論我國(guó)參照系的選擇

論我國(guó)參照系的選擇

經(jīng)濟(jì)和政治視角已經(jīng)進(jìn)行了初步研究。在法學(xué)界,作者也給予了較早的關(guān)注。(1)現(xiàn)在,法學(xué)界已經(jīng)比較重視對(duì)這一問(wèn)題的研究。從地方建設(shè)需求的角度出發(fā),探討了長(zhǎng)三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域、環(huán)渤海區(qū)域、東北地區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群和武漢城市群的法制問(wèn)題;從行為機(jī)制角度出發(fā),探討了區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域協(xié)作立法。并且,學(xué)界還先后提出了建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)法和區(qū)域行政法的構(gòu)想。(2)這些研究回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,取得了令人欣喜的成果。但這些研究也存在不容忽視的問(wèn)題,即最終幾乎都走向了立法的呼吁和制度的建構(gòu)。無(wú)疑,其中有些立法和制度建構(gòu)是必要的,但未經(jīng)法解釋的制度資源的挖掘就討論立法和制度構(gòu)建甚至修憲卻是輕率的。這在研究方法上,是一個(gè)參照系的選擇問(wèn)題。一、參照系的尋找任何研究的開(kāi)展都需要一項(xiàng)坐標(biāo)。當(dāng)缺乏所需要的坐標(biāo)時(shí),則只能尋找一項(xiàng)接近坐標(biāo)的參照系。對(duì)參照系的尋找,往往首先看正在運(yùn)行的規(guī)則或仍在使用的方法,然后看歷史上或國(guó)外是否存在。對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中法制問(wèn)題研究的參照系,當(dāng)前主要有國(guó)際私法和歐盟方案以及美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)方案。(一)以歐盟模式為參照系針對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的法制統(tǒng)一或協(xié)調(diào)問(wèn)題,有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以國(guó)際私法上的法律沖突理論或規(guī)則為參照,“制定全國(guó)統(tǒng)一的區(qū)際沖突法”,“類(lèi)推適用國(guó)際私法來(lái)解決區(qū)際沖突”,等。國(guó)際私法即沖突法方案的實(shí)質(zhì),是在涉外民事案件中對(duì)有關(guān)國(guó)家的現(xiàn)行法律規(guī)范進(jìn)行對(duì)接或縫合的法律適用方法或規(guī)則。但是,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的法制統(tǒng)一或者協(xié)調(diào),所需要的是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的法制改革,而不是簡(jiǎn)單地沖突法適用。為此,不少學(xué)者主張以歐盟模式為參照系。中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組就提出,區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)以歐盟構(gòu)架為借鑒,突破區(qū)域行政體制。后續(xù)跟進(jìn)的學(xué)者也認(rèn)為,“經(jīng)濟(jì)一體化程度較高的歐盟與我國(guó)國(guó)內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化具有一定的相似性和可比性”?！斑@種相似性和可比性,使我們可以從歐盟相應(yīng)的法制協(xié)調(diào)機(jī)制及有效運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)中得到借鑒?！敝鲝堖@一模式的研究,概括起來(lái)有以下兩個(gè)方面:第一,制定有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的專(zhuān)門(mén)法律。其中,既包括適用于全國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律,如“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法”或“區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)法”,又包括僅適用于特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律,如“長(zhǎng)江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)法”等;還包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的各類(lèi)行為法,例如,區(qū)域規(guī)劃法、區(qū)域財(cái)稅法、區(qū)域金融法和區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法等。