建設(shè)工程質(zhì)量定金保值金的法律問(wèn)題研究

建設(shè)工程質(zhì)量定金保值金的法律問(wèn)題研究

關(guān)于質(zhì)量維護(hù)的責(zé)任，中國(guó)的適用法律和法規(guī)有規(guī)定，但并不完善。近年來(lái)，質(zhì)量保護(hù)資金呈現(xiàn)出“異質(zhì)化”趨勢(shì)。例如，保留比例不合理，恢復(fù)周期難以確定，客觀上加劇了相互矛盾，有時(shí)還會(huì)成為阻礙建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展的障礙。目前和不足的質(zhì)量維護(hù)金融體系就目前司法實(shí)踐來(lái)看,工程質(zhì)量保修金存在的主要問(wèn)題包括:(一)質(zhì)量保證金和質(zhì)量擔(dān)保金是施工合同保證《中華人民共和國(guó)建筑法》與《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》確立了工程質(zhì)量保修的基本法律制度,但只有一些原則性規(guī)定,并未涉及工程質(zhì)量保修金的概念和具體適用?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》第2條規(guī)定:本辦法所稱(chēng)建設(shè)工程質(zhì)量保證金(保修金)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)保證金)是指發(fā)包人與承包人在建設(shè)工程承包合同中約定,從應(yīng)付的工程款中預(yù)留,用以保證承包人在缺陷責(zé)任期內(nèi)對(duì)建設(shè)工程出現(xiàn)的缺陷進(jìn)行維修的資金?！痘窘ㄔO(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》第34條規(guī)定:工程建設(shè)期間,建設(shè)單位與施工單位進(jìn)行工程價(jià)款結(jié)算,建設(shè)單位必須按工程價(jià)款結(jié)算總額的5%預(yù)留工程質(zhì)量保證金,待工程竣工驗(yàn)收一年后再清算。而建設(shè)部和國(guó)家工商總局聯(lián)合制定的《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》(GF-1999-0201)之附件三《工程質(zhì)量保修書(shū)》中的概念關(guān)于這個(gè)保證金的提法是———“工程質(zhì)量保修金”。雖然上述“質(zhì)量保修金”和“質(zhì)量保證金”的提法都是指“發(fā)包人與承包人在建設(shè)工程承包合同中約定,從應(yīng)付的工程款中預(yù)留,用以保證承包人在缺陷責(zé)任期內(nèi)對(duì)建設(shè)工程出現(xiàn)的缺陷進(jìn)行維修的資金”,但二者在本質(zhì)上卻大不相同。質(zhì)量保證金是指承包人根據(jù)發(fā)包人的要求,在建設(shè)工程承包合同簽訂之前,預(yù)先交付給發(fā)包人用以保證施工質(zhì)量的資金,如果工程質(zhì)量達(dá)不到約定標(biāo)準(zhǔn),承包人已經(jīng)交納的質(zhì)量保證金可能會(huì)被發(fā)包人沒(méi)收,如果工程質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn),發(fā)包人應(yīng)按照合同約定予以返還;質(zhì)量保修金針對(duì)的是一種維修義務(wù)而非工程質(zhì)量,即在法律規(guī)定和合同約定的保修期限和保修范圍內(nèi),工程出現(xiàn)質(zhì)量缺陷時(shí),承包人接到發(fā)包人的通知后應(yīng)及時(shí)進(jìn)行維修。質(zhì)量保證金保證的對(duì)象是工程品質(zhì),一旦工程無(wú)法達(dá)到約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)踐中很可能會(huì)被視為違約金而罰沒(méi)。(二)質(zhì)量保證材料根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》第3條,工程質(zhì)量保證金的比例由發(fā)包人與承包人在合同條款中進(jìn)行約定?！督ㄔO(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》第14條第(四)項(xiàng)規(guī)定:發(fā)包人根據(jù)確認(rèn)的竣工結(jié)算報(bào)告向承包人支付工程竣工結(jié)算價(jià)款,保留5%左右的質(zhì)量保證(保修)金,待工程交付使用一年質(zhì)保期到期后清算(合同另有約定的,從其約定),質(zhì)保期內(nèi)如有返修,發(fā)生費(fèi)用應(yīng)在質(zhì)量保證(保修)金內(nèi)扣除?！