現(xiàn)行投資管理體制下的項目

現(xiàn)行投資管理體制下的

工程申報一、根本背景和主線核心問題是開展理念、條件的轉(zhuǎn)變：中國特色社會主義理論體系的形成和建立，構(gòu)建了新的開展理念－－以經(jīng)濟建設為中心〔目的〕、市場經(jīng)濟體制、以人為本的科學開展觀以人為本的科學開展觀落實到投資工程管理中，帶來了一系列的變化－－工程目標、價值判斷、管理理念、管理體制和方法經(jīng)濟社會開展面臨的約束條件發(fā)生了改變－－資金、技術(shù)等內(nèi)部因素的約束開始降低，而社會、土地、環(huán)境、生態(tài)、資源、能源等外部性因素的約束在加強第一，投資管理體制和理念的轉(zhuǎn)變：完善社會主義市場經(jīng)濟體制、創(chuàng)新投資工程管理體制和方法－－方案經(jīng)濟管理體制和方法已經(jīng)不能適應市場經(jīng)濟開展的要求在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場配置資源的根底性作用，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，落實企業(yè)投資自主權(quán)－－誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險－－對企業(yè)、對各級政府政府作為全社會代表，在開展過程中扮演雙重角色，發(fā)揮兩種作用－－維護社會公共利益的管理者和提高社會公共福利的投資建設者－－對企業(yè)投資進行規(guī)劃和行業(yè)引導、外部管理和控制政府和其他市場經(jīng)濟主體進行合理分工－－政府投資主要用于關(guān)系國家平安和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域：公益性和公共根底設施建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠興旺地區(qū)開展，推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。能夠由社會投資建設的工程，盡可能利用社會資金建設。第二，投資工程管理制度和方法的轉(zhuǎn)變針對不同的投資主體實行不同的管理制度和方法－－審批制、核準制和備案制針對不同的投資主體采用不同的管理流程－－三類管理制度下工程申報的流程不同采用更加有效靈活的管理手段－－產(chǎn)業(yè)政策指導、規(guī)劃約束、土地環(huán)境資源等外部性控制根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)劃分確定更加合理的投資工程管理權(quán)限－－中央政府投資除本級政權(quán)等建設外，主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對經(jīng)濟和社會開展全局有重大影響的工程對政府財政性資金投資工程實行嚴格、標準和全過程管理－－嚴格審批、標準評價、科學決策、全過程監(jiān)管、責任追究、后評價制度第三，投資工程評價方法體系日趨完善投資工程評價方法的構(gòu)成技術(shù)評價方法財務評價方法經(jīng)濟評價方法環(huán)境影響評價方法社會影響評價方法社會評價方法三類工程管理制度審批制適用對象：政府投資建設的工程－－使用財政性資金工程政府投資的投入方式：直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息、轉(zhuǎn)貸〔財政擔保的國外貸款〕目的作用：合理界定政府投資范圍、健全政府投資工程決策機制、標準政府投資資金管理、簡化和標準政府投資工程審批程序，合理劃分審批權(quán)限、加強政府投資工程管理，改進建設實施方式三類工程管理制度審批制管理依據(jù)：?國務院關(guān)于投資體制改革的決定?〔國發(fā)〔2004年〕20號〕，2004年7月16日審批管理權(quán)限：原那么上按照資金來源進行管理，即財權(quán)與事權(quán)對應。但重大工程和限制類工程例外，地方政府投資核準目錄內(nèi)的工程需報國家發(fā)改委會同有關(guān)部門審批或核報國務院審批。中央財政投資補助和貼息審批資金申請報告。管理方法：?國家開展改革委關(guān)于改進和完善報請國務院審批或核準的投資工程管理方法?〔發(fā)改投資［2005］76號〕，2005年7月14日；審批制?國家開展改革委關(guān)于審批地方政府投資工程的有關(guān)規(guī)定〔暫行〕?〔發(fā)改投資［2005］1392號〕2005年7月27日。?關(guān)于印發(fā)國家開展改革委核報國務院核準或?qū)徟墓潭ㄙY產(chǎn)投資工程目錄〔試行〕的通知?〔發(fā)改投資[2004]1927號〕?中央預算內(nèi)投資補助和貼息工程管理暫行方法?