彩票立法的現(xiàn)狀與思考

彩票立法的現(xiàn)狀與思考

擁有“微笑的稅神”聲譽(yù)的計(jì)算機(jī)正在越來(lái)越受到各國(guó)政府和公眾的歡迎，并越來(lái)越受其喜愛(ài)。1據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)自1987年開始發(fā)行福利彩票,1994年發(fā)行體育彩票以來(lái),通過(guò)發(fā)行彩票累計(jì)籌集社會(huì)公益金已經(jīng)達(dá)到572.5億元。2003年,我國(guó)彩票業(yè)已達(dá)到了400億元的年銷售額,幾十萬(wàn)人的從業(yè)隊(duì)伍,彩民隊(duì)伍更是日益壯大。但是,同彩票事業(yè)飛速發(fā)展相比,彩票業(yè)監(jiān)管不力與立法的相對(duì)滯后,造成了各種彩票糾紛不斷出現(xiàn),如2004年3月25日的“西安寶馬彩票案”在國(guó)內(nèi)引起廣泛關(guān)注,彩票信譽(yù)在彩民心目中受損,國(guó)家體育總局體育彩票管理中心2004年5月17日對(duì)全國(guó)即開型體育彩票銷售活動(dòng)全線叫停。因此,彩票業(yè)的立法問(wèn)題顯得格外突出。2在我們這個(gè)倡揚(yáng)社會(huì)和諧的時(shí)代,筆者認(rèn)為盡快制定與頒布《彩票法》,是解決當(dāng)前彩票市場(chǎng)監(jiān)管不力、秩序混亂、彩民正當(dāng)權(quán)益受損、彩票官司裁決尷尬等諸多“中國(guó)彩票綜合癥”的法律保障,也是維護(hù)彩票市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的保證。一、美國(guó)彩券立法目前,國(guó)際上發(fā)行彩票的國(guó)家和地區(qū)約120個(gè),在彩票立法方面,世界各國(guó)和地區(qū)都在彩票管理上予以立法,建立起一套比較完備的法律制度。例如:在美國(guó),彩票立法由各州自行制定;日本的《中彩金付票證法》;英國(guó)的《1993年國(guó)家彩票業(yè)法》;法國(guó)的《取締隨機(jī)性游戲法》;瑞士的《彩票與職業(yè)賭博聯(lián)邦法》;中國(guó)香港的《獎(jiǎng)券管理局獎(jiǎng)券規(guī)則》和《賽馬會(huì)博彩規(guī)則》;中國(guó)澳門的《幸運(yùn)博彩法》;中國(guó)臺(tái)灣的《公益彩券發(fā)行條例》。綜觀世界各國(guó)和地區(qū)的彩票立法,其立法內(nèi)容大體上可分成四個(gè)方面,即彩票的管理體制、彩票的市場(chǎng)監(jiān)管、彩票的資金運(yùn)用和彩票的禁止行為與犯罪行為。(一)按照是否涉及的機(jī)構(gòu)分為四級(jí)各發(fā)行彩票的國(guó)家都對(duì)彩票的管理體制進(jìn)行了明確的規(guī)定。在彩票主管機(jī)構(gòu)方面,世界各國(guó)與地區(qū)雖有不同,但多數(shù)國(guó)家和地區(qū)建立了一中心、多層次的彩票監(jiān)管體系。主管機(jī)構(gòu)大體上可分成五類:第一類是國(guó)家某部門,如法國(guó)預(yù)算部、芬蘭財(cái)政部、西班牙的財(cái)政經(jīng)濟(jì)部;第二類是由國(guó)營(yíng)的彩票公司或政府授權(quán)的私營(yíng)公司負(fù)責(zé),如加拿大有五家省級(jí)彩票公司,新加坡的博彩有限公司,巴拿馬的國(guó)家彩票公司,中國(guó)澳門的彩票有限公司;第三類是彩票專屬機(jī)構(gòu),如瑞典博彩委員會(huì)、西班牙彩票管理局、土耳其的國(guó)家彩票局、美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞各州政府的彩票委員會(huì)或彩票組織、中國(guó)香港的獎(jiǎng)券管理局;第四類是雙軌模式,如英國(guó)彩票由博彩管理局與彩票委員會(huì)聯(lián)合管理。輔助分管機(jī)構(gòu)以法國(guó)為例,有審計(jì)法庭、行政法院和有關(guān)財(cái)政金融機(jī)關(guān),法國(guó)內(nèi)政部還專設(shè)負(fù)責(zé)檢察彩票中的作弊行為、調(diào)查假彩票案件的游戲監(jiān)督警察一職;第五類是由政府指定的中央銀行或?qū)I(yíng)銀行主管,如日本的第一勸業(yè)銀行,巴西的聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行。