痘窘ㄔO(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》第34條規(guī)定:工程建設(shè)期間,建設(shè)單位與施工單位進(jìn)行工程價(jià)款結(jié)算,建設(shè)單位必須按工程價(jià)款結(jié)算總額的5%預(yù)留工程質(zhì)量保證金,待工程竣工驗(yàn)收一年后再清算?！督ㄔO(shè)工程施工合同(示范文本)》(GF-1999-0201)中工程質(zhì)量保修書(shū)第4條規(guī)定:工程質(zhì)量保修金一般不超過(guò)施工合同價(jià)款的3%。這些規(guī)范性文件提法不一,在法律效力等級(jí)上亦無(wú)高低之分,這就直接導(dǎo)致建設(shè)單位與施工單位在適用時(shí)的無(wú)所適從和隨意性,同一工程項(xiàng)目的質(zhì)量保修金會(huì)因留存比例的差異性(雙方約定、3%或5%)出現(xiàn)數(shù)十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)元的差距。而且一些建設(shè)單位會(huì)利用自身的強(qiáng)勢(shì)地位任意確定質(zhì)量保修金的比例,有的工程質(zhì)量保修金比例甚至高達(dá)20%,這種行為實(shí)際上已經(jīng)演變?yōu)樽兿鄩|資,成為壓在施工企業(yè)頭上的一座大山。(三)工程兩金擔(dān)保合同按照《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》規(guī)定,質(zhì)量保證(保修)金的計(jì)算基數(shù)是工程竣工結(jié)算價(jià)款;而《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》規(guī)定,工程質(zhì)量保證金的基數(shù)是工程價(jià)款結(jié)算總額;《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》(GF-1999-0201)中工程質(zhì)量保修金的基數(shù)是施工合同價(jià)款。因設(shè)計(jì)變更、工程量增減等諸多原因,工程竣工結(jié)算價(jià)款與合同價(jià)款之間往往有較大差距,采用不同的基數(shù)也會(huì)造成質(zhì)量保修金交納的混亂。(四)質(zhì)量氣保金返還時(shí)間確定目前,質(zhì)量保修金返還期限一般與質(zhì)量保修期屆滿相掛鉤,就此通常有兩種觀點(diǎn):一種認(rèn)為,一項(xiàng)工程或者一棟房子是不可分割的整體,質(zhì)量保修金應(yīng)在所有的期限屆滿后統(tǒng)一支付;另一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個(gè)專(zhuān)業(yè)工程項(xiàng)目的保修期限不同,逐個(gè)確定質(zhì)量保修金的返還時(shí)間。對(duì)于第一種觀點(diǎn),按照《民用建筑設(shè)計(jì)通則》,“基礎(chǔ)設(shè)施工程、房屋建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程,為設(shè)計(jì)文件規(guī)定的該工程的合理使用年限”可長(zhǎng)達(dá)50-70年,如果依此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,那質(zhì)量保修金的返還可謂遙遙無(wú)期,萬(wàn)一該施工企業(yè)幾十年間注銷(xiāo)或者破產(chǎn),其返還有何意義?且建設(shè)單位長(zhǎng)期占用資金的巨額利息又當(dāng)如何處理?第二種觀點(diǎn)表面上看是按照不同專(zhuān)業(yè)工程分別返還保修金,正確理解了法律相關(guān)條款,但事實(shí)上卻是機(jī)械運(yùn)用法條的結(jié)果。(五)保證施工企業(yè)與施工方承擔(dān)保鮮責(zé)任首先,施工企業(yè)同時(shí)承擔(dān)被預(yù)扣質(zhì)保金與法定維修的雙重責(zé)任,義務(wù)過(guò)重。約定質(zhì)量保修金的目的是,若保修期內(nèi)發(fā)生了歸責(zé)于施工方質(zhì)量缺陷,且施工方不履行其保修義務(wù),那么建設(shè)方可以扣除保修金作為維修和賠償費(fèi)用,并有權(quán)就超出款項(xiàng)部分向施工方追償。但根據(jù)《建筑法》等規(guī)定,保修責(zé)任是施工方的法定責(zé)任,即使沒(méi)有預(yù)留質(zhì)量保修金,建設(shè)方要求施工方承擔(dān)保修責(zé)任的主張仍然能夠得到法律的支持。因此,施工方在被設(shè)置法定責(zé)任之外,還要被留置一部分工程款,有失公允。其次,建設(shè)工程既受工程成品質(zhì)量水平的影響,也與業(yè)主是否合理使用、勘查設(shè)計(jì)問(wèn)題等息息相關(guān)。