)“以改造為基調(diào)的新公共管理”的研究潮流的標(biāo)志性理論《改革政府》中闡述的著名的“十大條”理論,提出了“反十大條”理論,逐項(xiàng)進(jìn)行批駁。除此之外,博伊勒(Boyle)、丹哈特夫婦(J.V.Denhardt,R.B.Denhardt)等人倡導(dǎo)的新公共服務(wù)理論,奧斯特羅姆、庫(kù)伊曼(Kooiman)、羅西瑙(Rosenau)、博瓦爾德(Bovaird)等人致力于發(fā)揚(yáng)光大的治理理論,?？怂?Fox)、米勒(Miller)、沃姆斯雷(Wamsley)、沃爾夫(Wolf)、伯格森(Bogason)、斯拜瑟(Spicer)等人所提倡的后現(xiàn)代公共行政理論也開始了對(duì)新公共管理潮流的沖擊,一時(shí)間,被認(rèn)為代表了行政學(xué)最新潮流的新公共管理便四面楚歌了。正如莫漢·考爾認(rèn)為的那樣,在行政實(shí)踐中政府面臨著各種各樣的挑戰(zhàn),必須對(duì)政府行政模式有新的探索,建立一個(gè)“良好的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策”,并且“必須伴之以健全的法律框架以及負(fù)責(zé)任的、有效的和反映民意的政府機(jī)構(gòu)。”這種需求隨著2008年的世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的來臨更顯迫切,這場(chǎng)大危機(jī)甚至被與1929年的“大蕭條”、“大衰退”相提并論。面對(duì)理論界與實(shí)踐界的沖擊,新公共管理潮流何去何存、公共行政的未來在何方就成了必須解決的問題。為了解決這些問題,也是為了延續(xù)第一、二次明諾布魯克會(huì)議每20年反思一次國(guó)際行政學(xué)現(xiàn)狀,預(yù)測(cè)未來走勢(shì)的傳統(tǒng),2008年9月3日至9月7日召開了第三次明諾布魯克會(huì)議。與前兩次會(huì)議一樣,第三次明諾布魯克會(huì)議在雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心召開。此次會(huì)議的主題為“公共行政的未來、公共管理與全球公共服務(wù)”,它由兩個(gè)階段構(gòu)成。第一階段9月3日至5日召開,為會(huì)前的工作坊(Workshop),討論公共行政專業(yè)問題,參加者為公共行政領(lǐng)域的新銳學(xué)者。從種族、性別與國(guó)籍來看,56位受邀者比上屆具有更廣的代表性,我國(guó)青年學(xué)者吳建南也應(yīng)邀參加了會(huì)議。第二階段于9月5日至9月7日在紐約的寧?kù)o湖舉行,是較為傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)會(huì)議,接受來自世界各地學(xué)者提交的論文。會(huì)議第一階段在批判的基礎(chǔ)上對(duì)行政學(xué)關(guān)切的議題進(jìn)行了總結(jié),對(duì)未來的發(fā)展方向進(jìn)行了展望,并形成了提交第二階段討論的多個(gè)主題,包括:社會(huì)公平、批判理論、學(xué)術(shù)與實(shí)踐的關(guān)系、績(jī)效管理、網(wǎng)絡(luò)化、法律/政治與管理、研究方法、政治透明、領(lǐng)導(dǎo)、公共財(cái)政管理和國(guó)際化視角等。第二階段是傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)會(huì)議型的階段,來自全球不同地域、不同國(guó)家的近200名學(xué)者參加了大會(huì),此階段收到300篇左右的大綱,其中80篇被接受。