〔國家發(fā)改委令第31號，2005年6月8日〕核準制適用對象：重大工程和限制類工程目的作用：維護經(jīng)濟平安、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷，外資工程還包括嚴格市場準入、管理資本工程、維護國家經(jīng)濟平安－－政府對工程提出的外部管理要求管理依據(jù)：?國務院關(guān)于投資體制改革的決定?〔國發(fā)〔2004年〕20號〕，2004年7月16日；?政府核準的投資工程目錄?核準管理權(quán)限：由“目錄〞確定，地方政府可自行劃分各級管理權(quán)限核準管理方法：?企業(yè)投資工程核準暫行方法?〔國家開展和改革委員會第19號令〕，2004年9月15日；?外商投資工程核準暫行管理方法?〔國家開展和改革委員會第22號令〕，2004年10月9日；?境外投資工程核準暫行管理方法?〔國家開展和改革委員會第21號令〕2004年10月9日；?國家開展改革委關(guān)于改進和完善報請國務院審批或核準的投資工程管理方法?〔發(fā)改投資［2005］76號〕，2005年7月14日備案制適用對象：審批和核準目錄范圍外的企業(yè)投資工程目的作用：發(fā)揮市場配置資源的根底性作用，落實企業(yè)投資自主權(quán)，確立企業(yè)在投資中的主體地位。管理依據(jù)：?國務院關(guān)于投資體制改革的決定?〔國發(fā)〔2004年〕20號〕，2004年7月16日備案管理權(quán)限：屬地管理管理方法：?國家開展改革委關(guān)于實行企業(yè)投資工程備案制指導意見的通知?〔發(fā)改投資［2004］2656號〕，2004年11月25日綜合化、多元化決策模式投資體制改革前的決策模式相對單一的決策模式：不分投資主體、不分資金來源、不分工程性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級政府及有關(guān)部門審批－－方案經(jīng)濟體制的管理模式以政府為主體，以指令性方案為手段，以行政命令為中介的投資直接管理方式。其最大缺陷：它是一個從上到下沒有任何責任約束的“大鍋飯〞的投資體制和投資管理方式投資體制改革后的新的綜合化、多元化決策模式明確規(guī)劃對投資工程的指導和約束作用：?國務院關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會開展規(guī)劃編制工作的假設干意見?〔國發(fā)[2005]33號〕，2005年10月22日；?國家級專項規(guī)劃管理暫行方法?〔發(fā)改規(guī)劃[2007]794號〕，2007年4月14日；?國務院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見?〔國發(fā)〔2007〕21號〕，2007年7月26日。優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)明確產(chǎn)業(yè)政策對投資工程的指導和約束作用?關(guān)于發(fā)布實施?促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定?的決定?〔國發(fā)[2005]40號〕，2005年12月2日；?產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄〔2005年本〕?〔國家開展和改革委員會第40號令〕，2005年12月2日；2007年修訂本僅征求意見，未正式發(fā)布。?國家開展改革委辦公廳關(guān)于部署推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作有關(guān)問題的通知?〔發(fā)改辦產(chǎn)業(yè)[2006]596號〕，2006年3月22日；?外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄〔2007年修訂〕?〔國家發(fā)改委和商務部令第57號〕，2007年7月31日?對外投資國別產(chǎn)業(yè)導向目錄〔一〕、〔二〕、〔三〕?〔2004年7月、2005年10月、2007年1月〕，商務部、外交部、開展改革委?中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄?〔2021年修訂〕決策依據(jù)多樣化土地合理利用：?限制用地工程目錄〔2006年本〕?和?禁止用地工程目錄〔2006年本〕?〔國土資發(fā)[2006]296號〕，200612月12日，國家發(fā)改委和國土資源部聯(lián)合公布；?建設工程用地預審管理方法?〔中華人民共和國國土資源部令第27號〕2004年11月1日－－依據(jù)占用土地面積標準確定的分級管理權(quán)限環(huán)境保護：?關(guān)于加強建設工程環(huán)境影響評價分級審批的通知?