社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接軌

社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接軌

一、確立了要從制度建設(shè)的全局出發(fā),進一步完善養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法近年來，關(guān)于社會保險關(guān)系的可持續(xù)性有很多討論，但實際研究并未停止。特別是在構(gòu)建和諧社會的今天,社會保險關(guān)系接續(xù)越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。2007年10月,黨的十七大報告明確指出“要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保障人民的基本生活。提高統(tǒng)籌層次,制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法”?？梢哉f,上述論述既規(guī)定了逐步提高統(tǒng)籌層次和制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系接續(xù)辦法的現(xiàn)實任務(wù),又指出了未來發(fā)展方向。隨后,勞動和社會保障部亦表示,按照用兩年左右時間在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的目標(biāo),未實行省級統(tǒng)籌的地區(qū)要加快步伐。要從制度建設(shè)的全局出發(fā),進一步完善養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法,并推動實施。顯然,在這樣的大背景下,進一步深入研究提高統(tǒng)籌層次和制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系接續(xù)辦法毋庸質(zhì)疑具有重要的理論意義和實踐意義。二、中國社會保障關(guān)系的延續(xù)(一)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難在我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期,勞動力流動日益頻繁,流動頻率逐步提高,需要接續(xù)社會保險關(guān)系的人員也日益增多。目前,除了少數(shù)人經(jīng)過組織、人事、勞動部門批準(zhǔn)調(diào)動工作,社會保險關(guān)系可以順利轉(zhuǎn)移接續(xù),大多數(shù)流動人員轉(zhuǎn)換工作單位,流動到其他地區(qū)都會碰上社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難的問題,參保人的養(yǎng)老保險關(guān)系,往往從原參保地轉(zhuǎn)出來不難,但到新參保地卻接續(xù)不上。這部分群體主要包括:破產(chǎn)企業(yè)的職工,企業(yè)改制后與原單位終止或解除勞動關(guān)系的人員,再就業(yè)服務(wù)中心期滿或關(guān)閉后出“中心”的人員,原工作單位終止或解除勞動關(guān)系的制度內(nèi)人員,事業(yè)單位改制為企業(yè)后的職工,從機關(guān)事業(yè)單位流動到企業(yè)的職工,參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的進城農(nóng)民工等。(二)關(guān)系的保險公司具體到接續(xù)社會保險關(guān)系的種類,盡管通常需要接續(xù)社會保險關(guān)系的主要有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險三種。但具體到我國的實際,我們認(rèn)為,當(dāng)前真正需要跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會保險關(guān)系其實有兩種,一種是養(yǎng)老保險,一種是醫(yī)療保險。(三)化、城市化發(fā)展的影響首先,社會保險關(guān)系跨區(qū)接續(xù)難阻礙了勞動力的自由流動,限制了我國城鄉(xiāng)一體化勞動力市場的形成,不利于勞動力資源的合理配置,同時也不利于我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展,從而對經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。其次,社會保險關(guān)系接續(xù)的困難和不便,還可能導(dǎo)致社會保險管理的漏洞,給欺詐行為提供方便,如多頭參保和騙保等。再次,社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢,直接受損的就是參保人,一旦參保人到達退休年齡,其應(yīng)享受的養(yǎng)老保險待遇就難以兌現(xiàn),這不僅損害了參保人的利益,而且對社會保險工作及其在群眾中的形象帶來負(fù)面影響,群眾所希望的社會保險有保障、在哪參保都一樣,將會成為一句空話。三、參保時社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移存在障礙首先,是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的原因。我們認(rèn)為,我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)的二元結(jié)構(gòu),沿海發(fā)達地區(qū)與中西部貧困省區(qū)經(jīng)濟實力差距過大導(dǎo)致的社會保險統(tǒng)籌層次過低,是社保關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)難的根源。