建設(shè)工程合同中的反壟斷法的監(jiān)管研究資質(zhì)對(duì)建設(shè)工程施工合同效力影響探析

建設(shè)工程合同中的反壟斷法的監(jiān)管研究資質(zhì)對(duì)建設(shè)工程施工合同效力影響探析

建設(shè)工程施工合同是指承包商完成合同約定的建設(shè)項(xiàng)目的施工，承包商按規(guī)定要求完成并支付報(bào)酬的合同。建設(shè)工程施工合同作為一種特殊合同,除滿足合同生效的基本要件之外,還必須符合強(qiáng)制性規(guī)范的要求,其中資質(zhì)是一項(xiàng)強(qiáng)制性要件。本文基于我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定,探討資質(zhì)對(duì)建設(shè)工程施工合同效力影響。一、認(rèn)證的含義和性質(zhì)(一)建設(shè)企業(yè)的資質(zhì)建設(shè)工程施工合同的當(dāng)事人是發(fā)包人和承包人。發(fā)包人指工程建設(shè)單位,又稱業(yè)主。我國(guó)法律未對(duì)發(fā)包人資格未明確限定,一般要求其通過合法、完備手續(xù)取得工程發(fā)包的主體資格。承包人指承包單位,又稱施工企業(yè)、施工人。承包人是直接進(jìn)行建筑行為的主體,其綜合素質(zhì)和能力是保證建設(shè)工程質(zhì)量的前提條件,因而法律對(duì)承包人的主體資格要求嚴(yán)格。按照我國(guó)《建筑法》第13條規(guī)定,筆者認(rèn)為施工企業(yè)資質(zhì)是國(guó)家建設(shè)行政管理部門以建筑施工行業(yè)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),對(duì)建筑施工企業(yè)的人員素質(zhì)、管理水平、資金數(shù)量、技術(shù)裝備和建筑工程業(yè)績(jī)等條件進(jìn)行審查,并以頒發(fā)證書許可從事建筑施工活動(dòng)的一種從業(yè)資格。我國(guó)建筑企業(yè)資質(zhì)分為施工總承包、專業(yè)承包和勞務(wù)分包三個(gè)序列。不同資質(zhì)序列分別劃分為若干資質(zhì)類別,各資質(zhì)類別又劃分為不同等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)包人從事房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)該具備相應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì),但法理上認(rèn)為,發(fā)包人沒有資質(zhì)或者超越資質(zhì)簽訂的施工合同并不認(rèn)定無效?！蛾P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋14號(hào),以下簡(jiǎn)稱《施工合同司法解釋》)只涉及承包人資質(zhì)條件,并未將發(fā)包人的資質(zhì)條件作為影響施工合同效力依據(jù)。故此,本文論述以承包人資質(zhì)角度展開。(二)相關(guān)的強(qiáng)制性規(guī)范資質(zhì)不同于企業(yè)的權(quán)利能力或行為能力,承包人欠缺資質(zhì)或者超越資質(zhì)等級(jí)簽訂的施工合同違反了《建筑法》的強(qiáng)制性規(guī)定,屬于合同欠缺“合法性”要件,資質(zhì)屬于強(qiáng)制性規(guī)定的范疇(1)。強(qiáng)制性規(guī)定是國(guó)家對(duì)法律行為強(qiáng)制調(diào)整的法律規(guī)范,其適用不以當(dāng)事人的意志為轉(zhuǎn)移,不可通過約定加以變更或排除。與建筑施工企業(yè)資質(zhì)相關(guān)的強(qiáng)制性規(guī)范,主要為《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》,及建設(shè)部頒布的《建筑施工企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《建筑施工企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》。從上述規(guī)范的設(shè)立目的、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方式以及法律關(guān)系來看,資質(zhì)屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定范疇。