(二)規(guī)定了禁止銷售、營(yíng)銷、監(jiān)管和使用規(guī)定的銷售策略和信息披露制度在彩票營(yíng)銷諸環(huán)節(jié)方面,世界各國(guó)或地區(qū)的法律法規(guī)都做出了明確規(guī)定,無(wú)論從發(fā)行、設(shè)計(jì)、印刷、運(yùn)輸、貯藏、銷售、開獎(jiǎng)、兌獎(jiǎng)、善后處理方面,還是銷售規(guī)?；蜾N售種類、廣告宣傳上都規(guī)定詳細(xì)。例如在美國(guó),法律規(guī)定任何單位進(jìn)行印制、運(yùn)輸、貯藏、銷售彩票應(yīng)經(jīng)州彩票委員會(huì)批準(zhǔn);彩票銷售商不得超越合同在合同規(guī)定以外的地區(qū)出售彩票;不準(zhǔn)在休息場(chǎng)所出售彩票;不得將彩票作為促銷手段贈(zèng)與客戶;不得向18歲以下的人出售彩票。在彩票營(yíng)銷的信息披露方面,世界各國(guó)都要求就彩票的銷售狀況、彩票的返獎(jiǎng)情況、彩票資金的使用等方面的信息向社會(huì)公眾公布。關(guān)于信息披露,法國(guó)彩票公司按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定,必須公開其財(cái)務(wù)狀況,接受社會(huì)公眾監(jiān)督。公眾可以通過(guò)以下途徑索取彩票公司的資料:公司、主管部門、圖書館和互聯(lián)網(wǎng)。有關(guān)彩票的規(guī)章制度和游戲規(guī)則每天都要刊登在指定的報(bào)紙上。在彩票市場(chǎng)的監(jiān)管方面,世界各國(guó)與地區(qū)都建立起強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)審計(jì)制度,對(duì)彩票公司的營(yíng)銷、管理、發(fā)行對(duì)象、資金使用上有無(wú)違法違規(guī)情況的檢查來(lái)進(jìn)行管理的。例如,在美國(guó),規(guī)定彩票委員會(huì)應(yīng)向政府與議會(huì)送交財(cái)務(wù)月報(bào)、年度審計(jì)報(bào)告、彩票購(gòu)買的人文統(tǒng)計(jì)學(xué)研究報(bào)告、彩票綜合效果研究報(bào)告、彩票安全可靠考核報(bào)告。另外,在彩票市場(chǎng)的監(jiān)管方面另一個(gè)重要制度是許可證審批制度。世界各國(guó)和地區(qū)為確保彩票業(yè)的規(guī)范性和公益性都非常重視彩票許可證審批制度,(三)國(guó)內(nèi)外兩國(guó)政策扶持的行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀世界許多國(guó)家和地區(qū),都規(guī)定把彩票銷售收入或凈收入存入政府指定的彩票基金賬戶或信托基金賬戶便于政府實(shí)施監(jiān)管。例如,美國(guó)路易斯安那州政府規(guī)定,彩票公司彩票銷售純收入應(yīng)轉(zhuǎn)入州財(cái)政部的彩票收入基金。世界各國(guó)或地區(qū)將彩票銷售的凈收入,往往以法律形式規(guī)定,或者直接投資于社會(huì)公益項(xiàng)目中,或者以納稅的方式,或者以上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政的方式,或者兼而有之的方式實(shí)施彩票的公益性目標(biāo)。例如在美國(guó),彩票公司年銷售收入的35%及以上上繳各州財(cái)政部,用于各類公益項(xiàng)目;在日本,用于公共事業(yè)建設(shè)的收入應(yīng)占彩票總銷售收入的1.2%以上;在澳大利亞34%的彩票銷售收入向州政府繳納稅金;法國(guó)政府則每年從彩票銷售中得到約80億法郎的資金,約占彩票年銷售收入的27%;在德國(guó),體育彩票收入的15%上繳國(guó)家,50%資助體育事業(yè);芬蘭彩票的純利潤(rùn)74%贊助藝術(shù)和體育事業(yè)。(四)禁止銷售禁止參與市場(chǎng)世界各國(guó)與地區(qū)法律中,對(duì)彩票活動(dòng)中的禁止行為和犯罪行為都做出了明確與詳細(xì)的規(guī)定,禁止行為將受到行政處罰,犯罪行為將受到刑事制裁。