第二,按經(jīng)濟(jì)區(qū)建立統(tǒng)一的國(guó)家機(jī)構(gòu)。主張者認(rèn)為,應(yīng)在各行政區(qū)國(guó)家機(jī)構(gòu)之上,上級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)之下,按經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍再建立一套立法、行政和司法等國(guó)家機(jī)構(gòu),統(tǒng)一負(fù)責(zé)和處理區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化事務(wù)。但也有的主張通過(guò)設(shè)立經(jīng)濟(jì)區(qū)司法機(jī)構(gòu)來(lái)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,而不主張建立其他國(guó)家機(jī)構(gòu);或主張由上級(jí)政府建立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu),而不主張建立一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。(二)借鑒美國(guó)國(guó)內(nèi)法經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)區(qū)域行政協(xié)議的制度化筆者在討論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的法制問(wèn)題時(shí),則是以美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)為參照系的,并在代表性論文中堅(jiān)持了這一選擇。(1)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的行政協(xié)議有專(zhuān)門(mén)研究的何淵,也是以美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)為參照系的。宋方青等在討論區(qū)域協(xié)作立法和左學(xué)金在研究長(zhǎng)三角城市群發(fā)展時(shí),也選擇了美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)方案。(2)美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)方案的主要內(nèi)容有:第一,借鑒美國(guó)州際協(xié)定和行政協(xié)議的經(jīng)驗(yàn),把我國(guó)區(qū)域行政協(xié)議制度化;借鑒美國(guó)州際示范法或州法統(tǒng)一經(jīng)驗(yàn),開(kāi)展區(qū)域協(xié)作立法;借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),倡導(dǎo)區(qū)域政府實(shí)施共同行政行為;借鑒美國(guó)根據(jù)州際協(xié)定設(shè)立合作機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn),區(qū)域內(nèi)政府可以在必要時(shí)設(shè)立協(xié)調(diào)組織或管理機(jī)構(gòu)。第二,借鑒美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn),觀察和分析我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法治協(xié)調(diào)中中央政府與地方政府、區(qū)域利益與區(qū)域利益、地方政府與地方政府、公權(quán)與市場(chǎng)、政府與公眾、政府與人大間的關(guān)系。美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)方案相比較而言是一個(gè)國(guó)內(nèi)法方案,即主權(quán)國(guó)家內(nèi)的區(qū)域政府合作和法制協(xié)調(diào)。美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)方案的提倡者并不反對(duì)其他國(guó)內(nèi)法方案,甚至論及其他國(guó)內(nèi)法經(jīng)驗(yàn)。作者在討論區(qū)域行政協(xié)議時(shí),就曾引用《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法》(1992年)有關(guān)區(qū)域合作行政協(xié)議的規(guī)定。