二、無效的法定性規(guī)定資質(zhì)屬于強(qiáng)制性規(guī)定,分析其對(duì)建設(shè)工程施工合同效力的影響,首先要從合同效力法學(xué)理論的角度,簡(jiǎn)要考察強(qiáng)制性規(guī)定對(duì)合同效力影響的理論演進(jìn),探討強(qiáng)制性規(guī)定的不同分類。我國(guó)《民法通則》第58條第5項(xiàng)規(guī)定,違反法律或者社會(huì)公共利益的民事行為無效。《合同法》第52條第5項(xiàng)規(guī)定,違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。最高人民法院《合同法解釋(一)》第4條規(guī)定,《合同法》實(shí)施以后,人民法院確認(rèn)無效,應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù),不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。隨著合同效力法學(xué)理論的發(fā)展,《合同法解釋(二)》第14條明確,該“強(qiáng)制性規(guī)定”是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》(法發(fā)40號(hào))要求“人民法院應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分效力性強(qiáng)制規(guī)定和管理性強(qiáng)制規(guī)定。違反效力性強(qiáng)制規(guī)定的,人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效;違反管理性強(qiáng)制規(guī)定的,人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形認(rèn)定其效力”。目前我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界把強(qiáng)制性規(guī)定區(qū)分為管理性規(guī)定和效力性規(guī)定。管理性強(qiáng)制規(guī)定是指法律、行政法規(guī)未明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導(dǎo)致合同無效的規(guī)范,而且違反此類規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效也并不損害國(guó)家或社會(huì)公共利益,只是損害當(dāng)事人利益的規(guī)范。效力性強(qiáng)制規(guī)定是指法律、行政法規(guī)明確規(guī)定違反該類規(guī)定將導(dǎo)致合同無效的規(guī)范,或者雖未明確規(guī)定違反之后將導(dǎo)致合同無效,但若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)范(2)。依法取得資質(zhì)是承包人進(jìn)入建筑市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件。承包人的資質(zhì)等級(jí)是其綜合實(shí)力和能力的體現(xiàn),直接決定建設(shè)工程的質(zhì)量水平。承包人無資質(zhì)或超越資質(zhì)等級(jí)承攬工程,則工程質(zhì)量缺乏基本的保障,而質(zhì)量?jī)?yōu)劣直接關(guān)系著社會(huì)公共利益及人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。按照效力性強(qiáng)制規(guī)定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),司法實(shí)踐中,普遍認(rèn)為資質(zhì)規(guī)定屬于效力性強(qiáng)制規(guī)定。三、違反資格規(guī)則對(duì)施工合同執(zhí)行的影響的分析我國(guó)建筑市場(chǎng)存在種種違反資質(zhì)規(guī)定承攬工程行為,基本可以概括成四種類型,本文著重探討不同類型行為對(duì)施工合同效力的影響。(一)建筑資質(zhì)條件未取得資質(zhì),表現(xiàn)形式有:一是個(gè)人、個(gè)體工商戶、包工頭(隊(duì))或其他組織承攬工程的行為;二是取得企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照,但未取得資質(zhì)證書而承攬工程的行為;三是雖取得資質(zhì)證書,但與工程項(xiàng)目的特點(diǎn)和承包方式不一致,而承攬工程的行為,如具備橋梁專業(yè)資質(zhì)承攬隧道工程。個(gè)人、個(gè)體工商戶、包工頭(隊(duì))或其他組織不具備法人資格,不可能取得資質(zhì)證書。