在美國(guó)法律中,下列情況屬于禁止行為:高于規(guī)定價(jià)格出售彩票;向18歲以下的未成年人出售彩票;對(duì)彩票管理部門的官員及直系親屬出售彩票及授獎(jiǎng)等等。而下列情況屬于彩票犯罪行為:偽造或擅改彩票;貪污彩票收入;彩票不實(shí)申報(bào);非法彩票裝置;其他欺詐行為等等。在丹麥,如果在授權(quán)許可證的范圍之外發(fā)行彩票的,將處以罰款或者6個(gè)月內(nèi)監(jiān)禁。二、中國(guó)現(xiàn)行法律的變遷及其評(píng)價(jià)(一)社會(huì)事業(yè)工作發(fā)展歷程中的規(guī)發(fā)行等問(wèn)題我國(guó)彩票立法較晚,1987年,經(jīng)黨中央國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)制定了《中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券發(fā)行管理暫行辦法》,1987年7月民政部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、中國(guó)人民銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行等部門聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于做好社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐工作的聯(lián)合通知》。此后國(guó)務(wù)院針對(duì)我國(guó)彩票擅自發(fā)行、違規(guī)發(fā)行等問(wèn)題相繼于1991年12月下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)彩票管理的通知》、1993年5月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)彩票市場(chǎng)管理的通知》以及1994年5月下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格彩票市場(chǎng)管理禁止搜自批準(zhǔn)發(fā)行彩票的通知》等通知。其后,為規(guī)范福利彩票的發(fā)行、銷售及其公益基金,民政部于1995年12月制定了《有獎(jiǎng)募捐社會(huì)福利資金管理使用辦法》、1998年9月制定了《中國(guó)福利彩票發(fā)行與銷售管理暫行辦法》,1998年9月頒發(fā)了《中國(guó)福利彩票發(fā)行管理辦法》(中國(guó)人民銀行核準(zhǔn)),1998年11月中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)制定了《社會(huì)福利彩票社會(huì)福利基金管理使用辦法》。此后,國(guó)家為規(guī)范和加強(qiáng)體育彩票公益金的管理,1998年9月國(guó)家體育總局、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒發(fā)了《體育彩票公益金管理暫行辦法》。隨著彩票業(yè)在我國(guó)的迅猛發(fā)展,為明確在彩票發(fā)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)及其財(cái)務(wù)管理職責(zé),2001年10月國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》以及同年12月財(cái)政部制定了《彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦法》。(二)建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的規(guī)則制度到目前為止,我國(guó)的國(guó)務(wù)院、民政部、體育總局為了完善彩票業(yè)曾發(fā)布了若干通知與規(guī)定,其主要意義體現(xiàn)如下:1.規(guī)定了我國(guó)彩票業(yè)的管理體制《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》中規(guī)定,彩票發(fā)行的審批權(quán)集中在國(guó)務(wù)院,任何地方和部門均無(wú)權(quán)批準(zhǔn)發(fā)行彩票。