德國(guó)也有邦與邦之間的協(xié)定,如《青少年媒介保護(hù)邦際協(xié)議》,等。這些不同國(guó)家的區(qū)域法治協(xié)調(diào)方案往往具有共性,都有可借鑒之處。我們之所以選擇美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)而沒(méi)有選擇西班牙和德國(guó)的法治經(jīng)驗(yàn),除了取決于研究條件以外,還因?yàn)槊绹?guó)的州際法治協(xié)調(diào)除了州際協(xié)定和行政協(xié)議外還有示范法、司法裁決、共同行政行為等形式,內(nèi)容更為豐富。二、良法之間的沖突法學(xué)研究的科學(xué)性,重要的不是對(duì)象而是方法?！爱?dāng)一個(gè)科學(xué)的描述與世界不符時(shí),描述是錯(cuò)誤的,而世界并沒(méi)有改變。但一個(gè)與來(lái)源不符的法律‘描述’卻能改變法?！边@樣,“在法學(xué)的科學(xué)性問(wèn)題的討論中,要求討論的重點(diǎn)從對(duì)象領(lǐng)域轉(zhuǎn)向方法領(lǐng)域?！币罁?jù)某項(xiàng)方法所進(jìn)行的研究是否科學(xué),其核心標(biāo)準(zhǔn)在于該研究是否具有可檢驗(yàn)性或可重復(fù)性?！胺▽W(xué)作為科學(xué),應(yīng)限制在各種命題上,這些命題在描述意義上是可檢驗(yàn)的?！眳⒄障档拇_定即方法的選擇,關(guān)系到研究的科學(xué)性。參照系的選擇,取決于所要解決的任務(wù)。我們的研究選擇參照系,就應(yīng)當(dāng)考慮該參照系具有的功能是否能夠解決我們所面臨的任務(wù)。我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的任務(wù),是深化改革,破除地方保護(hù)和行政壁壘,開(kāi)放和統(tǒng)一市場(chǎng),保障經(jīng)濟(jì)自由,并理順中央政府與地方政府、地方政府與地方政府、區(qū)域利益與區(qū)域利益、公權(quán)與市場(chǎng)、政府與公眾、政府與人大間的各種關(guān)系。(1)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的制度,出于地方保護(hù)和官員晉升博弈而形成的那些行政壁壘,都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化改革的對(duì)象。也就是說(shuō),研究者所指出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中存在的不同行政區(qū)法制之間的沖突,盡管有些系基于不同地區(qū)的特殊情況所致,但更多的卻并非良法之間的沖突,而需要加以改革。國(guó)際私法上的法律沖突及其解決不具有改革的使命,原則上僅具有技術(shù)意義。即使是沖突法立法,所建立的也不過(guò)是對(duì)外國(guó)民事法律規(guī)范如何予以適用的規(guī)則。這與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的法制問(wèn)題有著本質(zhì)區(qū)別,因而也就不能作為我們研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法制問(wèn)題的參照系。其實(shí),國(guó)際私法與國(guó)內(nèi)公法存在眾所周知的重大區(qū)別。不同行政區(qū)法制的沖突,是主權(quán)國(guó)家內(nèi)部地方性法律規(guī)范的秩序問(wèn)題,受中央法律規(guī)范的調(diào)控。薩維尼在發(fā)現(xiàn)國(guó)際法上的法律沖突并提出“法律關(guān)系本座說(shuō)”時(shí),并非沒(méi)有發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法中的法律沖突。他明確指出了國(guó)內(nèi)法中不同位階法律間的沖突,以及不同區(qū)域間法律規(guī)范的沖突。但是,他并沒(méi)有將“法律關(guān)系本座說(shuō)”適用于國(guó)內(nèi)區(qū)域法律沖突,原因就在于國(guó)內(nèi)公法與國(guó)際私法的重大差異。移民美國(guó)并以對(duì)國(guó)際法研究的貢獻(xiàn)著稱(chēng)的凱爾森,曾積極主張國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的相同性,但僅限于法律秩序這一目標(biāo)和法律效力這一目的。他對(duì)國(guó)內(nèi)法規(guī)范秩序,并沒(méi)有采用國(guó)際法規(guī)則,而提出和建立了中央與地方以民主為基礎(chǔ)、地方與地方以分權(quán)為基礎(chǔ)的法律規(guī)范秩序說(shuō)。也就是說(shuō),在國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域,即使是良法之間的沖突,也不適用國(guó)際私法而有自己的處理規(guī)則。