承攬工程的企業(yè)僅取得企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照,與雖然取得資質(zhì)證書,但與工程項(xiàng)目的特點(diǎn)和承包方式不一致,都屬于未取得資質(zhì)。對(duì)于上述未取得資質(zhì)而簽訂的施工合同,按照法律規(guī)定認(rèn)定為無效。但是對(duì)于農(nóng)民自建的低層住宅的建筑活動(dòng)和建筑勞務(wù)分包中涉及資質(zhì)條件則需要具體分析,區(qū)別對(duì)待。1998年施行的建筑法將農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)排除適用。原因是立法時(shí),農(nóng)村自建低層住宅結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單,施工難度較低。然而,隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快,農(nóng)民房屋越建越高,高層建筑已隨處可見,但是施工主體多數(shù)是個(gè)體瓦工、磚砌工、木工自行招募組織起來的,既沒有工商企業(yè)登記,也沒有建筑資質(zhì),以致造成農(nóng)村建房質(zhì)量安全隱患突出,房屋倒塌、群眾傷亡等事故頻繁發(fā)生。按照建設(shè)部《民用建筑設(shè)計(jì)通則》(GB50352-2005)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),低層房屋即農(nóng)村自建房屋最高為三層。為規(guī)范農(nóng)村建筑秩序,提高準(zhǔn)入條件,保障農(nóng)村建房質(zhì)量與安全,筆者認(rèn)為農(nóng)民若建三層及以下的房屋,承包人不需要資質(zhì),可由農(nóng)村建筑工匠承接施工,適用《合同法》承攬合同的規(guī)定。若建四層以上房屋或集中統(tǒng)建的農(nóng)村住房,適用《建筑法》,承包人應(yīng)該具備相應(yīng)資質(zhì),否則,將否定合同效力。獲得勞務(wù)分包資質(zhì)的企業(yè),可以承接施工總承包企業(yè)或?qū)I(yè)承包企業(yè)分包的勞務(wù)作業(yè)?？偝邪伺c勞務(wù)作業(yè)承包人及分包人與勞務(wù)作業(yè)承包人既不是勞務(wù)關(guān)系也不是勞動(dòng)合同關(guān)系,而是建設(shè)工程施工合同關(guān)系,勞務(wù)作業(yè)的性質(zhì)本質(zhì)上屬于建設(shè)工程施工,那么勞務(wù)分包企業(yè)從事勞務(wù)作業(yè)也應(yīng)該具備相應(yīng)的資質(zhì)。但是,對(duì)于個(gè)體工商戶或無資質(zhì)的企業(yè)提供勞務(wù),承攬非技術(shù)性投入的工程,例如為建筑活動(dòng)做前期準(zhǔn)備的土方挖運(yùn)、場(chǎng)地和道路的平整等。不管其應(yīng)獲取的勞務(wù)費(fèi)用約定如何計(jì)算,只要其僅獲取勞務(wù)費(fèi)用,服從業(yè)主或承包方施工管理和技術(shù)指導(dǎo),不對(duì)工程整體技術(shù)和質(zhì)量負(fù)責(zé),應(yīng)按合同的實(shí)質(zhì)認(rèn)定為承攬合同或勞務(wù)合同,不宜以建設(shè)工程施工合同苛求其施工資質(zhì)條件,從而據(jù)此認(rèn)定合同無效?！秱€(gè)體工商戶條例》第2條、《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》第12條的規(guī)定對(duì)此認(rèn)可。最高人民法院指導(dǎo)案例“永州市建設(shè)委員會(huì)與陜西省房屋建筑工程公司、肖放時(shí)建設(shè)工程施工合同糾紛上訴案”(3)中對(duì)此有論述。(二)無效合同的認(rèn)定超越資質(zhì)等級(jí)承攬工程,是指承包人本身具備資質(zhì),但與其承攬工程的本身性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)特點(diǎn)不相符,按照規(guī)定需要取得更高資質(zhì)級(jí)別方可承攬工程的行為。承包人超越資質(zhì)等級(jí)承攬工程與企業(yè)超越一般經(jīng)營(yíng)范圍從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)明顯不同。按照《行政許可法》第12條規(guī)定,資質(zhì)屬于法律、法規(guī)許可經(jīng)營(yíng)的行業(yè)。《建筑法》第26條規(guī)定,禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍?！逗贤ń忉?