〔環(huán)發(fā)〔2004〕164號〕，2004年12月2日，國家發(fā)改委和環(huán)?？偩致?lián)合公布；?中華人民共和國環(huán)境保護法?－－環(huán)保部審批的建設工程目錄、依據(jù)工程環(huán)境影響程度劃分的各級環(huán)保部門的審批權(quán)限決策依據(jù)多樣化資源利用和能源節(jié)約：?中華人民共和國節(jié)約能源法?〔2021年4月1日實施〕；?國務院關(guān)于“十一五〞期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標方案的批復?〔國函[2006]94號〕，2006年9月17日；?國家鼓勵的資源綜合利用認定管理方法?〔發(fā)改環(huán)資[2006]1864號〕；資源勘探和開采許可證制度等行業(yè)準入標準：參考?產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄?以及?政府核準的投資工程目錄?等文件，以及各個專業(yè)部門的有關(guān)標準。工程評價、評估、申報標準管理實行標準化管理要求2007年5月28日，國家發(fā)改委公布?國家開展改革委關(guān)于發(fā)布工程申請報告通用文本的通知?〔發(fā)改投資[2007]1169號〕，對核準工程申請報告進行了標準，涉及到內(nèi)容和深度的要求。?國家開展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)核準文件格式文本的通知?發(fā)改辦投資[2021]2369號

2021年6月2日，國家發(fā)改委發(fā)布2021年第37號公告，公布了?關(guān)于企業(yè)投資工程咨詢評估報告的假設干要求?和?企業(yè)投資工程咨詢評估報告編寫大綱?兩個工程咨詢技術(shù)標準文件工程評價、評估、申報標準管理實行標準化管理要求?國家開展改革委辦公廳印發(fā)關(guān)于我委辦理工程建設工程審批(核準)時核準招標內(nèi)容的意見的通知?〔發(fā)改方法規(guī)[2005]824號〕?境外投資工程申請報告示范大綱??國家開展改革委辦公廳關(guān)于進一步改進外國政府貸款工程前期工作和加強實施監(jiān)管的通知?〔發(fā)改辦外資[2021]1969號〕?國家開展改革委關(guān)于進一步加強和標準外商投資工程管理的通知?〔發(fā)改外資[2021]1773號〕?國家開展改革委關(guān)于進一步加強國際金融組織貸款工程管理的通知?〔發(fā)改外資[2021]1269號〕工程申請報告實行標準化內(nèi)容和格式要求申報單位及工程概況開展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入分析資源開發(fā)及綜合利用分析節(jié)能方案分析建設用地、征地拆遷及移民安置分析環(huán)境和生態(tài)影響分析經(jīng)濟影響分析社會影響分析工程評價、評估、申報標準管理工程申請報告與企業(yè)投資工程可行性研究報告的主要區(qū)別目的不同；角度不同；內(nèi)容不同；時序不同；法律效力不同。目的不同可行性研究報告的目的是要論證投資工程的可行性，包括市場前景可行性、技術(shù)方案可行性、財務可行性、融資方案可行性等工程申請報告不是對工程可行性的研究，而是在企業(yè)認為從企業(yè)自身角度看工程已經(jīng)可行的情況，答復政府關(guān)注的涉及公共利益的有關(guān)問題，目的是為了獲得政府的許可角度不同可行性研究報告從企業(yè)角度微觀的角度；企業(yè)內(nèi)部角度技術(shù)經(jīng)濟角度進行論證工程申請報告從公共利益的代言人－政府角度宏觀的角度外部性角度經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等綜合角度內(nèi)容不同企業(yè)可行性研究報告包括市場預測、廠址選擇、工程技術(shù)方案論證、設備選型、投資估算、財務分析、企業(yè)投資風險分析等方面進行研究工程申請報告從維護經(jīng)濟平安、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公眾利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行論證時序不同可行性研究報告與工程申請報告是兩個完全不同性質(zhì)的文件，不是在可行性研究報告根底上的簡單補充；可行性研究報告的編寫先于工程申請報告：對于一個理性的投資主體，在進行投資決策之前，應首先從企業(yè)自身角度進行詳細的可行性研究；工程獲得企業(yè)內(nèi)部決策機構(gòu)如董事會批準后，應在此根底上編寫工程申請報告，申請政府行政許可；工程申請報告是在企業(yè)可行性研究報告根底上的提升和拓展，二者即不排斥，也不重復；必要時，可以將企業(yè)可行性研究報告作為工程申請報告的附件。