歐盟法律的核心是經(jīng)濟(jì)公法,所貫徹的是作為基本權(quán)利的“四大自由”,即“貨物自由流動(dòng)、人員自由流動(dòng)、服務(wù)自由流動(dòng)與資本自由流動(dòng)”,所解決的是“歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序法律問(wèn)題”。并且,這些法律(不包括安全外交領(lǐng)域)已不是傳統(tǒng)意義上的國(guó)際公法,可以直接適用于成員國(guó)內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系或?qū)Τ蓡T國(guó)內(nèi)部社會(huì)關(guān)系具有直接效力。(2)從這一意義上說(shuō),歐盟方案能夠承擔(dān)起大部分我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中法治協(xié)調(diào)的任務(wù),并推動(dòng)公權(quán)與市場(chǎng)關(guān)系的改革。但歐盟法律的重點(diǎn)旨在解決主權(quán)國(guó)家間的經(jīng)濟(jì)一體化,并不重點(diǎn)關(guān)注主權(quán)國(guó)家內(nèi)部中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整,政府與代議制機(jī)關(guān)關(guān)系的理順,公眾與政府間關(guān)系的民主化,以及區(qū)域與區(qū)域利益關(guān)系的平等。美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)中的一種重要制度,是州際協(xié)定。它在殖民地時(shí)代的功能是處理邊界糾紛。但后來(lái),它逐漸承擔(dān)起州與州共同治理跨州間河流、道路、航海、橋梁和隧道的任務(wù)。到20世紀(jì)40年代,人們已不再認(rèn)為它的功能是解決各州之間的邊界糾紛,而認(rèn)為它的功能是實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)州與州之間資源分配、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和商業(yè)流通等領(lǐng)域的廣泛合作。但由于州際協(xié)定的程序非常繁瑣,缺乏靈活性,不能滿足更廣泛的合作需要,各州之間的行政協(xié)議作為一種非正式協(xié)定得以逐漸發(fā)展。州際行政協(xié)議承擔(dān)起州際協(xié)定的部分任務(wù),并承擔(dān)著協(xié)同解釋聯(lián)邦法律、貿(mào)易規(guī)制等任務(wù)。州法統(tǒng)一運(yùn)動(dòng)(州際示范法)則既有消除州法沖突的功能,又有保持州的自治權(quán)、避免聯(lián)邦國(guó)會(huì)借機(jī)干預(yù)的功能。美國(guó)的這些州際法治協(xié)調(diào)機(jī)制,確保了憲法的權(quán)威,調(diào)整著以州權(quán)自治為基礎(chǔ)的聯(lián)邦與州之間的分工合作關(guān)系,保障了各州之間的平等,發(fā)揮了市場(chǎng)的活力。總之,相比較而言,美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)的功能與我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中要解決的問(wèn)題具有更多的共性,它大體上能滿足我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需求。如果對(duì)所要解決的任務(wù)更具共同性的參照系棄之不用,而選擇所要解決的任務(wù)有較大差異的分析框架作為參照系,則違背了科學(xué)規(guī)律,所取得的研究結(jié)果就值得質(zhì)疑。因此,國(guó)際私法和歐盟模式不宜作為我們討論區(qū)域經(jīng)一體化法制問(wèn)題的參照系。三、賦予區(qū)域政府合作契約是憲法第20條規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容,但同時(shí)也3我們尋找的參照系,不僅應(yīng)具有可以解決我們?nèi)蝿?wù)的功能,而且還應(yīng)具有盡可能相同的坐標(biāo)點(diǎn)。如果甲制度的生長(zhǎng)和存在取決于A和B兩項(xiàng)環(huán)境因素,該甲制度能否作為需研究問(wèn)題乙的參照系,則需要考察乙是否同樣存在A和B兩項(xiàng)環(huán)境因素。如果需要研究的問(wèn)題乙存在A,不具有B,卻另有C,則基于A和B兩項(xiàng)環(huán)境因素而存在的制度甲難以作為參照系。當(dāng)然,不具備的環(huán)境因素B,我們可以設(shè)法創(chuàng)造。但是,我們必須充分評(píng)估創(chuàng)造B的可能性、條件和成本?，F(xiàn)在,我們的法學(xué)比較研究,常常只比較作為結(jié)果的制度本身,而不考慮該制度賴(lài)以生長(zhǎng)和存在的環(huán)境因素,值得警醒。國(guó)際沖突法需要以良法的存在為前提,并且各國(guó)民事法律規(guī)范與國(guó)內(nèi)各地方法制的存在環(huán)境大相徑庭。