財(cái)政部負(fù)責(zé)起草、制定國(guó)家有關(guān)彩票管理的法規(guī)、政策;管理彩票市場(chǎng),監(jiān)督彩票的發(fā)行和銷售活動(dòng);會(huì)同民政部和國(guó)家體育總局研究制定彩票資金使用的政策,監(jiān)督彩票資金的解繳、分配和使用。國(guó)務(wù)院對(duì)年度彩票發(fā)行規(guī)模仍實(shí)行額度管理。民政部、國(guó)家體育總局發(fā)行彩票要向財(cái)政部提出額度申請(qǐng),財(cái)政部審核匯總后報(bào)國(guó)務(wù)院,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由財(cái)政部將發(fā)行額度分別下達(dá)給民政部和國(guó)家體育總局,由民政部和國(guó)家體育總局據(jù)此制定具體分配方案并組織實(shí)施。2.規(guī)定了彩票的發(fā)行種類和運(yùn)營(yíng)規(guī)則法律規(guī)定,除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由民政部發(fā)行的中國(guó)福利彩票和由中國(guó)體育總局發(fā)行的中國(guó)體育彩票外,任何地區(qū)、部門和單位未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),不得以任何名義擅自發(fā)行或變相發(fā)行其他彩票;嚴(yán)禁福利和體育彩票發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)代銷其他非法彩票;嚴(yán)禁境外彩票在境內(nèi)發(fā)行;嚴(yán)禁各種形式的彩票傳銷活動(dòng),金融機(jī)構(gòu)不得為變相彩票、境外彩票傳銷活動(dòng)開設(shè)賬戶、匯劃資金。同時(shí),各級(jí)彩票發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格遵守有關(guān)彩票發(fā)行和銷售管理制度。發(fā)行和銷售的彩票類型,必須是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的彩票類型。各類型彩票的規(guī)則必須符合統(tǒng)一規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn),任何單位和個(gè)人不得擅自改變規(guī)則;加強(qiáng)對(duì)彩票代銷業(yè)務(wù)的管理,嚴(yán)禁以承包買斷方式發(fā)行和銷售彩票等。3.規(guī)定了我國(guó)的彩票發(fā)行實(shí)行額度管理現(xiàn)行我國(guó)彩票額度管理制度主要包括了三方面的內(nèi)容:一是每年全國(guó)彩票發(fā)行總額度,由財(cái)政部報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)確定。二是財(cái)政部在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的總發(fā)行額度內(nèi),把發(fā)行額度分別下達(dá)給民政部和國(guó)家體育總局,由此確定福利彩票和體育彩票的年度發(fā)行總規(guī)模。彩票發(fā)行額度的有效期為公歷1月1日至當(dāng)年12月31日,未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn),年終末使用完的額度一律作廢。年度中間,如有特殊情況需要增加彩票發(fā)行額度,由民政部和國(guó)家體育總局向財(cái)政部提出申請(qǐng),由財(cái)政部報(bào)國(guó)務(wù)院審批。三是嚴(yán)禁沒(méi)有額度或超額度發(fā)行及銷售彩票。規(guī)定各級(jí)福利和體育彩票發(fā)行銷售機(jī)構(gòu),必須嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)彩票額度管理制度,按批準(zhǔn)和下達(dá)的年度彩票發(fā)行額度組織有關(guān)彩票發(fā)行和銷售工作,嚴(yán)禁超額度發(fā)行和銷售彩票;必須嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,將社會(huì)福利基金和彩票公益金收入全額繳入同級(jí)財(cái)政專戶。