第二階段重點(diǎn)關(guān)注了6方面的問題:(1)公共行政學(xué)研究發(fā)展至今,其領(lǐng)域與1968以及1988年時(shí)有何差異,2008年后的研究領(lǐng)域重點(diǎn)將會(huì)是什么;(2)能否對(duì)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的研究潮流新公共管理(NPM)下一個(gè)兼具理論與實(shí)證性的結(jié)論;(3)作為眾多學(xué)科整合而成的公共行政學(xué)如何建立自身的理論體系;(4)民主與官僚制度間的緊繃和對(duì)立情況是否有所改善;(5)網(wǎng)絡(luò)治理以及協(xié)作公共管理是如何改變了人們對(duì)于公共行政學(xué)、公共管理,以及公共服務(wù)的觀點(diǎn),這些概念是否應(yīng)該改變學(xué)者的教學(xué)大綱;(6)世界各國(guó)依開發(fā)程度可分高度開發(fā)、開發(fā)中或未開發(fā)3種,而其產(chǎn)生的全球化議題如何影響著各種程度國(guó)家在面臨公共行政學(xué)、公共管理、公共服務(wù)的理論與實(shí)務(wù)時(shí)的對(duì)策。2會(huì)計(jì)學(xué)資料的收集與使用簡(jiǎn)單述及第三次名諾布魯克會(huì)的內(nèi)容,尚不足以發(fā)現(xiàn)會(huì)議所蘊(yùn)含的各種信息,為此,我們專門采集了會(huì)議的相關(guān)資料(1),并在會(huì)議知識(shí)產(chǎn)權(quán)擁有者使用許可的范圍內(nèi)利用這些資料來分析未來公共行政學(xué)的去向。2.1從論文的關(guān)鍵詞中提取內(nèi)容分析會(huì)議議程、入選論文和論文聚焦點(diǎn)是把握會(huì)議內(nèi)容、預(yù)測(cè)會(huì)議透露出來的未來走勢(shì)的鑰匙。我們根據(jù)會(huì)議資料,將其整理成了表1。在表1中,議程、議程名稱、入選論文完全按照會(huì)議已有文獻(xiàn)資料來處理。由于絕大多數(shù)會(huì)議論文沒有關(guān)鍵詞,為了更好地把握每篇文章的主旨,我們從每篇論文中提取了最能表現(xiàn)其核心思想的5個(gè)詞匯,并將其命名為“聚焦點(diǎn)詞匯”,以之來把握論文的聚焦點(diǎn)。在圓桌會(huì)議討論“白皮書”(編號(hào))、全體討論“明諾布魯克的過去、現(xiàn)在與將來”(編號(hào))、圓桌會(huì)議討論“公共行政者現(xiàn)在與將來面臨的主要社會(huì)公平挑戰(zhàn)”(編號(hào))中,由于參加面廣泛、內(nèi)容豐富,我們根據(jù)會(huì)議PPT稿件,從“”和“”選取了10個(gè)聚焦詞匯,從“”選取了20個(gè)“聚焦點(diǎn)詞匯”,這樣,我們?cè)?1篇編碼論文的基礎(chǔ)上共形成了430個(gè)聚焦點(diǎn)詞匯。當(dāng)然,需要說明的是,這3個(gè)資料并非真正的論文,但從把握行政學(xué)未來走向的角度來看,這兩部分更具研究?jī)r(jià)值。2.2會(huì)議關(guān)注的“特種”詞匯筆者認(rèn)為,會(huì)議的所有“聚焦點(diǎn)詞匯”是了解未來的“水晶魔球”,通過對(duì)“聚焦點(diǎn)詞匯”的分析,可以了解未來行政學(xué)的走向。我們將出現(xiàn)次數(shù)超過5次的“聚焦點(diǎn)詞匯”依據(jù)編碼進(jìn)行了歸類,形成了“頻次”(N,N≥5);“頻次”的總數(shù)稱為“頻數(shù)”(PS);將“聚焦點(diǎn)詞匯”出現(xiàn)在不同論文中的次數(shù),稱為“受注數(shù)”(SZS);在此基礎(chǔ)上,將“頻數(shù)”與全部“聚焦點(diǎn)詞匯”對(duì)比,產(chǎn)生“頻率”(PL)(PL=PS/430×100%);將“受注數(shù)”與全部編碼論文比較,產(chǎn)生“受注率”(SZL),即受每篇論文關(guān)注的頻率(SZL=SZS/81×100%),具體見表2。