改革開放以來浙江農村貧困的變遷

改革開放以來浙江農村貧困的變遷

農民人均年收入為3萬元，連續(xù)27年成為全國省會之一。你需要減貧嗎？許多外來者總是懷疑。其實,貧困有絕對貧困與相對貧困之分,扶貧有區(qū)域扶貧與人群扶貧之別。走進浙江,你會對“貧困”有一個全新的理解,對“扶貧”有一個全新的認識。從消除貧困到減緩貧困,浙江成為全國第一個沒有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)論省域自然資源稟賦,老天爺并未給浙江更多的眷顧。浙江“七山一水兩分地”,人多、山多、地少,一直面臨著巨大的生存壓力。1978年,浙江農村貧困人口有1200萬人,農村貧困發(fā)生率36.1%,高于全國平均水平5.4個百分點。改革開放,不僅使浙江走上了一條讓農民群眾平等參與和公平分享的工業(yè)化、城市化、農業(yè)現(xiàn)代化道路,也使浙江走出了一條讓農民群眾快速脫貧致富奔小康的扶貧開發(fā)道路。改革開放之初,浙江率先推進市場取向的農村改革,激發(fā)農民群眾活力,讓農民群眾放手發(fā)展農業(yè)多種經營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),拓寬農民增收領域,農村普遍貧困大大減緩。1978年到1985年,浙江農民人均收入從165元提高到548元,農村貧困人口從1200萬人減少到500萬人,農村貧困發(fā)生率從36.1%下降到15.2%。1986年,國務院成立了扶貧開發(fā)領導小組及辦公室,我國踏上了有組織、有領導、有計劃的大規(guī)模扶貧開發(fā)的征程。浙江的扶貧開發(fā)開啟了一條與時俱進的閃光歷程。浙江以減緩區(qū)域性絕對貧困為目標,以浙西南山區(qū)為主戰(zhàn)場,鼓勵和支持山區(qū)農民推進農業(yè)開發(fā)、發(fā)展商品農業(yè),促進農民增加收入、就地脫貧。到1993年,農民人均收入增加到1745元,人均收入低于500元的貧困人口減少到280萬人,農村貧困發(fā)生率下降到7.8%。1994年到2000年,國家實施了第一個扶貧計劃——“八七扶貧攻堅計劃”。這一時期,浙江以消除貧困縣絕對貧困為目標,以文成、泰順、永嘉、云和、景寧、青田、磐安、武義8個貧困縣為主戰(zhàn)場,引導和支持山區(qū)農民推進山區(qū)農業(yè)股份合作開發(fā)和下山脫貧,興建異地扶貧開發(fā)區(qū),開辟農民就業(yè)渠道,并于1996年實行城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度,開始用制度保障農村絕對貧困人口的基本生活。到1997年,8個貧困縣以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,人均收入都超過了500元,提前三年基本完成了“八七扶貧攻堅計劃”的脫貧目標,浙江成為全國第一個沒有貧困縣的省區(qū)。當新世紀第一縷曙光照到浙江大地時,浙江已吹響了向絕對貧困發(fā)起最后攻堅戰(zhàn)的號角。2000年到2002年,浙江以消除貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)絕對貧困為目標,以1999年農民人均收入低于1500元的101個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主戰(zhàn)場,實施“百鄉(xiāng)扶貧攻堅計劃”,加大政府扶持力度,實行社會結對幫扶,幫助貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民加快推進產業(yè)開發(fā)和下山脫貧、徹底擺脫絕對貧困。到2002年,貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民人均收入達到1922元,人均收入1000元以下的貧困人口從18.1萬人減少到3.7萬人,完成下山搬遷1.5萬戶、5.4萬人,貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)如期實現(xiàn)了脫貧目標,浙江成為全國第一個沒有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的省區(qū)。消除絕對貧困不是扶貧開發(fā)的終點。2003年,浙江按照十六大提出的扶貧工作基本要求,以減緩欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對貧困、提高農民增收能力和收入水平為目標,以2001年農民人均收入低于全國平均水平2366元的361個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主戰(zhàn)場,實施“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”,推進產業(yè)發(fā)展、就業(yè)服務、下山搬遷社會保障、結對幫扶、區(qū)域協(xié)作,幫助欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民提高增收能力和收入水平。到2007年,欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民人均收入達到4500元,80%以上的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民人均收入超過了全國平均水平,各項目標任務全面完成。