法律效力不同可行性研究報告用于企業(yè)內(nèi)部投資決策，對董事會負責，遵循企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定及法人治理結(jié)構(gòu)的約束工程申請報告具有政府行政的強制力，是企業(yè)必須履行的社會義務，受國家有關(guān)法律法規(guī)的約束工程前期管理責任主體和職能劃分投資主管部門：牽頭作用、組織協(xié)調(diào)、綜合平衡－－審批、核準、備案城鄉(xiāng)規(guī)劃部門：工程選址國土資源部門：土地利用、資源開發(fā)環(huán)境保護部門：環(huán)境保護建設部門：施工許可統(tǒng)計部門：信息統(tǒng)計和管理各個相關(guān)管理部門分兵把守，從不同的角度對投資工程進行必要的管理開展改革部門：對工程的審批(核準)以及向國務院提出審批(核準)的審查意見承擔責任，著重對工程是否符合國家宏觀調(diào)控政策、開展建設規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，是否維護了經(jīng)濟平安和公眾利益，資源開發(fā)利用和重大布局是否合理，是否有效防止出現(xiàn)壟斷等負責。環(huán)境保護主管部門：對工程是否符合環(huán)境影響評價的法律法規(guī)要求，是否符合環(huán)境功能區(qū)劃，擬采取的環(huán)保措施能否有效治理環(huán)境污染和防止生態(tài)破壞等負責。國土資源主管部門：對工程是否符合土地利用總體規(guī)劃和國家供地政策，工程擬用地規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定和控制要求，補充耕地方案是否可行等負責，對土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是否合理負責。

城市規(guī)劃主管部門：對工程是否符合城市規(guī)劃要求、選址是否合理等負責。有關(guān)行業(yè)主管部門：對工程是否符合國家法律法規(guī)、行業(yè)開展建設規(guī)劃以及行業(yè)管理的有關(guān)規(guī)定負責。其他有關(guān)主管部門：對工程是否符合國家法律法規(guī)和國務院的有關(guān)規(guī)定負責。金融機構(gòu)：按照國家有關(guān)規(guī)定對申請貸款的工程獨立審貸，對貸款風險負責。咨詢機構(gòu)：對咨詢評估結(jié)論負責。工程(法人)單位：對工程的申報程序是否符合有關(guān)規(guī)定、申報材料是否真實、是否按照經(jīng)審批或核準的建設內(nèi)容進行建設負責，并承擔投資工程的資金來源、技術(shù)方案、市場前景、經(jīng)濟效益等方面的風險。工程申報工作程序在綜合化、多元化決策模式下，投資工程的前期管理責任主體呈現(xiàn)多元化，并且在工程決策過程中發(fā)揮著重要的作用。因此，投資工程決策的過程也就面臨工作程序的先后流程問題。按照現(xiàn)行的規(guī)定，各級開展改革委是政府投資主管部門，牽頭負責投資工程的前期管理工作，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設和統(tǒng)計等部門均在工程前期管理中發(fā)揮作用。不同的工程在三類工程審批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有較大的差異。三、投資工程申報的操作要點二○○七年十一月十七日，國務院辦公廳發(fā)布了?國務院辦公廳關(guān)于加強和標準新開工工程管理的通知?〔國辦發(fā)〔2007〕64號〕，要求進一步加強和標準新開工工程的管理工作，以滿足加強和改善宏觀調(diào)控的需要。這一通知的精神，集中表達了2004年?國務院關(guān)于投資體制改革的決定?公布實施之后，國家關(guān)于投資工程前期管理的一系列制度、政策和方法不斷深化改革的主要特征和要求，值得認真學習和深刻領(lǐng)會，以滿足未來投資工程申報和管理的需要。－－滿足投資工程新開工條件的過程，就是投資工程前期管理要求和完成工程申報的過程第一，投資工程獲準的所需條件，包括：〔1〕符合國家產(chǎn)業(yè)政策、開展建設規(guī)劃、土地供給政策和市場準入標準；〔2〕已經(jīng)完成審批、核準或備案手續(xù)；〔3〕規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工程選址和布局必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，并依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)規(guī)劃許可手續(xù)；〔4〕需要申請使用土地的工程必須依法取得用地批準手續(xù)，并已經(jīng)簽訂國有土地有償使用合同或取得國有土地劃撥決定書；〔5〕已經(jīng)按照建設工程環(huán)境影響評價分類管理、分級審批的規(guī)定完成環(huán)境影響評價審批；〔6〕已經(jīng)按照規(guī)定完成固定資產(chǎn)投資工程節(jié)能評估和審查；〔7〕建筑工程開工前，建設單位依照建筑法的有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)取得施工許可證或者開工報告，并采取保證建設工程工程質(zhì)量平安的具體措施；〔8〕符合國家法律法規(guī)的其他相關(guān)要求。