對(duì)違反此規(guī)定的彩票發(fā)行機(jī)構(gòu),要沒(méi)收全部發(fā)行收入上繳同級(jí)財(cái)政,同時(shí)視情節(jié)輕重,暫?；蛉∠洳势卑l(fā)行資格,并追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。4.取消了實(shí)物兌獎(jiǎng)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真做好彩票發(fā)行和管理工作的通知》規(guī)定,從2000年4月1日起,社會(huì)福利彩票和體育彩票一律以人民幣現(xiàn)金形式兌付獎(jiǎng)金,取消實(shí)物兌獎(jiǎng),以保護(hù)中獎(jiǎng)?wù)叩睦妗Ｒ郧案＠势焙腕w育彩票的發(fā)行銷售,通常是以實(shí)物兌獎(jiǎng)為主,獎(jiǎng)品質(zhì)量難以保證,彩民有很大意見。實(shí)行現(xiàn)金兌獎(jiǎng)、低數(shù)額的獎(jiǎng)金可以直接在彩票銷售處領(lǐng)取,大額獎(jiǎng)金中獎(jiǎng)?wù)咝枰姐y行兌付,以保證中獎(jiǎng)?wù)叩陌踩??！锻ㄖ芬?guī)定取消實(shí)物兌獎(jiǎng),改用現(xiàn)金兌獎(jiǎng),不僅可以滿足獲獎(jiǎng)?wù)叩牟煌枰?而且大大簡(jiǎn)化了彩票銷售的組織工作。我國(guó)的彩票發(fā)行將來(lái)實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理方向發(fā)展,發(fā)行機(jī)構(gòu)可以立即把獎(jiǎng)金劃入中獎(jiǎng)?wù)咧付ǖ馁~戶。5.規(guī)范了搖獎(jiǎng)設(shè)備管理中國(guó)福利彩票發(fā)行中心2001年4月4日發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)搖獎(jiǎng)設(shè)備管理和規(guī)范搖獎(jiǎng)程序的通知》:搖獎(jiǎng)設(shè)備必須在加柜、加鎖的專用庫(kù)房中存放。庫(kù)房和保險(xiǎn)柜的鑰匙指定兩個(gè)以上保管員分別保管,保管員必須同時(shí)在場(chǎng)方可開鎖。搖獎(jiǎng)設(shè)備必須由經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的專職人員操作,確定崗位職責(zé),嚴(yán)禁非專業(yè)人員操作搖獎(jiǎng)機(jī)。每次搖獎(jiǎng)前,專職人員和監(jiān)督人員必須嚴(yán)格檢查號(hào)碼球,并對(duì)搖獎(jiǎng)設(shè)備進(jìn)行試操作,每次搖獎(jiǎng)后,由保管員將搖獎(jiǎng)設(shè)備簽封后,入柜、入庫(kù)加鎖保管。工作人員在搖獎(jiǎng)現(xiàn)場(chǎng)完成搖獎(jiǎng)準(zhǔn)備工作,在嘉賓、公證員的監(jiān)督下檢驗(yàn)搖獎(jiǎng)機(jī),由公證人員確定搖獎(jiǎng)用球。(三)反思與評(píng)估：中國(guó)金融行業(yè)立法存在的問(wèn)題1.通過(guò)對(duì)彩商、彩商的立法規(guī)范和保護(hù),維護(hù)中國(guó)彩會(huì)業(yè)的健康發(fā)展我國(guó)彩票業(yè)由于起步較晚,發(fā)展較慢,正面臨著制度空缺、立法嚴(yán)重滯后的境地,現(xiàn)在僅靠政府的紅頭文件己經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展需要。通過(guò)法律、法規(guī)理順管理體制,規(guī)范有關(guān)組織的權(quán)利義務(wù),加強(qiáng)對(duì)彩票發(fā)行過(guò)程的監(jiān)督,這是彩票業(yè)走上穩(wěn)定發(fā)展道路的當(dāng)務(wù)之急。