從消除絕對貧困到減緩相對貧困,浙江扶貧開發(fā)實現(xiàn)了第一次跨越。而2008年起實施的“低收入農戶奔小康工程”,則使浙江扶貧開發(fā)完成了從推進區(qū)域扶貧到開展區(qū)域扶貧與人群扶貧并舉的第二次跨越。2008年到2012年,浙江以減緩低收入農戶相對貧困、提高低收入農戶致富能力和收入水平為目標,以全省2007年家庭人均收入低于2500元的111萬戶(271萬人)低收入農戶為對象,實施“低收入農戶奔小康工程”,加強專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧和區(qū)域協(xié)作,幫助低收入農戶加快增收致富步伐。“水漲才能船高”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這類較小區(qū)域的發(fā)展總是與其所處的較大區(qū)域發(fā)展狀況相關。上世紀80年代中期以來,浙江一面把扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場逐步從貧困地區(qū)、貧困縣縮小到貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn);一面對欠發(fā)達地區(qū)不斷加大扶持力度,把扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展融合起來。進入新世紀后,浙江與“五年計劃”同步,先后于2001年、2005年、2011年出臺了推進欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展的政策。江河源頭區(qū)域和水庫庫區(qū)是生態(tài)保護的重點區(qū)域,需要用特殊政策給予特別扶持。2004年浙江實施烏溪江庫區(qū)群眾異地脫貧工程,2005年又把相應政策擴大到緊水灘庫區(qū)、百丈漈庫區(qū),開啟了重點水庫庫區(qū)特別扶持之路。庫區(qū)群眾異地脫貧工程中,共有4.3萬名群眾異地搬遷至縣城、中心鎮(zhèn),人均收入三四年翻番。對重點庫區(qū)的特別扶持成為對泰順、文成、景寧、慶元、松陽、開化和磐安、衢江、常山、龍泉、遂昌、云和等12個重點欠發(fā)達縣特別扶持的先導。這些縣基本處于省際邊界,有的是全省8大流域的源頭,有的是重點水庫庫區(qū),經濟發(fā)展既受區(qū)位條件、自然條件的限制,也受生態(tài)保護、水源保護的限制,僅靠地方經濟發(fā)展和一般財政轉移,城鄉(xiāng)居民的人均收入水平和民生保障水平難以縮小與全省平均水平的差距。為此,2011年,浙江省委、省政府作出了實施重點欠發(fā)達縣特別扶持的決策,省財政為前6縣和后6縣每年每縣分別安排專項轉移2億元和0.8億元,用于增加農民收入、提升民生水平、增強內生功能的項目建設。扶貧目標和扶貧過程浙江是我國改革開放的前沿地區(qū),也是改革開放中發(fā)展最快的地區(qū)。多年來,浙江按照本省經濟社會發(fā)展階段演變和農民收入水平、農村消費水平、農村貧困類型變化,與時俱進地調整扶貧開發(fā)戰(zhàn)略,確定扶貧標準、扶貧目標、扶貧對象,創(chuàng)造性地探索扶貧開發(fā)與工業(yè)化、城市化、農業(yè)現(xiàn)代化融合發(fā)展道路。扶貧標準:從國定標準到省定標準。1999年以前,浙江采用全國的扶貧標準。2000年起,浙江第一次自行制定與本省農民人均收入水平相適應的1000元絕對貧困標準和1500元相對貧困標準,并把人均收入1500元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實施“百鄉(xiāng)扶貧攻堅計劃”的省級扶持重點。2003年,浙江又把人均收入低于當時全國平均水平2366元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)定為“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”的實施對象。2008年,浙江實施“低收入農戶奔小康工程”,將扶貧標準提高到2500元(2007年農民人均收入)。2012年中央扶貧開發(fā)工作會議后,浙江再次將扶貧標準提高到4600元(2010年不變價)。這一標準,在全國各省區(qū)中是最高的。扶貧目標:從區(qū)域指標到家庭指標。隨著扶貧工作從消除絕對貧困向減緩相對貧困的轉變和從減緩區(qū)域貧困向減緩人群貧困的轉變,體現(xiàn)扶貧目標的主要指標除了水平逐步提高外,內涵也相應變化。2007年以前,扶貧目標主要采用以縣為單位和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“區(qū)域性農村居民人均收入”指標。2008年以后,在實施“低收入農戶奔小康工程”階段,扶貧目標采用“扶貧對象家庭人均收入”和“扶貧對象群體教育、醫(yī)療消費支出比重”兩個主要指標。此外,還有體現(xiàn)消除絕對貧困的“低?！彼街笜撕腕w現(xiàn)促進農民全面發(fā)展的基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展等指標。扶貧對象:從貧困區(qū)域到低收入農戶。