第二，投資工程前期管理的聯(lián)動機制〔1〕各級開展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設和統(tǒng)計等部門要加強溝通，密切配合，明確工作程序和責任，建立新開工工程管理聯(lián)動機制－－各相關(guān)部門各司其職，分兵把守；〔2〕不同性質(zhì)的工程執(zhí)行不同的管理程序和申報流程；實行審批制的政府投資工程：開展改革等工程審批部門－－工程建議書審批城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護部門－－規(guī)劃選址、用地預審和環(huán)境影響評價審批開展改革等工程審批部門－－可行性研究報告審批，并附相關(guān)審批文件城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源部門－－規(guī)劃許可、正式用地手續(xù)建設主管部門－－開工許可實行核準制的企業(yè)投資工程：城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護部門－－規(guī)劃選址、用地預審和環(huán)評審批開展改革等工程核準部門－－工程申請報告，并附相關(guān)審批文件城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源部門－－規(guī)劃許可正式用地手續(xù)建設主管部門－－開工許可

實行備案制的企業(yè)投資工程：開展改革等備案管理部門－－備案城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護部門－－規(guī)劃選址、用地和環(huán)評審批建設主管部門－－開工許可〔3〕各級開展改革等工程審批〔核準、備案〕部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設等部門都要嚴格遵守上述程序和規(guī)定，加強相互銜接，確保各個工作環(huán)節(jié)按規(guī)定程序進行－－環(huán)環(huán)相扣第三，工程統(tǒng)計和信息管理各級開展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設等部門－－完善信息系統(tǒng)，并建立信息互通制度，將各自辦理的工程管理文件相互送達，同時抄送同級統(tǒng)計部門統(tǒng)計部門－－加強統(tǒng)計檢查，及時將統(tǒng)計信息抄送同級各相關(guān)部門各部門之間－－利用網(wǎng)絡信息技術(shù)，逐步建立新開工工程信息共享平臺，及時交換工程信息，實現(xiàn)資源共享各級開展改革部門－－在信息互通制度的根底上，為總投資5000萬元以上的擬建工程建立管理檔案，包括工程根本情況、有關(guān)手續(xù)辦理情況〔文件名稱和文號〕等內(nèi)容，定期向上級開展改革部門報送工程信息－－重大工程信息庫，為未來進行準備四、如何確定工程申報管理要求？實踐中，工程申報工作面臨如下問題：一個工程應當如何進行申報？適用每一種管理方式和程序要求？哪一級政府部門擁有管理權(quán)限？上級政府管理，下級政府做什么？確定工程申報的有關(guān)事項第一，確定投資主體政府投資主體－－審批制－－分級審批，財權(quán)與事權(quán)對應統(tǒng)一非政府〔企業(yè)〕投資主體－－核準或備案－－在核準目錄范圍內(nèi)嗎？－－是，核準〔分級〕；否，備案〔屬地〕企業(yè)投資主體－－國內(nèi)企業(yè)還是外商企業(yè)－－國內(nèi)企業(yè)核準或備案，外商核準〔分級〕第二，確定投資工程所在地點投資工程在國內(nèi)－－國內(nèi)投資工程管理－－屬地管理投資工程在境外－－境外投資工程管理－－分級核準當?shù)刂黧w功能規(guī)劃是否有約束和限制？第三，確定工程所處行業(yè)相關(guān)規(guī)劃的要求是什么？產(chǎn)業(yè)政策的要求是什么？行業(yè)準入的標準是什么？土地管理的要求是什么？環(huán)境保護的要求是什么？資源開發(fā)利用的要求是什么？節(jié)能減排的要求是什么？國家是否有專