歐盟模式具備前文所述的市場(chǎng)統(tǒng)一和體制改革需要。但是,歐盟有自己的組織機(jī)構(gòu),包括負(fù)責(zé)決策和立法職責(zé)的歐盟理事會(huì),負(fù)責(zé)監(jiān)督條約實(shí)施、立法動(dòng)議和特定領(lǐng)域執(zhí)法的歐盟委員會(huì),負(fù)責(zé)監(jiān)督、參與立法和預(yù)算的歐盟議會(huì),以及負(fù)責(zé)歐共體法解釋和司法職責(zé)的歐洲法院等。(1)這些組織機(jī)構(gòu)根據(jù)歐盟條約而組建。我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和政府合作并不具有類(lèi)似的國(guó)家機(jī)構(gòu)。如果在合作各方之上再建立一套除已有的上級(jí)國(guó)際機(jī)構(gòu)以外的立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)的組織框架,則不可能基于合作各方的協(xié)議而組建,只能根據(jù)憲法的規(guī)定而組建。這就涉及我國(guó)的憲法修改和憲政改革,即需要?jiǎng)?chuàng)造一項(xiàng)環(huán)境因素。我國(guó)《憲法》第30條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下:……全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市;……”也就是說(shuō),在中央政府與省、自治區(qū)和直轄市政府間并沒(méi)有長(zhǎng)三角區(qū)域、珠三角區(qū)域或環(huán)渤海區(qū)域等行政區(qū)。如果設(shè)立大行政區(qū),則中央政府只領(lǐng)導(dǎo)大行政區(qū)還是既領(lǐng)導(dǎo)大行政區(qū)又領(lǐng)導(dǎo)省、自治區(qū)、直轄市政府,省、自治區(qū)和直轄市政府既受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)又受大行政區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)是否能實(shí)現(xiàn)歐盟方案統(tǒng)一政令和市場(chǎng)的初衷?但無(wú)論如何,這又涉及《憲法》第62條全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)和第89條國(guó)務(wù)院職權(quán)規(guī)定的修改。并且,只設(shè)大行政區(qū)決策機(jī)構(gòu)、法院而不設(shè)代議制機(jī)構(gòu)顯然不符合現(xiàn)代憲政原理。密爾關(guān)于“一個(gè)完善政府的理想類(lèi)型一定是代議制政府了”的論斷,必將被終結(jié)。如果設(shè)立大行政區(qū)代議機(jī)構(gòu),則又需要憲法作出規(guī)定。此外,歐盟方案的一系列立法,對(duì)我國(guó)的區(qū)域政府合作來(lái)說(shuō),也都屬于創(chuàng)造環(huán)境因素。如此修憲、增設(shè)一級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)和立法的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本,必然是高昂的。因此,歐盟模式與我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府合作,實(shí)在缺乏可比性。相反,美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)方案是在尊重現(xiàn)行憲法和體制基礎(chǔ)上的方案,不需要變革或構(gòu)造,不需要去創(chuàng)造一項(xiàng)環(huán)境因素。美國(guó)的州際法治協(xié)調(diào)盡管也有州際管理機(jī)構(gòu),但這類(lèi)機(jī)構(gòu)是隸屬于合作各方的合作執(zhí)行機(jī)構(gòu),屬于合作協(xié)議的履行機(jī)構(gòu)。111同時(shí),有研究表明,與各州偏好州際協(xié)定、行政協(xié)議等不同,聯(lián)邦政府偏好設(shè)立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)和進(jìn)行聯(lián)邦立法處理州際事務(wù)。(2)但是,這些機(jī)構(gòu)設(shè)置和立法,都不致于影響現(xiàn)行憲政框架。同時(shí),美國(guó)的州際法治協(xié)調(diào)與我國(guó)已有的區(qū)域法制協(xié)調(diào)實(shí)踐,具有更多的相同性。美國(guó)的州際協(xié)定起源于殖民地時(shí)代的邊界糾紛處理,后被運(yùn)用于各州間的合作。我國(guó)的區(qū)域行政協(xié)議本來(lái)也是一種解決區(qū)域邊界糾紛的機(jī)制,(1)后來(lái)才運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府間合作。(2)區(qū)域協(xié)作立法接近于美國(guó)州際示范法,并且有相應(yīng)的歷史淵源。