因此,加快彩票立法和強(qiáng)化政府對(duì)彩票市場(chǎng)的監(jiān)管力度,決非權(quán)宜之計(jì),而是為了切實(shí)維護(hù)廣大彩民的正當(dāng)權(quán)益和實(shí)現(xiàn)中國(guó)彩票業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)生活中,彩票業(yè)的發(fā)展因無(wú)法可依導(dǎo)致彩民之間圍繞彩票的糾紛時(shí)有發(fā)生,如中獎(jiǎng)所得是否屬于夫妻共同財(cái)產(chǎn),小孩摸獎(jiǎng)歸誰(shuí),合伙買彩票中獎(jiǎng)歸誰(shuí),發(fā)行單位的監(jiān)督,“私彩”,對(duì)彩票市場(chǎng)的危害,彩民受騙上當(dāng)?shù)膿p失如何賠償?shù)葐?wèn)題。這些都需要法律來(lái)規(guī)范和保護(hù),以確保彩票業(yè)的健康發(fā)展。而且當(dāng)與彩票有關(guān)的糾紛和問(wèn)題出現(xiàn)時(shí),沒(méi)有法律可依,只能靠行政進(jìn)行干預(yù),這就很容易造成執(zhí)法尺度不一致,從而從根本上影響彩民的積極性,最終會(huì)影響彩票業(yè)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2.主體界定不清彩票的主體主要包括彩票發(fā)行主體和彩票購(gòu)買主體。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,彩票發(fā)行的法律主體必須嚴(yán)格予以限制。因彩票發(fā)行數(shù)額巨大,獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)額巨大,牽扯人數(shù)眾多,法律又不能明文限定公眾購(gòu)買的權(quán)利,所以只能嚴(yán)格限定發(fā)行主體的資格,以防讓不合格的人員或單位有可乘之機(jī),褻瀆了公益事業(yè)的形象和政府部門的名聲,并損害廣大彩民的利益。從目前立法狀況看,國(guó)家對(duì)發(fā)行主體沒(méi)有明確的法律限定,情形較為混亂。是否各級(jí)民政、體育部門、政府自身簡(jiǎn)單履行手續(xù)后都可發(fā)行福利、體育彩票;是否其他政府部門可以打著發(fā)展福利、體育事業(yè)的旗幟,或干脆打著發(fā)展本部門事業(yè)的旗號(hào)從事彩票的發(fā)行工作呢?主體的界定有待立法解決。從全國(guó)各地彩票的發(fā)行勢(shì)頭和規(guī)模看,極個(gè)別城市有關(guān)彩票的“立法”已難以解決宏觀問(wèn)題,因?yàn)橛行┎势钡目绲貐^(qū)銷售突破了這種空間約束。當(dāng)然,對(duì)發(fā)行主體的限制也包括了對(duì)整個(gè)發(fā)行過(guò)程直至最后款項(xiàng)的投放使用的有效監(jiān)督,以保證彩票發(fā)行主旨的實(shí)現(xiàn),以防公益款項(xiàng)中飽私囊。對(duì)彩票的購(gòu)買主體,簡(jiǎn)單地說(shuō)就是指購(gòu)買彩票的人。我國(guó)目前的法規(guī)并沒(méi)有對(duì)購(gòu)買彩票的人員做出限制和規(guī)定。但是,隨著彩票的普及,彩民隊(duì)伍中已經(jīng)出現(xiàn)了不少未成年人。由于未成年人對(duì)事物明顯缺乏辨別能力和控制能力,再加上彩票本身所具有的投機(jī)性,如果控制不好,會(huì)對(duì)未成年人的成長(zhǎng)產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。所以彩票法應(yīng)規(guī)定彩票原則上不應(yīng)向14歲以下的未成年人出售。3.擴(kuò)大保險(xiǎn)發(fā)行范圍,加大政府財(cái)政融資渠道中的彩額規(guī)模彩票市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展引起了社會(huì)各界的關(guān)注,彩票的巨大收益是引起關(guān)注的主要原因。由于在稅負(fù)既定而財(cái)政支出日漸擴(kuò)張的現(xiàn)代社會(huì)里,彩票無(wú)疑是現(xiàn)代政府財(cái)政融資的重要渠道。鑒于我國(guó)國(guó)情,筆者認(rèn)為,對(duì)于彩票的發(fā)行范圍應(yīng)擴(kuò)大,具體內(nèi)容主要包括:第一是發(fā)行西部大開發(fā)彩票;第二是發(fā)行教育彩票;第三是發(fā)行生態(tài)彩票;第四是發(fā)行奧運(yùn)彩票;第五是發(fā)行科技彩票;第六是發(fā)行特種醫(yī)療彩票;第七是發(fā)行賽馬彩票等。