表2反映了第三次明諾布魯克會(huì)議的基本聚焦、關(guān)注情況,可以簡(jiǎn)單地將其總結(jié)如下:(1)“參與”、“治理”、“行政”、“協(xié)作”、“管理”是會(huì)議關(guān)注的“特等關(guān)鍵詞”。“參與”的頻數(shù)、受注度都達(dá)到了28,頻率達(dá)到了6.5%,關(guān)注度達(dá)到了34.5%,這意味著,在100個(gè)行政學(xué)詞匯中,就有6.5個(gè)涉及“參與”的;在100篇行政學(xué)論文中,就有34.5篇是探討“參與”相關(guān)問題的,這是一個(gè)非常驚人的數(shù)據(jù)。“治理”、“行政”、“協(xié)作”、“管理”是稍遜于“參與”的關(guān)鍵詞匯,它們的頻數(shù)都超過20;受注數(shù)除“管理”(18)之外,也都超過了20;頻率都超過了4.7%,受注率都超過了20%,這些數(shù)據(jù)顯示了這些詞匯的“特等關(guān)鍵詞”的身份。(2)“服務(wù)”、“網(wǎng)絡(luò)”、“價(jià)值”、“組織”、“責(zé)任”、“部門”、“政府”是會(huì)議的一等關(guān)鍵詞。這些詞匯中,即使排序最低的“政府”,其頻數(shù)也達(dá)到了10,受注度達(dá)到了9;頻率達(dá)到了2.3%,受注率達(dá)到了11.1%。相對(duì)于行政學(xué)浩瀚的詞匯海洋來說,這樣的數(shù)據(jù)和比例是相當(dāng)高的,它意味著本次會(huì)議對(duì)“政府”、“服務(wù)”、“網(wǎng)絡(luò)”、“價(jià)值”、“組織”、“責(zé)任”、“部門”等詞的重視。這些詞匯是僅次于“特等關(guān)鍵詞”的“一等關(guān)鍵詞”。(3)“合作”、“代表性”、“公民”、“民主”、“實(shí)踐”、“安全”、“共享”、“全球”構(gòu)成了會(huì)議的“重要話題”。本次會(huì)議除了探討“特等關(guān)鍵詞”與“一等關(guān)鍵詞”所關(guān)聯(lián)的行政學(xué)問題之外,也花費(fèi)了不少時(shí)間來探討其它問題。從數(shù)據(jù)上來看,“合作”、“代表性”、“公民”、“民主”、“實(shí)踐”、“安全”、“共享”、“全球”這一干詞匯的頻數(shù)、受注度都不小于5;頻率都超過了1,受注率都超過了6%,這顯示了這些話題的重要,也表明了這些問題是會(huì)議的重要主題。3年行政學(xué)的指路明燈會(huì)議的“特等關(guān)鍵詞”、“一等關(guān)鍵詞”和“重要話題”無疑是把握未來20年行政學(xué)研究潮流的一盞指路明燈。在這些詞匯基礎(chǔ)上,我們結(jié)合表1、表2的數(shù)據(jù),勾畫了一個(gè)直觀的描畫未來行政學(xué)取向的“未來行政學(xué)研究分層模型”(見圖1),它揭示了我們所探究的未來行政學(xué)的可能去向。3.1未來20年行政學(xué)的面臨的主要問題從我們的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,“效率”、“分權(quán)”、“倫理”、“執(zhí)行”、“技術(shù)”、“制度”、“政治”、“政策”、“公平”、“公務(wù)員”、“正義”等一系列傳統(tǒng)行政學(xué)研究潮流所強(qiáng)調(diào)的詞匯,在第三次明諾布魯克會(huì)議上并沒有得到特別的重視,其頻次、頻數(shù)、受注數(shù)都非常低,很多僅僅被提及一次,最多的受注度也不超過4,這反映了涉及這些方面的研究將不會(huì)成為未來20年行政學(xué)著力強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。