一)》第10條規(guī)定,違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)規(guī)定的訂立的合同認(rèn)定無效。超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍承攬工程的行為,應(yīng)認(rèn)定為無效合同。但是,對(duì)于承包人超越資質(zhì)等級(jí)許可范圍訂立的施工合同,在工程項(xiàng)目竣工前取得相應(yīng)資質(zhì)等級(jí),該類合同不按無效合同處理。該類合同效力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是建立在合同效力補(bǔ)正理論和實(shí)踐中建設(shè)行政管理部門對(duì)建筑企業(yè)的資質(zhì)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的基礎(chǔ)之上。所謂“合同效力補(bǔ)正”原則,是指當(dāng)事人簽訂的合同違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,導(dǎo)致合同不能滿足有效的條件,當(dāng)事人通過事后補(bǔ)正或?qū)嶋H履行來使合同滿足有效的條件,促使合同有效。該類合同的效力則留待司法機(jī)關(guān)認(rèn)定;而《合同法解釋(一)》之中也已經(jīng)肯定法律、行政法規(guī)規(guī)定的某些合同的批準(zhǔn)、登記手續(xù)可以補(bǔ)辦,也即適用了這一理論原則。而考慮到施工企業(yè)資質(zhì)等級(jí)的取得需要一定的審批時(shí)間,對(duì)已經(jīng)具備一定建設(shè)能力、正在申報(bào)相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)而尚未獲得批準(zhǔn)的施工企業(yè),由于其承攬的建設(shè)工程質(zhì)量能夠得到相應(yīng)保證,對(duì)其取得資質(zhì)之前簽訂的施工合同予以認(rèn)可也不會(huì)違背建筑法的立法本意,故而根據(jù)上述司法解釋,對(duì)此類合同在裁判時(shí)應(yīng)依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定有效,但在司法實(shí)踐中要嚴(yán)格限定補(bǔ)正時(shí)間。(三)關(guān)于企業(yè)資產(chǎn)認(rèn)識(shí)的問題,建議分為以下四種具體借用資質(zhì),一般指當(dāng)前建筑市場(chǎng)比較普遍的掛靠行為。《建筑法》第26條規(guī)定,禁止以任何形式用其他建筑施工企業(yè)名義承攬工程,禁止建筑施工企業(yè)以任何形式允許其它單位或個(gè)人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照,以本企業(yè)的名義承攬工程?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第25條也類似規(guī)定。這可以看成是法律以禁止的形式對(duì)掛靠所作出的定義。鑒于掛靠的方式呈多樣化發(fā)展變化,《施工合同司法解釋》未對(duì)借用資質(zhì)的具體方式進(jìn)行界定。實(shí)踐中一般認(rèn)為以下情形應(yīng)認(rèn)定為掛靠:(1)通過出租、出借資質(zhì)證書或者收取管理費(fèi)的方式允許他人以本企業(yè)名義承攬工程的;(2)無資質(zhì)證書的單位、個(gè)人或低資質(zhì)等級(jí)的單位通過各種途徑或方式,利用有資質(zhì)證書或高資質(zhì)等級(jí)單位的名義承攬工程的;(3)合同約定的承包人與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工人之間無產(chǎn)權(quán)關(guān)系,沒有以股份等方式劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)的;(4)合同約定的承包人與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工人無統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理,各自實(shí)行獨(dú)立核算的;(5)合同約定的承包人與施工現(xiàn)場(chǎng)的項(xiàng)目經(jīng)理及主要工程管理人員之間無合法的人事調(diào)動(dòng)、任免、聘用以及社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系;(6)實(shí)際施工人自籌資金,自行組織施工,建筑施工企業(yè)只收取管理費(fèi),不參與工程施工、管理,不承擔(dān)技術(shù)、質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)責(zé)任(4)。