4.彩商市場(chǎng)中的權(quán)利主體作用彩票的定性仍然是十分重要的,究竟是買賣,還是捐贈(zèng)?1國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)彩票市場(chǎng)管理的通知》中有這樣的敘述“發(fā)行彩票進(jìn)行有獎(jiǎng)募捐”,在這里我們將購(gòu)彩票定性為買賣,而實(shí)質(zhì)上很多人仍認(rèn)為購(gòu)彩票是募捐行為。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心的調(diào)查,購(gòu)買彩票前43.3%的人想的是中獎(jiǎng),渴望有超值回報(bào),只有23.7%的人認(rèn)為是善舉。大多數(shù)彩民的這種功利心理就涉及到購(gòu)買彩票是否真是無(wú)償行為。在渴望暴富的心態(tài)下,受高額獎(jiǎng)項(xiàng)的利誘,彩民做出的買賣行為是否是真實(shí)意思表示,買賣合同是否成立,這些都是值得探討的問(wèn)題。同樣,作為買賣合同,強(qiáng)調(diào)買賣主體的對(duì)等性、買賣行為的對(duì)價(jià)性。但針對(duì)中獎(jiǎng)的彩民,彩票中心卻具有給付巨額獎(jiǎng)金的義務(wù),這種特征如何用買賣合同解釋等等。這些實(shí)際操作中的悖論,都需要民法理論從新的角度予以解決和闡釋,只有這樣才能有效解決彩票發(fā)售過(guò)程中的糾紛,保證彩票業(yè)健康有序有度的發(fā)展。5.新增涉彩違法犯罪罪罪的建議現(xiàn)實(shí)生活中,彩票違法事件時(shí)有發(fā)生.嚴(yán)重的彩票違法行為已危及到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行。因此,運(yùn)用刑法手段懲治彩票違法行為已成為必要。而我國(guó)現(xiàn)行《刑法》只規(guī)定了倒賣車船票罪、偽造變?cè)煊袃r(jià)證券罪等,有關(guān)獎(jiǎng)券類的罪名尚屬空白。為有效打擊涉彩違法犯罪行為,相關(guān)的刑事立法應(yīng)當(dāng)升級(jí),建議對(duì)現(xiàn)行刑法予以修改和補(bǔ)充,可以考慮增設(shè)非法籌辦彩票罪、非法出售彩票罪、非法發(fā)行彩票罪、違法偽造變?cè)觳势弊锖头欠ǔ钟胁势弊锏刃伦锩?。另?我國(guó)彩票市場(chǎng)還存在福利彩票發(fā)行中心與體育彩票發(fā)行中心雙寡頭壟斷彩票的發(fā)行,導(dǎo)致二者的惡性競(jìng)爭(zhēng)已嚴(yán)重影響彩票業(yè)整體效率和我國(guó)彩票業(yè)的健康發(fā)展。公益金制度不健全、彩票的監(jiān)管、國(guó)內(nèi)彩票市場(chǎng)完全的自主權(quán)等問(wèn)題也不容忽視。三、完善中國(guó)現(xiàn)行法律的一些理念(一)各國(guó)對(duì)彩商融資立法的借鑒對(duì)彩票進(jìn)行立法,借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)是十分必要的。彩票現(xiàn)象本身便是源于西方,其后經(jīng)過(guò)40余年從實(shí)踐到立法的發(fā)展,西方已有相當(dāng)數(shù)量的發(fā)達(dá)國(guó)家完成了彩票法體系的建構(gòu),尤以美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)為代表。這些國(guó)家在彩票立法技術(shù)方面各有特點(diǎn),均有值得我們學(xué)習(xí)之處。而且彩票業(yè)作為財(cái)政融資立法的一個(gè)組成部分,具有明顯的國(guó)家壟斷性、公益性與技術(shù)性特征,完全可以大量借鑒并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況予以移植。世界法律發(fā)展的歷史表明,這種落后國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家移植采納先進(jìn)國(guó)家或發(fā)達(dá)國(guó)家的法律,是法律發(fā)展的重要途徑。我國(guó)改革開放以來(lái)法制建設(shè)的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。