當(dāng)然,由于這些問題是公共行政必須解決的基本問題,盡管它們的受注度不高,但這些問題也都沒有被輕視,它們構(gòu)成了一個(gè)零散但卻涉及面廣泛的“分離式”研究,會(huì)被時(shí)不時(shí)地提起,忽視它們會(huì)使得未來的公共行政學(xué)失去基本的理論基礎(chǔ),從而釀成嚴(yán)重的后果。這非常符合赫茨伯格所提出的“雙因素”理論,即那些看似可以被忽略的因素,卻在扮演著“保健”角色,一旦缺乏它們,就不可能產(chǎn)生正的激勵(lì)。我們推斷,在第四次明諾布魯克會(huì)議召開前的20年中,這些基礎(chǔ)性的研究將是未來行政學(xué)的“保健型研究”,它們會(huì)構(gòu)成未來行政學(xué)分層模型的基礎(chǔ),這些研究量大而廣泛,但并不聚焦,它們不會(huì)成為未來行政學(xué)研究的主潮流。3.2治理績(jī)效管理:新的行政學(xué)理論前已述及,“未來行政學(xué)研究分層模型”的第二層所關(guān)注的“合作”、“代表性”、“公民”、“民主”、“實(shí)踐”、“安全”、“共享”、“全球”屬于第三次明諾布魯克會(huì)議的“重要議題”;第三層所關(guān)注的“服務(wù)”、“網(wǎng)絡(luò)”、“價(jià)值”、“組織”、“責(zé)任”、“部門”、“政府”是會(huì)議的“一等關(guān)鍵詞”;第四層的組成元素“參與”、“治理”、“行政”、“協(xié)作”、“管理”是會(huì)議的“特等關(guān)鍵詞”。按照前兩次明諾布魯克會(huì)議的強(qiáng)烈昭示性和預(yù)測(cè)性來看,對(duì)這些問題的研究必將成為行政學(xué)新研究潮流的有機(jī)組成部分,在我們看來,它們必將聚焦成一種行將勃興的未來潮流。相對(duì)于第一層次的行政學(xué)較為基本的問題來說,這屬于一種新的研究潮流,套用赫茨伯格的理論來說,是“激勵(lì)性”、帶來新意的行政學(xué)理論,較之于20世紀(jì)末21世紀(jì)初盛極一時(shí)的新公共管理潮流,它將是一種換代型的研究潮流。通過仔細(xì)梳理和歸類(見表3),我們發(fā)現(xiàn),在第二、三、四層次的所有內(nèi)容中,“合作”、“公民”、“共享”、“全球”、“網(wǎng)絡(luò)”、“部門”、“政府”、“參與”、“治理”、“協(xié)作”是目前所流行的各種“治理”理論的核心元素;“管理”、“組織”、“實(shí)踐”、“部門”是20世紀(jì)末至21世紀(jì)初流行的研究潮流———新公共管理(NPM)的重要聚焦詞匯;“代表性”、“價(jià)值”、“責(zé)任”、“服務(wù)”、“行政”、“民主”則是20世紀(jì)60年代中末期開始盛行的新公共行政(NPA)研究潮流所強(qiáng)調(diào)的方面。由這三者聚焦成的新研究潮流,必然同時(shí)具備治理+新公共行政+新公共管理的綜合屬性,我們將其命名為“治理績(jī)效管理”(GovernancePerformanceManagement)?！翱?jī)效”是一個(gè)兼具價(jià)值性與工具性的雙導(dǎo)行政學(xué)理論,將它與治理結(jié)合,形成一種新的研究潮流,是比較合情合理的,也符合行政學(xué)理論周期性的變遷軌跡。