從這個意義上說,接續(xù)問題存在的原因從根本上來說也是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)在社會保障制度上延續(xù)的結(jié)果。其次,是現(xiàn)行財政體制的原因。由于我國長期實行財政“分灶吃飯”的體制,必然會導(dǎo)致社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移會影響地區(qū)的局部利益,轉(zhuǎn)出就是轉(zhuǎn)嫁了責(zé)任,轉(zhuǎn)入就意味著將來要承擔(dān)責(zé)任。盡管國家發(fā)布了相關(guān)的規(guī)定,但各地基本上都出臺了本地的“土辦法”只愿轉(zhuǎn)出,不愿轉(zhuǎn)入。更有甚者,鑒于將來要承擔(dān)更多社會保障責(zé)任,有些地區(qū)為了防止異地人員流動后社會保險關(guān)系的大量涌入,人為地設(shè)置了壁壘,比較突出的做法就是征收養(yǎng)老保險超齡費,還有的地方對于農(nóng)民工的社會保險關(guān)系干脆就不予接收。這種做法實際是對社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移采取了深挖溝、高筑墻的辦法來阻攔。再次,是現(xiàn)行社保制度規(guī)定的原因。在現(xiàn)行社會保險政策中,有兩點規(guī)定對流動人口的社會保險關(guān)系接續(xù)極為不利。一是流動就業(yè)者須在一個地方工作15年,才能得到退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金的待遇;二是如果流動,則只能帶走個人賬戶個人繳費部分,無法享受社會統(tǒng)籌部分的權(quán)益。按照國家現(xiàn)行規(guī)定,職工跨地區(qū)流動時只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險個人賬戶,不轉(zhuǎn)移社會統(tǒng)籌資金,城鎮(zhèn)職工的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移因此難以落實,農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移則更為困難。上述規(guī)定也導(dǎo)致了眾多農(nóng)民工反復(fù)地參保之后又退保的無奈與矛盾,凸顯出現(xiàn)有社會保險所存在的種種制度缺陷。最后,是管理系統(tǒng)及戶籍制度的影響。我國目前的社會保險各統(tǒng)籌區(qū)域的管理是自成系統(tǒng),業(yè)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)基本不與其他統(tǒng)籌區(qū)域連接,社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移只能通過多個環(huán)節(jié)的人工辦理,費時費力,制約社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移。此外,戶籍政策是社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的又一難題。社會保險管理與戶籍管理聯(lián)系緊密,一般情況下當(dāng)?shù)貞艏畱?yīng)在當(dāng)?shù)貐⒈?當(dāng)然這里除了有原人事勞動管理規(guī)定外,還有便于社會保險的屬地管理的需求。這種社會保險與戶籍掛鉤的管理辦法,使保險關(guān)系轉(zhuǎn)移遇到障礙,有戶籍的可以轉(zhuǎn)入,無戶籍的則不能轉(zhuǎn)入,這對于社會保險關(guān)系接續(xù)是極為不利的。四、建立和健全社會保障機制當(dāng)前我國正在努力構(gòu)建社會主義和諧社會,構(gòu)建社會主義和諧社會要求逐步建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,以適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化和就業(yè)方式多樣化的發(fā)展需要。連續(xù)性是社會保險關(guān)系的基本特征。從法律意義上講,只有切實履行責(zé)任和義務(wù),及時足額繳費,才說明真正建立了社會保險關(guān)系。因此,只有保持社會保險關(guān)系的便利接續(xù),才能調(diào)動參保人參保的積極性,才能真正使社會保障發(fā)揮其為構(gòu)建和諧社會保駕護航的作用。(一)關(guān)于社會保險的統(tǒng)籌問題社會保險的統(tǒng)籌層次與抗風(fēng)險能力緊密相關(guān),統(tǒng)籌層次越高,抗風(fēng)險能力越強。社會保險的統(tǒng)籌層次還與流動性高度相關(guān),統(tǒng)籌層次越高,流動性也越強。因此,提高統(tǒng)籌層次,不僅是增強社?；鹫{(diào)劑能力,減少結(jié)構(gòu)性資金缺口,適應(yīng)勞動力市場流動性的必要措施,也是社保長效機制建設(shè)的重要內(nèi)容,顯然,如果社會保險實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌,那么社會保險接續(xù)問題也就迎刃而解了。如何提高社會保險的統(tǒng)籌層次,目前有兩種思路。一種是目前正在實行的路徑,從地市級統(tǒng)籌做好再到省級統(tǒng)籌,從而進一步發(fā)展到全國統(tǒng)籌;一種是一步到位解決全國統(tǒng)籌。我們認(rèn)為,由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,現(xiàn)行社會保險待遇水平以及財政體制的差異,短時間內(nèi)建立全國統(tǒng)一的社會保險制度還有相當(dāng)困難。因此,先實行省級統(tǒng)籌,再實現(xiàn)全國統(tǒng)籌應(yīng)該是可行的路徑。