中華民國(guó)時(shí)期的1923年《憲法》第25條、第33條,1947年《憲法》第108-110條,都曾規(guī)定“地方聯(lián)合立法”,即除不允許簽訂政治盟約和妨礙其他省、縣的地方利益之外,兩省或縣之間就教育、衛(wèi)生、實(shí)業(yè)、交通、農(nóng)林、水利、漁牧、工程、警政、慈善及公益事業(yè)、地方財(cái)稅等事項(xiàng),得共同辦理。(3)我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化以及地方政府間的合作,先是由地方政府自主開(kāi)展起來(lái)的,然后才有國(guó)務(wù)院主管部門(mén)對(duì)區(qū)域行政協(xié)議締結(jié)的參與,41以及國(guó)務(wù)院對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的行政規(guī)劃和行政指導(dǎo)。(4)這與美國(guó)各州自主協(xié)調(diào)法律沖突,然后才有聯(lián)邦政府的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)設(shè)置和聯(lián)邦立法的背景大體相同。另外,盡管美國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦制,而我國(guó)所實(shí)行的是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,但法治協(xié)調(diào)都是在主權(quán)國(guó)家內(nèi)部進(jìn)行的,相對(duì)于國(guó)家聯(lián)盟來(lái)說(shuō)更具有可比性。并且,美國(guó)聯(lián)邦制發(fā)展到現(xiàn)在,已不再是當(dāng)初的情況,與我國(guó)相比只是各州具有更大的自治權(quán)而已。美國(guó)各州的自治權(quán),正是我國(guó)地方政府自主權(quán)的改革和發(fā)展方向?？傊?從環(huán)境的相同性來(lái)說(shuō),我們研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的法制問(wèn)題,宜選擇美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)為參照系,而不宜選擇環(huán)境因素不同的國(guó)際私法以及需要支付更高昂成本的歐盟模式。四、以“憲法權(quán)威”為基礎(chǔ)的協(xié)商民主選擇某種方法以獲得法學(xué)研究可檢驗(yàn)的科學(xué)性,“最終取決于,是否可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)控制層次,這個(gè)層次為法學(xué)領(lǐng)域承擔(dān)著觀察的不證自明性的功能?！薄皩?duì)此,?？恕し狻に_維尼(EikeVonSavigny)在德國(guó)刑法學(xué)中作了肯定的回答。根據(jù)封·薩維尼的觀點(diǎn),德國(guó)刑法學(xué)在科學(xué)理論上,應(yīng)理解成一個(gè)價(jià)值假設(shè)系統(tǒng)……這個(gè)價(jià)值判斷在價(jià)值不證自明性基礎(chǔ)上,可能被接受或被證偽。價(jià)值不證自明性,分享了觀察不證自明性在科學(xué)理論上的一切重要特點(diǎn),特別是,它像觀察不證自明性一樣,形成了通過(guò)非任意決定的論證之統(tǒng)一?！眱r(jià)值判斷即理念。國(guó)際私法方案缺乏深化改革的理念。歐盟方案的倡導(dǎo)目的則在于建立一套權(quán)威管制機(jī)構(gòu)和制定一系列新的法律來(lái)推行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。它所體現(xiàn)的理念,憲法猶如普通法可以頻繁修改,沒(méi)有充分尊重憲法的權(quán)威地位和穩(wěn)定性。尤其是與此方案相呼應(yīng)的新疆烏昌(烏魯木齊市———昌吉自治州)經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)踐,以新疆黨委烏昌分黨委的組織形式,繞過(guò)了憲法和法律關(guān)于自治地方的特別保護(hù),統(tǒng)管兩地經(jīng)濟(jì)一體化。歐盟的組織機(jī)構(gòu)和立法,系基于條約而組建和實(shí)施,是主權(quán)國(guó)家協(xié)商民主的結(jié)果。但我國(guó)學(xué)者所提議的歐盟方案,要求國(guó)家自上而下地按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu),通過(guò)該區(qū)域政權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)施權(quán)威管制,所透露的卻是權(quán)威主義。并且,這個(gè)權(quán)威不是憲法,而是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)構(gòu)。