但正如筆者在一篇文獻(xiàn)中所指出的,“治理”是目前弄得最為混亂的行政學(xué)詞匯,僅靠傳統(tǒng)的“治理”理論,很難解決未來的行政學(xué)問題,而且我們認(rèn)為,目前的“治理”理論的“改造性”、“行動(dòng)性”等工具性非常欠缺,既不適合未來行政學(xué)需要具備的新公共行政的價(jià)值性追求,又不兼具新公共管理的工具性追求的需要,因此,未來的研究潮流將會(huì)是既可以讓“治理”動(dòng)起來、又能兼顧工具性追求的“治理績(jī)效管理”,它將以目前“治理”所強(qiáng)調(diào)的“參與”、“協(xié)作”、“合作”等為基調(diào),同時(shí)合理繼承了新公共管理潮流的“新管理主義”的計(jì)劃、決策、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、控制等管理流程導(dǎo)向,實(shí)現(xiàn)讓“治理”動(dòng)起來的愿望。3.3治理績(jī)效管理中的理論依據(jù)及實(shí)踐需求僅僅預(yù)測(cè)到未來的研究潮流是“治理績(jī)效管理”還顯得過于粗放,因?yàn)榧词故恰爸卫砜?jī)效管理”仍然具有非常廣的外延與內(nèi)涵。根據(jù)表1、表2、表3和圖1,筆者預(yù)測(cè),未來的“治理績(jī)效管理”研究潮流將會(huì)包含如下的重點(diǎn)研究主題:(1)參與式治理。從我們的統(tǒng)計(jì)來看,“參與”是最受關(guān)注的一個(gè)詞匯,它預(yù)示了未來參與在行政中的重要性。實(shí)際上,這也符合馬克思對(duì)于社會(huì)發(fā)展中參與必將擴(kuò)大的判斷。馬克思認(rèn)為,奴隸社會(huì)是參與度最低的社會(huì),而隨著社會(huì)制度的演進(jìn),參與會(huì)逐漸擴(kuò)大。從國(guó)際范圍來看,未來世界各個(gè)國(guó)家的社會(huì)形態(tài)都屬于人類社會(huì)制度演進(jìn)的較高級(jí)階段;從國(guó)內(nèi)范圍來看,我國(guó)盡管尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段,但從人類社會(huì)制度的歷史長(zhǎng)河來看,我國(guó)無疑處于高端階段。國(guó)際、國(guó)內(nèi)的社會(huì)發(fā)展階段無疑都對(duì)擴(kuò)大廣泛的行政參與提出了要求。盡管過去、目前的治理理論也強(qiáng)調(diào)“多中心參與”,但它與行將勃興的治理績(jī)效管理中的參與并不完全相同,筆者以為,未來潮流的“參與式治理”的英文實(shí)際上是“DeliberativeGovernance”,也可以翻譯成“審議治理”,即它不僅強(qiáng)調(diào)治理中的“多中心”,更強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人、公民、第三部門等對(duì)政府行政過程,尤其是行政決策的參與、行政績(jī)效評(píng)估的參與,等等。(2)治理管理。目前的治理理論自產(chǎn)生之日起就存在著一個(gè)重大的“硬傷”,即它缺少改造性、行動(dòng)性,它主要強(qiáng)調(diào)一些價(jià)值性追求,呼吁應(yīng)該如何推進(jìn)多中心、多部門、行政與社會(huì)的互動(dòng)等等,但缺少具體的使治理動(dòng)起來的措施、方法和技術(shù)。治理績(jī)效管理中的治理,必將對(duì)此進(jìn)行揚(yáng)棄,使之能真正地為改造社會(huì)而行動(dòng),我們預(yù)測(cè)它將會(huì)是“治理管理”。治理管理強(qiáng)調(diào)將目前的治理投入到日常行政管理活動(dòng)中去,融入到行政決策、行政計(jì)劃、行政預(yù)算、行政組織、行政執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估中去,構(gòu)建出真正具有操作性的治理管理機(jī)制,而不是目前泛泛而談的,趨向玄學(xué)的“治理”。