上世紀80年代到90年代初,扶貧對象為地處浙西南的山區(qū)縣;在實施“八七扶貧攻堅計劃”階段,扶貧對象為2個國家級貧困縣和6個省級貧困縣;在實施“百鄉(xiāng)扶貧攻堅計劃”階段,扶貧對象為101個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn);在實施“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”階段,扶貧對象為361個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn);在實施“低收入農戶奔小康工程”階段,扶貧對象為111萬戶(271萬人)的低收入農戶,其中26個欠發(fā)達縣(市、區(qū))和臺州市黃巖區(qū)、金華市婺城區(qū)、蘭溪市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的低收入農戶為省級扶持對象。扶貧途徑:從促進增收到融入發(fā)展。隨著扶貧階段的不斷演進,扶貧開發(fā)的內容從扶持自然資源開發(fā)向扶持人力資源開發(fā)、從推動就地農業(yè)開發(fā)向推動異地就業(yè)搬遷、從幫扶農民增收致富向幫扶農民改善民生的全方位拓展,扶貧開發(fā)全面融入到工業(yè)化、城市化、農業(yè)現(xiàn)代化之中,路子越走越寬。1993年實施易地搬遷、異地開發(fā)(在發(fā)達地區(qū)興辦扶貧區(qū))。1996年推行城鄉(xiāng)一體最低生活保障制度,開展扶貧建校,推進貧困縣道路建設。2002年開展農民素質培訓和就業(yè)服務,推行教育、醫(yī)療等社會救助。2004年扶持來料加工業(yè)發(fā)展和農家樂休閑旅游業(yè)。2008年以來,在“低收入農戶奔小康工程”中,實施產業(yè)開發(fā)幫扶、培訓就業(yè)幫扶、異地搬遷幫扶、基礎設施建設、社會救助覆蓋、區(qū)域協(xié)作促進、金融服務支持、社會援助關愛“八大行動”,全面體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新農村建設要求。浙江的發(fā)展民營經濟、開展農民培訓、開發(fā)特色農業(yè)等扶貧經驗,在2004年上海召開的全球扶貧大會上得到與會各國代表的好評。扶貧力量:從各級政府到社會各界。隨著扶貧階段的演進、政府職能的轉變、發(fā)達地區(qū)的發(fā)展,扶貧力量不斷壯大,形成了政府主導下扶貧部門專項扶貧、政府部門行業(yè)扶貧、社會力量結對幫扶和區(qū)域之間互惠協(xié)作相結合的“大扶貧”格局。從1994年建立“省管縣”財政制度,到2001年率先停征25個欠發(fā)達縣農業(yè)特產稅、屠宰稅,到2002年率先全面取消農業(yè)特產稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”,到2003年率先實行免除361個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)稅,再到2008年建立政府部門行業(yè)扶貧制度,政府扶貧力度不斷加大、內容不斷拓展、制度不斷規(guī)范。從1992年建立扶貧基金會,到1993年建立結對幫扶制度,2002年實施發(fā)達地區(qū)帶動欠發(fā)達地區(qū)的“山海協(xié)作”工程,到2008年實施低收入農戶青少年關愛行動,社會扶貧力量不斷壯大、形式不斷豐富、制度不斷健全。生產經營收入機制讓我們把視角鎖定在2008年以來的這一時期,一起看看浙江扶貧開發(fā)的新碩果。據(jù)浙江省統(tǒng)計局低收入農戶奔小康統(tǒng)計監(jiān)測,2011年,全省低收入農戶人均收入5298元,比上年增長25%;63.4%的低收入農戶家庭人均收入超過4000元,比上年提高22個百分點;所有縣農村低保標準提高到2500元以上,家庭人均收入2500元以下農戶基本消除。省重點扶持的29個欠發(fā)達縣(以下稱29縣)農民人均收入達到9392元,比上年增長16%,增幅高于全省平均水平;其中有9個縣農民人均收入突破萬元。產業(yè)開發(fā)大力推進。2008-2011年,省扶持的29縣累計培育扶貧龍頭企業(yè)和扶貧專業(yè)合作社8852家,吸納合作社社員45.8萬個;累計發(fā)放來料加工費187.8億元,來料加工從業(yè)人員達到95萬人,從業(yè)人員人均加工費收入達到7158元。培訓就業(yè)不斷擴大。2008-2011年,29縣累計培訓農村勞動力141.9萬人次,轉移就業(yè)49.8萬人,其中培訓低收入農戶43.9萬人,轉移就業(yè)20.5萬人。異地搬遷加快推進。以縣城、中心鎮(zhèn)為主要入遷地,以自然村整體搬遷為主要形式,推進農民異地搬遷。2008-2011年,29縣和海島市縣累計異地搬遷8.8萬戶、30.9萬人。民生水平加快提升。2011年,全省“新農合”人均籌資水平379元。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保率超過90%,養(yǎng)老金發(fā)放率100%。全省農村低保平均標準3540元,“五保”人員集中供養(yǎng)率96.9%。金融扶貧不斷擴大。開展扶貧小額信貸、資金互助組織試點、國家扶貧貼息貸款,2008-2011年,29縣累計發(fā)放小額信貸16.8億元、5.2萬戶次;組建412個資金互助組織,加入組織農戶3.6萬戶,累計借款8913.2萬元。扶持力量不斷壯大。深入推進“山海協(xié)作”,不斷加大結對幫扶,切實加強行業(yè)扶貧,2008-2011年,共落實山海協(xié)作項目3862個,到位資金1008.3億元;省級295個單位幫扶項目7900多個,落實、引進幫扶資金10.6億元;省級35個職能部門每年組織實施118個行業(yè)扶貧項目。特別扶持初見成效。2011年,12縣開工建設特別扶持項目36