但是現(xiàn)在關(guān)于工程維修的規(guī)定大多針對(duì)施工企業(yè),片面強(qiáng)調(diào)施工方的責(zé)任而忽略了勘查設(shè)計(jì)中的問(wèn)題和后期使用不當(dāng)造成的缺陷,但凡工程出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題,施工企業(yè)就變成了“眾矢之的”。再次,建設(shè)單位支付預(yù)扣質(zhì)保金的方式通常都在“質(zhì)保期滿后無(wú)息返還”,這就相當(dāng)于長(zhǎng)期占用施工方工程款、坐享利息收益。完善質(zhì)量保護(hù)體系的法律思考(一)質(zhì)量保證金的執(zhí)行國(guó)家立法機(jī)關(guān)及政府各主管部門(mén)應(yīng)協(xié)商一致,規(guī)范立法,保證法律規(guī)定的權(quán)威性,如明晰質(zhì)量保修金與質(zhì)量保證金的區(qū)別、確定工程質(zhì)量保修金的起算基數(shù)、計(jì)提比例等,避免建設(shè)單位與施工單位在執(zhí)行質(zhì)量保證金條款上各執(zhí)己見(jiàn),避免糾紛。(二)質(zhì)量擔(dān)保金留置期的確定我們可以借鑒FIDIC合同條件,啟動(dòng)缺陷責(zé)任制度,并將工程質(zhì)量保修金的留置期限與缺陷通知期限保持一致。對(duì)于因整改而導(dǎo)致“竣工驗(yàn)收合格之日”延遲的問(wèn)題,可引入國(guó)際工程合同通用的“缺陷通知期限”予以解決。財(cái)政部和建設(shè)部2005年頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》曾試圖與這一國(guó)際制度接軌,規(guī)定“缺陷責(zé)任期從工程通過(guò)竣工驗(yàn)收之日起計(jì),缺陷責(zé)任期一般為6個(gè)月、12個(gè)月或者24個(gè)月,具體可由雙方在合同中約定?！钡⑽刺岬饺毕葚?zé)任期與質(zhì)量保修期的關(guān)系,故難以發(fā)揮作用。以1999年第1版FIDIC《施工合同條件》(用于由雇主設(shè)計(jì)的建筑和工程)為例,通用條件部分第1.1.3.7款:“缺陷通知期限”系指投標(biāo)書(shū)附錄(明確規(guī)定為365天)中規(guī)定的,自工程或者某單位工程(視情況而定)根據(jù)第10.1款【工程和單位工程的接收】的規(guī)定證明的竣工日期算起,至根據(jù)第11.1款【完成掃尾工作和修補(bǔ)缺陷】的規(guī)定,通知工程或單位工程(視情況而定)存在缺陷的期限(連同根據(jù)第11.3款【缺陷通知期限的延長(zhǎng)】的規(guī)定提出的任何延長(zhǎng)期)。再結(jié)合其第11.1款“完成掃尾工作和修補(bǔ)缺陷”及第11.3款“缺陷通知期限的延長(zhǎng)”可知,缺陷通知期限一般為1年,延長(zhǎng)期不得超過(guò)2年,因此缺陷責(zé)任期限最長(zhǎng)不超過(guò)3年。將質(zhì)量保修金的留置期與上述缺陷通知期限統(tǒng)一設(shè)置一致,或能避免其“歸期漫漫”的風(fēng)險(xiǎn)。此外,工程完工之后,業(yè)主不應(yīng)以施工上的小瑕疵或者些微掃尾工作未完成為由,遲遲不予驗(yàn)收,導(dǎo)致質(zhì)量保修期不能及時(shí)起算。(三)確定熱保金返還時(shí)間點(diǎn)質(zhì)量保修金的返還與質(zhì)量保修期是否屆滿不宜直接掛鉤,如前所述,《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》與《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》對(duì)工程質(zhì)量保修期進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定,當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)不能任意更改,而質(zhì)量保修金的返還時(shí)間點(diǎn)可以與質(zhì)量保修期屆滿之日保持一致,也可以在保修期屆滿之前。在法律、法規(guī)等未明確規(guī)定的前提下,發(fā)、承包雙方應(yīng)在施工合同中予以約定,可以規(guī)避雙方糾紛,促進(jìn)建筑行業(yè)的和諧發(fā)展。(四)提供相應(yīng)的項(xiàng)目資金保障機(jī)制保險(xiǎn)具有互助性的特點(diǎn)和補(bǔ)償損失、分化風(fēng)險(xiǎn)的功能。工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)是指工程竣工后,施工企業(yè)不提供質(zhì)量保修金而就保修責(zé)任向保險(xiǎn)公司投保,保險(xiǎn)公司收取一定保險(xiǎn)費(fèi)用后出具相應(yīng)保單。