(3)治理績(jī)效評(píng)估。一旦將目前的治理理論上升到治理管理,必然將引出治理績(jī)效評(píng)估的問題。治理行動(dòng)起來之后,不可能放任自流,不可能對(duì)投入產(chǎn)出、內(nèi)外部顧客、社會(huì)影響、治理流程、員工成長(zhǎng)不進(jìn)行反饋控制,否則就違背了科學(xué)管理原理的最一般要求。可以這樣說,未來的行政學(xué),不可能偏廢對(duì)于3E的追求,而且還會(huì)強(qiáng)調(diào)公平、正義、民主等價(jià)值追求,這就需要用既能考核工具性追求、又能考察價(jià)值性追求的績(jī)效評(píng)估作為工具理性與價(jià)值理性的雙導(dǎo)評(píng)估方式,來把握治理管理的績(jī)效。(4)超越行政管轄范圍的治理。目前的治理理論也研究“跨域”、“全球”治理,但我們預(yù)測(cè),治理績(jī)效管理中的超越行政管轄范圍的治理的內(nèi)容更廣闊,它包括跨域治理,如泛長(zhǎng)三角、泛珠三角、關(guān)中-天水發(fā)展區(qū)治理;也包括特定行政部門超越自身部門與其他部門聯(lián)動(dòng)的治理;還包括一些沿邊地方政府在參與國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中的治理,如吉林延邊州與朝鮮和俄羅斯、云南的老山縣與越南的跨境治理;同時(shí)還包括一些特殊的治理形態(tài),如廈門市與我國(guó)臺(tái)灣聯(lián)合開發(fā)海西地區(qū)的治理、江蘇省對(duì)口支援新疆的治理、大型公司與公共組織一起參與地區(qū)發(fā)展的治理、外國(guó)政府和國(guó)際組織參與地區(qū)發(fā)展的治理,等等。總之,在行將勃興的治理績(jī)效管理中,超越傳統(tǒng)意義上行政管轄范圍的治理將成為一個(gè)研究重點(diǎn)和熱點(diǎn)。(5)公共與非贏利組織治理。自從行政學(xué)發(fā)展到新公共管理研究潮流之后,行政學(xué)的稱呼逐漸被“公共管理”所取代,其最明顯的表現(xiàn)就是超越了僅僅對(duì)于政府的研究,將公共組織、非營(yíng)利組織納入到了研究范圍之內(nèi)。在未來的潮流中,公共與非營(yíng)利組織仍然會(huì)是重要的研究對(duì)象,而作為“治理績(jī)效管理”的潮流,公共與非營(yíng)利組織治理,也必將是重要研究主題。(6)民主治理。民主行政一直是行政學(xué)的重要研究領(lǐng)域,甚至奧斯特羅姆將其稱之為行政學(xué)的最新范式,但客觀地說,在議會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)決定了政治問題之后,行政中的民主問題逐漸陷入一種悖論形態(tài)———行政的效率追求與民主的程序、廣泛代表性追求不可兼容,魚與熊掌難于兼得,在這種情況下,行政往往侵蝕、擠兌了民主問題。筆者以為,作為行將勃興潮流的“治理績(jī)效管理”中,由于強(qiáng)調(diào)參與、強(qiáng)調(diào)代表性等,民主行政的問題在民主治理中將可以較為完滿地解決,因此“民主治理”會(huì)成為重點(diǎn)研究主題。(7)治理工具。政府工具的研究,曾經(jīng)盛行一時(shí),它為政府進(jìn)行有效、高效行政找到了一些可資利用的工具。在治理績(jī)效管理潮流中,對(duì)于治理工具的搜尋只會(huì)比對(duì)政府工具的熱情更高。正如前文所述,目前的治理理論缺乏改造性、行動(dòng)性,其重要原因在于找不到讓治理動(dòng)起來的工具。