(二)農(nóng)村勞動者的視野從社會保障制度比較健全的國家來看,基本上其社會保障體系已覆蓋了全體國民,即“全民皆保障”,不同地域、民族、職業(yè)、城鄉(xiāng)之間的社會保障待遇的實質(zhì)差別亦不存在,這樣社會保險的接續(xù)自然也就很好解決。而我國的現(xiàn)行社會保障體系,長期以來一直僅僅覆蓋城市勞動者,而不能包括占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村勞動者。因此,不論從構(gòu)建和諧社會的角度還是從為接續(xù)創(chuàng)造條件的角度,都必須擴大社會保險的覆蓋面。擴大社會保險的覆蓋面,首先應(yīng)擴大城鎮(zhèn)社會保險的覆蓋面,除了保證在城鎮(zhèn)中就業(yè)的農(nóng)民工參保,還要將在城鎮(zhèn)中從事個體經(jīng)營的農(nóng)民工積極納入城鎮(zhèn)社會保險體系。為此,社會保障部門要督促企業(yè)按照規(guī)定為農(nóng)民工辦理社會保險,繳納社會保險費,并與稅務(wù)、工商等部門聯(lián)合,采取有力措施防止企業(yè)虛報、漏報本企業(yè)職工人數(shù),定期核查企業(yè)員工的參保狀況,對拒絕為農(nóng)民工繳納社會保險的或故意拖欠社會保險費的業(yè)主和企業(yè)實行嚴(yán)格處罰。此外,為保證農(nóng)民工的參保率,可以考慮在農(nóng)民工社會保險繳費期間參保人原則上不允許退保。即使農(nóng)民工離開參保地時本人社會保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移的,可以暫時封存其個人賬戶、保留社會保險關(guān)系,待其達到最低領(lǐng)養(yǎng)老金年齡時,其戶籍所在地實行農(nóng)村社會保險的,將個人賬戶余額轉(zhuǎn)移至本人戶籍所在地,未建立農(nóng)村社會保險制度的,將個人賬戶余額一次性退還本人。(三)我國社會保障立法現(xiàn)狀在社會保障制度比較健全的國家,社會保障制度和其他事業(yè)一樣,依靠法律推行已成為一種國際慣例。但從我國的社會保障立法現(xiàn)狀看,還沒有一部統(tǒng)一的社會保障法,社會保障方面保守性、臨時性的決定多于法律、法規(guī)。因此,應(yīng)盡快出臺《社會保險法》,以國家基本法的形式確定社會保險全國統(tǒng)籌的實施路徑以及接續(xù)辦法。(四)移民國家的權(quán)利要使社會保險制度能夠覆蓋到流動就業(yè)群體,就必項使制度本身能夠與其“流動”的特點相適應(yīng),在這方面歐盟的經(jīng)驗值得我們借鑒。如:歐共體條約48條第3款規(guī)定了共同體公民在共同體范圍內(nèi)自由遷移的權(quán)利,并要求各成員國努力消除一切阻礙人員流動的障礙。同時要求各成員國被要求給予共同體范圍內(nèi)移民勞動者同本國公民一樣的待遇。根據(jù)歐盟合作性社會保障政策,投保人累計的繳費期限和工齡記錄,在移民國家授予有關(guān)權(quán)利時繼續(xù)有效。英國也規(guī)定“居住在英國本土以外的國家基本養(yǎng)老金制度參加者,如果其所居住的國家已經(jīng)與英國達成關(guān)于社會保障的總體協(xié)議,即可領(lǐng)取按照其所居住國家的通貨膨脹率進行指數(shù)化調(diào)整的養(yǎng)老金”。唐鈞將上述歐盟的經(jīng)驗總結(jié)為“在歐盟,勞動者先后在不同的國家就業(yè),不論在哪個國家工作并繳納社會保險費,都可以在當(dāng)?shù)剡M行權(quán)益記錄。將來在任何一個國家退休,也都可以通過相關(guān)憑證就地享受養(yǎng)老保障,可以概括為‘工作地繳費,分段記錄;退休地發(fā)放,全盟結(jié)算’”。同樣,我們不妨也借鑒歐盟的經(jīng)驗,采取“工作地繳費,分段記錄;退休地方發(fā)放,全國結(jié)算”的思路,以解決流動就業(yè)者社保異地轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。(五)擴大社會力量參與的范圍,強化確立社會保險關(guān)系信息庫作為成熟的市場經(jīng)濟國家,發(fā)達國家的社會保障信息化建設(shè)比較完備。從整個國家的社會保障安全網(wǎng)來看,保險市場、資本市場、勞動力市場、醫(yī)療市場、中介機構(gòu)等都很發(fā)達,高度發(fā)達的信息化程度使得社會保障號碼(賬戶)具有獨一無二性、不可偽造性和終身不變性。如:在美國,必須提供社會保障號碼才能發(fā)工資,享受政府提供的福利,辦理銀行賬號、保險、駕駛執(zhí)照和財產(chǎn)登記。個人資信機構(gòu)正是通過社會保障號碼收集、鑒定個人信用記錄。可以說完備的社會保障信息化網(wǎng)絡(luò)是發(fā)達國家社會保障系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)。在目前我國流動就業(yè)群體逐漸增多、工作崗位變換日益頻繁的情況下,勞動者社會保險關(guān)系的變動、接續(xù)和管理的工作量越來越大,因此,要加快研制和設(shè)置社會保險關(guān)系信息庫,逐步實現(xiàn)社會保險關(guān)系信息庫在地市間、省市間,乃至全國范圍的聯(lián)網(wǎng)與信息共享,做到流動人員隨到,隨交,隨記賬,隨辦轉(zhuǎn)移。充分利用現(xiàn)代電子技術(shù)和金融網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)社會保險權(quán)益的可轉(zhuǎn)移、可查詢,切實解決跨地區(qū)流動時社會保險關(guān)系和資金的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。(六)簡化參保程序,改進服務(wù)手段實現(xiàn)社會保險關(guān)系順利接續(xù)還要改變社會保險過于依托用人單位的傳統(tǒng)理念,樹立管理服務(wù)應(yīng)直接面向勞動者的思想。社會保障部門可以通過設(shè)置“社會保險個人服務(wù)窗口”,建立社會保