這樣的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為什么不可以是已有的上級(jí)機(jī)關(guān)或中央政府,而必須建立所呼吁的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu),則潛在地表達(dá)了中央政府或上級(jí)機(jī)關(guān)不能對(duì)轄區(qū)內(nèi)的部分地區(qū)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。歐盟方案有關(guān)一系列立法主張,則沒(méi)有充分顧及現(xiàn)有的法律資源。美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)所堅(jiān)持的理念,是以尊重憲法的最高權(quán)威,以聯(lián)邦與州的分權(quán)和州與州的平等為基礎(chǔ)的協(xié)商民主理念。州與州之間的協(xié)定,既是法律又是合同,需要協(xié)商一致才能成立。政治性州際協(xié)定需要經(jīng)過(guò)聯(lián)邦國(guó)會(huì)的批準(zhǔn);非政治性州際協(xié)定無(wú)需聯(lián)邦國(guó)會(huì)的批準(zhǔn),但是聯(lián)邦政府可以作為一員參與其中,因而也要民主協(xié)商。各州之間的行政協(xié)議和共同行政行為,需要各州協(xié)商一致。州法統(tǒng)一或州際示范法,則是“統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)”和“建議州立法委員會(huì)”等民間組織對(duì)州際法治協(xié)調(diào)的參與,屬于公眾與各州政府間的協(xié)商民主。盡管聯(lián)邦可以設(shè)立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)或進(jìn)行聯(lián)邦立法,但這需要議會(huì)民主程序。同樣,西班牙的行政協(xié)議和德國(guó)的各邦協(xié)定,也堅(jiān)持這一理念。協(xié)商民主意味著主體對(duì)他人的永久開(kāi)放,以及平等對(duì)話?！袄碇侵挥性谟懻撝胁拍艿玫矫髁恕?“人與人之間的交通是達(dá)到各種形式的真理之途徑”。協(xié)商民主意味著真誠(chéng)合作。在狄驥看來(lái),合作是國(guó)家唯一的目的即實(shí)現(xiàn)法的目的?！盀閷?shí)現(xiàn)社會(huì)聯(lián)帶關(guān)系的合作,恰恰就是文化的合作,文明進(jìn)步的協(xié)作,同時(shí)也就實(shí)現(xiàn)了法?！焙献魇且怨餐鏋榛A(chǔ)的?！叭欢?單就共同利益而言,它只是合作的一個(gè)不穩(wěn)固的基礎(chǔ)。除非所有的人都值得信任,否則就存在著其中一人為獲得更多而可能‘欺騙’他人的危險(xiǎn)?！痹诋?dāng)代,協(xié)商民主的優(yōu)越性,應(yīng)該是不證自明的。其實(shí),我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)踐,走的就是一條以尊重憲法權(quán)威為基礎(chǔ)的協(xié)商民主之路?！白裱袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,突破行政區(qū)劃界限,形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶?！?1)堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,統(tǒng)籌兼顧;堅(jiān)持地方的積極性和主動(dòng)性與中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合。所有這些都是以《憲法》第3、15、30、33、89條等為依據(jù)的。以此為基礎(chǔ),長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海等區(qū)域政府間,締結(jié)了各種行政協(xié)議;東三省政府間締結(jié)了區(qū)域協(xié)作立法協(xié)議。區(qū)域協(xié)作立法可以說(shuō)是行政協(xié)議與美國(guó)州際示范法經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合。這些協(xié)議的締結(jié),都貫徹了協(xié)商一致、平等合作、誠(chéng)實(shí)信用的原則。并且,一些區(qū)域合作協(xié)議的締結(jié)中,還有國(guó)務(wù)院主管部門(mén)的參與。在地方政府協(xié)商民主和積極性發(fā)揮的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院又通過(guò)區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo),對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的法治協(xié)調(diào)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)盡管基于組織法上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,對(duì)地方政府具有拘束力,但它們本身系由地方政府起草上報(bào)或協(xié)商后起草,(2)是協(xié)商民主的體現(xiàn)。