例如,我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法體系就是在認(rèn)真研究、比較各發(fā)達(dá)國(guó)家和某些發(fā)展中國(guó)家有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的成熟技術(shù)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)后,大膽引進(jìn)而建立的。(二)《貨幣權(quán)利》的地位及其主要立法框架1.《彩代動(dòng)法》當(dāng)前我國(guó)加強(qiáng)彩票立法的一項(xiàng)主要工作是研究制定《彩票法》,并通過(guò)該法的制定來(lái)帶動(dòng)整個(gè)彩票立法工作的全面發(fā)展。在制定《彩票法》時(shí),首先應(yīng)該將《彩票法》設(shè)計(jì)為彩票法律子體系中的核心法律,彩票領(lǐng)域的基本法律,即努力用《彩票法》反映當(dāng)代新型彩票在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和財(cái)政融資中的重要地位和作用,以及《彩票法》對(duì)整個(gè)彩票發(fā)展的總體調(diào)整、全面調(diào)整和綜合調(diào)整的作用。因此,在制定《彩票法》時(shí),應(yīng)該堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展的思想,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的思想,實(shí)現(xiàn)對(duì)《彩票法》的立法宗旨、目的、指導(dǎo)思想和調(diào)整范圍的定性定位,并盡量彌補(bǔ)我國(guó)財(cái)政融資法律制度缺陷,使《彩票法》真正成為推動(dòng)我國(guó)彩票發(fā)展的、名副其實(shí)的彩票基干法。2.基于行政規(guī)章的強(qiáng)制、可訴訟性與《彩票法》地位相關(guān)的一個(gè)重要問(wèn)題是關(guān)于制定《彩票法》的基本思路或模式,目前有人主張將彩票立法設(shè)計(jì)為彩票管理?xiàng)l例,足以指導(dǎo)、引導(dǎo)我國(guó)彩票的健康、有序發(fā)展。此種主張認(rèn)為沒(méi)有必要制定綜合性的彩票基干法,目前也不可能制定出《彩票法》,一方面由于彩票在我國(guó)尚處于發(fā)展的初期或不成熟階段,另一方面由于綜合性的彩票法很難將各種法律條款制度化。但筆者不贊成彩票立法以行政規(guī)章的形式出現(xiàn),但并沒(méi)有否定行政規(guī)章的強(qiáng)制性、可訴訟性的作用,只不過(guò)我們認(rèn)為行政規(guī)章其包含的強(qiáng)制性和制裁性條款較少,并沒(méi)有完全具備法律作為社會(huì)行為規(guī)范的作用。在某種意義上可以認(rèn)為,法律的指導(dǎo)性和引導(dǎo)性在某些領(lǐng)域起著較行政規(guī)章的強(qiáng)制性和可訴訟性更加有利和有效的作用。因此,作為綜合調(diào)整、全面調(diào)整、整體調(diào)整彩票的基本法,適宜采用《彩票法》這種“硬法”,以彰顯彩票法的規(guī)范性、強(qiáng)制性、制度性、可操作性、可訴訟性。3.建立和健全《彩彩票業(yè)要發(fā)展必須走法制化的道路。在《彩票法》中,要體現(xiàn)公平和彩票業(yè)運(yùn)行的高效率。參照國(guó)外的《彩票法》,結(jié)合近年來(lái)我國(guó)彩票業(yè)發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),建議《彩票法》的立法構(gòu)架思路如下:(1)首先應(yīng)當(dāng)界定彩票定義和確定整個(gè)彩票法律的基本原則。關(guān)于彩票,我們可以界定為,是指為籌集社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展資金發(fā)行的,印有號(hào)碼、圖形或文字,供人們自愿購(gòu)買并按照特定規(guī)則取得中獎(jiǎng)權(quán)利的有價(jià)證券。2而彩票法律的基本原則是對(duì)我國(guó)彩票發(fā)行與監(jiān)管等立法的基本