掛靠,究其本質(zhì),仍屬無資質(zhì)或超資質(zhì)而承包建設(shè)工程,只不過當(dāng)事人采取了一種迂回的手段規(guī)避了法律強(qiáng)制性規(guī)定,以達(dá)到形式上符合法律規(guī)定的目的。掛靠行為不僅在行政上受到制裁,在民事后果上也應(yīng)否定其合同效力。在依法否定掛靠行為的同時(shí),還要注意將掛靠和企業(yè)內(nèi)部承包區(qū)別開來。內(nèi)部承包是建筑施工企業(yè)內(nèi)部正常的管理活動(dòng),是企業(yè)內(nèi)部的一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一般情況下,兩者是容易區(qū)分的,但有時(shí)界線又很模糊。因?yàn)閮烧咴谕庑紊项愃粕踔料嗤?如都采取下屬施工隊(duì)、項(xiàng)目部承包的形式。在處理上,考慮到建筑市場(chǎng)的現(xiàn)狀,在掛靠的認(rèn)定上宜從寬把握。建筑企業(yè)將工程分包給下屬單位、或者由單位內(nèi)部項(xiàng)目經(jīng)理組織施工,委派具有勞動(dòng)關(guān)系的員工直接參與工程項(xiàng)目施工并對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度等方面起到關(guān)鍵作用,對(duì)外建筑企業(yè)直接向發(fā)包人承擔(dān)合同上的權(quán)利義務(wù)的,應(yīng)認(rèn)定為內(nèi)部承包,而不應(yīng)認(rèn)定為“掛靠”。(四)違法包裝法的理論非法轉(zhuǎn)包,是指承包人將其承包的全部工程轉(zhuǎn)讓給他人施工或分包之后沒有在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和派駐相應(yīng)人員,并且未對(duì)項(xiàng)目施工活動(dòng)進(jìn)行組織管理的行為。我國(guó)法律明確禁止轉(zhuǎn)包行為。受讓的第三人不論資質(zhì)是否符合要求,即使發(fā)包人認(rèn)可承包人的轉(zhuǎn)包行為,轉(zhuǎn)包人與第三人簽訂的轉(zhuǎn)包合同(建設(shè)工程施工合同)無效,但是并不影響發(fā)包人與轉(zhuǎn)包人之間建設(shè)工程施工合同的法律效力。違法分包,是指建設(shè)工程承包人違反合同約定和未經(jīng)建設(shè)單位許可,將工程分包給沒有資質(zhì)的分包人或?qū)⒐こ谭职蟛粎⒓蝇F(xiàn)場(chǎng)管理的行為。如果將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的第三人,承包人與第三人簽訂的分包合同(建設(shè)工程施工合同)無效,但是不影響原承包人與發(fā)包人之間建設(shè)工程施工合同的法律效力。如果承包人經(jīng)發(fā)包人認(rèn)可或者總承包合同中明確約定可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的第三人,則承包人與第三人簽訂的分包合同具有法律效力。四、違反合同規(guī)定的民事法律后果違反資質(zhì)效力性強(qiáng)制規(guī)定導(dǎo)致施工合同認(rèn)定為無效,按照《合同法》第58條規(guī)定,施工合同無效的民事法律后果分為以下情形:(一)支付賬款的基本特征參照合同約定支付價(jià)款是處理合同無效,工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格時(shí),雙方支付工程款的一項(xiàng)基本原則。但是,根據(jù)案件的具體情況,按照合同約定無法計(jì)算工程款,往往發(fā)生在未完的工程,或者工程大規(guī)模改變?cè)O(shè)計(jì)的情況下,也不排除根據(jù)案件的具體情況委托評(píng)估的方式認(rèn)定工程款的數(shù)額。(二)修復(fù)費(fèi)用的提取建設(shè)工程施工合同無效,且建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收不合格,但是修復(fù)后的建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格的,發(fā)包人有權(quán)請(qǐng)求承包人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第32條對(duì)此有具體規(guī)定。(三)不支付的費(fèi)用建設(shè)工程的質(zhì)量