國(guó)務(wù)院的這種領(lǐng)導(dǎo),創(chuàng)新性地用行為機(jī)制替代了組織機(jī)制。憲法的權(quán)威和穩(wěn)定是至關(guān)重要的,協(xié)商民主優(yōu)于權(quán)威主義。因此,從尊重憲法權(quán)威和堅(jiān)持協(xié)商民主理念出發(fā),我們也應(yīng)選擇美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化法制問(wèn)題研究的參照系。五、以法解釋解決州際沖突美國(guó)州際協(xié)定的憲法依據(jù),是《美國(guó)聯(lián)邦憲法》第1條第10項(xiàng)規(guī)定的:“未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn),無(wú)論何州,……不得與他州或與外國(guó)締結(jié)協(xié)定或盟約”。這本來(lái)是聯(lián)邦對(duì)各州的規(guī)制條款,即防止由分散的各殖民地演變而來(lái)的各州通過(guò)與他州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或盟約,脫離聯(lián)邦,或加入他國(guó)。隨著聯(lián)邦地位的鞏固和各州“異心”不再,聯(lián)邦政府的擔(dān)心也就逐漸減退了,所擔(dān)心的只是聯(lián)邦政府對(duì)各州的實(shí)際控制問(wèn)題。于是,美國(guó)聯(lián)邦上訴法院于1962年作出裁決,除非得到國(guó)會(huì)的批準(zhǔn),政治性的州際協(xié)定不能生效,而不涉及政治的州際協(xié)定不必得到國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。(3)但是,不涉及政治的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)也可能影響聯(lián)邦政府對(duì)各州的控制。于是,美國(guó)最高法院在1978年的裁決中又作了補(bǔ)充解釋,認(rèn)為如果一個(gè)州際協(xié)定沒(méi)有通過(guò)侵占聯(lián)邦政府權(quán)力的方式來(lái)擴(kuò)大作為成員國(guó)的州的權(quán)力的話,并不需要國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。(4)這樣,通過(guò)一個(gè)又一個(gè)的判例解釋,《美國(guó)聯(lián)邦憲法》的規(guī)制條款發(fā)展成了合作條款,釋放了新的功能。美國(guó)的州際行政協(xié)議是非正式協(xié)定,州法統(tǒng)一或州際示范法則主要是民間的建議,聯(lián)邦的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦立法不能伸入州權(quán)領(lǐng)域。因此,美國(guó)州際法治協(xié)調(diào)的核心,是不改變現(xiàn)行憲政框架,實(shí)行平等協(xié)商,通過(guò)法解釋處理州際法律沖突、實(shí)現(xiàn)合作。如前所述,歐盟方案需要國(guó)家機(jī)構(gòu)的重建、憲法的修改和一系列立法。屬于國(guó)內(nèi)法方案的西班牙,則是通過(guò)普通立法來(lái)推進(jìn)區(qū)域合作的?！段靼嘌拦残姓C(jī)關(guān)及共同的行政程序法》(1992年)第6條第1項(xiàng)規(guī)定:“全國(guó)政府和自治區(qū)政府的機(jī)構(gòu)之間可以在各自的職能范圍內(nèi)簽署協(xié)作協(xié)議?！痹摲ㄟ€在第6條第2項(xiàng)規(guī)定了協(xié)作協(xié)議的主要條款,在第3款規(guī)定了協(xié)作協(xié)議的解釋和履行,第7條規(guī)定了基于協(xié)作協(xié)議需要成立的聯(lián)合委員會(huì),第8條規(guī)定了協(xié)作協(xié)議的效力。(1)于是,“我們處于法學(xué)的雙重任務(wù)中:一方面是解釋,另一方面是構(gòu)造和體系,它暴露了經(jīng)驗(yàn)理論和實(shí)踐目的的任務(wù)之間完全不可調(diào)和的糾纏混亂?！币獢[脫這一糾纏,我們既要充分考慮參照系功能與所需要解決任務(wù)的一致性、參照系環(huán)境的相同性和所堅(jiān)持理念的先進(jìn)性,還需要明確法解釋———立法———修憲的次序關(guān)系。我們首先應(yīng)當(dāng)去解釋,只有當(dāng)解釋遭遇不可克服的困難時(shí)才能要求重構(gòu),而最后才是修憲,因?yàn)榉ń忉尩某杀臼亲畹土?。我?guó)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的法律沖突,通過(guò)法解釋加以解決是可能的。凱爾森認(rèn)為,地方性