“工欲善其事,必先利其器”,欲使“治理績(jī)效管理”落到實(shí)處,發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造、改進(jìn)治理工具,將會(huì)是未來研究持之以恒的研究主題。(8)IT與網(wǎng)絡(luò)治理。目前國(guó)際上的發(fā)達(dá)國(guó)家基本上已進(jìn)入信息社會(huì),以“金磚四國(guó)”(巴西、俄羅斯、印度及中國(guó))為代表的快速發(fā)展國(guó)家也步入了信息化社會(huì)的早期,IT與Internet已經(jīng)成為社會(huì)生活方方面面不可能回避的問題,作為未來潮流的治理績(jī)效管理也不可能不對(duì)此做出回應(yīng)。我們以為,IT與網(wǎng)絡(luò)治理將會(huì)成為未來的一個(gè)重要研究主題和攻關(guān)方向,甚至?xí)葑兂蔀橹卫砜?jī)效管理中一個(gè)重要專業(yè)和學(xué)科,來解決網(wǎng)絡(luò)暴露的焦點(diǎn)事件(如“天價(jià)煙”、“華南虎”事件等)的治理問題。4未來治理學(xué)的展望在對(duì)第三次明諾布魯克會(huì)議資料詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上,我們已經(jīng)可以預(yù)測(cè)出未來的研究潮流將會(huì)是“治理績(jī)效管理”,同時(shí)還預(yù)測(cè)了8個(gè)可能的重要研究主題,筆者以為,我國(guó)行政學(xué)未來的發(fā)展,只要處理好“治理績(jī)效管理”中的這8個(gè)主題,就會(huì)改變目前跟從者處境,使得我國(guó)的行政學(xué)研究在新世紀(jì)走在國(guó)際前列,至少不落后。(1)強(qiáng)調(diào)對(duì)“參與式治理”的研究。目前我國(guó)的治理研究更多地是在重復(fù)國(guó)際上20世紀(jì)90年代的老調(diào),強(qiáng)調(diào)“多元治理”、但并未搞清楚“多元”究竟都有哪些“元”,包不包括公民、行政相對(duì)人,對(duì)于“參與式治理”、“審議式治理”的研究基本未曾觸及,這是接下來的行政學(xué)研究必須加強(qiáng)的方面。由于這是國(guó)際行政學(xué)未來的前沿問題,只要我們解決好了,就走在了國(guó)際的前列。(2)推進(jìn)“治理管理”研究。究竟如何讓治理在我國(guó)能與行政過程結(jié)合起來,讓它能以“管理”的模式行動(dòng)起來,是賦予治理“行動(dòng)性”的最關(guān)鍵環(huán)節(jié),否則“治理”就只能像現(xiàn)在一樣僅停留在“呼吁”階段,成為“塑料玫瑰花”———能看不能用,華而無實(shí)。這就需要未來的行政學(xué)將其作為研究的“關(guān)鍵點(diǎn)”,努力探究讓其動(dòng)起來的機(jī)理、機(jī)制,開創(chuàng)基于中國(guó)管理情境的“治理管理”理論,這樣既使行政學(xué)本土化,也引領(lǐng)了國(guó)際行政學(xué)潮流。(3)開展治理績(jī)效評(píng)估研究。俞可平教授所領(lǐng)導(dǎo)的課題組開發(fā)了一套治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo),為我國(guó)治理績(jī)效評(píng)估開了一個(gè)好頭。但實(shí)事求是地說,目前的績(jī)效評(píng)估研究還沒有涉及治理的核心問題,因?yàn)槟壳暗摹爸卫怼备嗟厥恰昂魡尽?、“呼吁”行政學(xué),治理還未生根落地,沒有投入社會(huì)實(shí)踐,沒有投入具體的行政過程,這樣的評(píng)估當(dāng)然有些超越治理發(fā)展階段的“形而上”味道,這就如同目前我們雖然處于社會(huì)主義初級(jí)階段