這一方式除了能夠保障工程的維修責(zé)任、轉(zhuǎn)移保修責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),還可以使施工企業(yè)及時(shí)收回流動(dòng)資金,避免發(fā)、承包雙方在建筑工程保修及保修金問(wèn)題上扯皮,將施工企業(yè)從纏繞多年的矛盾中解放出來(lái),以減輕其經(jīng)營(yíng)周轉(zhuǎn)壓力,創(chuàng)造更多企業(yè)財(cái)富。目前在英、法、美、日等國(guó),工程質(zhì)量保修制度已經(jīng)形成制度體系,除基本的質(zhì)量保修制度外,還有一系列的工程保險(xiǎn)輔助手段,比如法國(guó)政府就強(qiáng)制承包商投保質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn),其《建筑職責(zé)與保險(xiǎn)法》規(guī)定,凡涉及工程建設(shè)由承包商作為投保人為工程項(xiàng)目進(jìn)行投保。(五)強(qiáng)制性保證擔(dān)保質(zhì)量保函也稱(chēng)為“維修保函”,是指銀行或者其他金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)承建人申請(qǐng),向業(yè)主保證,如工程的質(zhì)量不符合合同約定而承建人又不能依約更換或修理時(shí),按業(yè)主的索賠予以賠償?shù)臅?shū)面文件。保函作為承包人履約保證的一種形式,是國(guó)際建筑工程項(xiàng)目中的通行做法。比如,美國(guó)就規(guī)定對(duì)公共投資項(xiàng)目實(shí)行強(qiáng)制性保證擔(dān)保,保函由經(jīng)批準(zhǔn)從事?lián)I(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司和專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司出具;在英國(guó),政府工程投資超過(guò)一定金額的項(xiàng)目要求使用保函,包括履約擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保等,保證人主要是銀行,其次是專(zhuān)業(yè)保證公司和保險(xiǎn)公司;在德國(guó),主要采用5%的履約保函,近年來(lái)5%-20%的預(yù)付款保函、2%-5%的維修保函等越來(lái)越多地在大型項(xiàng)目及政府投資項(xiàng)目中使用,銀行主要承保無(wú)條件保函,保險(xiǎn)公司主要承保有條件保函。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的今天,我國(guó)建筑領(lǐng)域逐步向國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放,國(guó)內(nèi)施工企業(yè)也在努力邁開(kāi)“走出去”的步伐,維修保函作為質(zhì)量保證金(現(xiàn)金形式)的一種良好替代形式,對(duì)承包商而言可以減少由于繳納現(xiàn)金保證金引起的長(zhǎng)時(shí)間資金占?jí)?使有限的資金得以?xún)?yōu)化配置,并且能夠省去工程質(zhì)量保修金的繁瑣手續(xù),提高工作效率。(六)推行意外傷害保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)合一保證金名目繁多,給建筑企業(yè)帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)研,各類(lèi)保證金多達(dá)10余種,總額占合同總價(jià)的10%。對(duì)此,可將現(xiàn)行的各類(lèi)保證金整合成一項(xiàng)綜合保證金,比如把綜合保證金定為項(xiàng)目造價(jià)的5%,作為企業(yè)在招投標(biāo)、履約、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)和農(nóng)民工工資等方面的擔(dān)保或保障。就此問(wèn)題,江蘇省住建廳曾發(fā)布決定,準(zhǔn)備對(duì)現(xiàn)行的工程建設(shè)各類(lèi)保證金進(jìn)行梳理,研究探索既能保證各方主體利益又便于監(jiān)管的綜合保證金制度,逐步推行意外傷害保險(xiǎn)與工商保險(xiǎn)合一。筆者企盼江蘇省住建廳的相關(guān)制度盡早出臺(tái),在國(guó)內(nèi)建筑市場(chǎng)形成試點(diǎn),起到示范作用,推動(dòng)全國(guó)各類(lèi)保證金的規(guī)范收取,真正為建筑施工企業(yè)創(chuàng)造較為寬松的發(fā)展環(huán)境。(七)公司設(shè)立第三方結(jié)構(gòu)機(jī)制具體來(lái)說(shuō),就是在政府主管部門(mén)的監(jiān)督管理下,于建設(shè)單位