高速路投融資風(fēng)險(xiǎn)防備與制度的優(yōu)化

第第頁(yè)高速路投融資風(fēng)險(xiǎn)防備與制度的優(yōu)化受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)影響較大。主要表現(xiàn)為高速公路建設(shè)項(xiàng)目受市場(chǎng)因素影響,建設(shè)維護(hù)成本上升,建成后車(chē)流量少,使得其入不敷出,虧損運(yùn)營(yíng)。近年來(lái)隨著我國(guó)高速公路建設(shè)逐步向丘陵、山區(qū)推進(jìn),隧道、橋梁明顯增多,施工難度不斷加大,工程造價(jià)也隨之上升。如廣東省2011年新建的4600公里高速公路都途經(jīng)山區(qū),項(xiàng)目成本達(dá)每公里1.1億元。中西部項(xiàng)目的建設(shè)成本則更高,如藏區(qū)高速公路建設(shè),據(jù)川高速概算其成本高達(dá)1.3億-1.5億元每公里。“十二五”期間我國(guó)在建或新建的多條高速公路均通向“山高路遠(yuǎn)坑深”的地區(qū),投資成本高。此外,許多高速公路特別是新建項(xiàng)目建成后車(chē)流量少,虧損嚴(yán)重。根據(jù)交通運(yùn)輸部對(duì)全國(guó)30個(gè)省份收費(fèi)公路摸底調(diào)查結(jié)果,2010年全國(guó)高速公路收費(fèi)總額為2386.28億元,當(dāng)年還貸總額為1451億元,扣除養(yǎng)護(hù)支出、運(yùn)營(yíng)管理支出、稅費(fèi)支出、折舊或攤銷(xiāo)、其他支出等各項(xiàng)支出后,總計(jì)虧損282.68億元。

面臨較高的償債風(fēng)險(xiǎn)。目前,我國(guó)正處于新一輪的高速公路建設(shè)投資高峰期,“九五”、“十五”時(shí)期公路建設(shè)貸款已開(kāi)始進(jìn)入還貸期,使得公路交通建設(shè)部門(mén)近期還貸壓力很大。加上近年來(lái)原材料價(jià)格上漲、建設(shè)成本提高,后續(xù)建成項(xiàng)目的交通流量下降,一些項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)了償債困難的情況,甚至已形成不良貸款,這在一定程度上也加大了銀行系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。2011年審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示,部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期,其收費(fèi)收入不足以?xún)斶€債務(wù)本息,主要依靠舉借新債償還,全國(guó)高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達(dá)54.64%。2010年,全國(guó)高速公路累計(jì)債務(wù)余額為1.879萬(wàn)億元,而當(dāng)年全國(guó)高速公路收費(fèi)總額為2386.28億元,收費(fèi)額絕大部分用于還貸。高速公路需要通過(guò)收費(fèi)來(lái)償還貸款,而高額收費(fèi)會(huì)加大運(yùn)輸成本,直接后果是使“超載問(wèn)題”愈演愈烈,超載又使高速公路的維護(hù)成本大大增加,也加大了償還銀行貸款的難度。

經(jīng)營(yíng)與維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)較高。在高速公路項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)過(guò)程中,由于運(yùn)營(yíng)管理模式的選擇不當(dāng)、專(zhuān)業(yè)人員的技術(shù)能力和經(jīng)營(yíng)管理水平不夠等原因,出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失、設(shè)備使用不當(dāng)、服務(wù)質(zhì)量低劣、車(chē)流量和收入下降、維護(hù)費(fèi)用增加等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)把收費(fèi)公路劃分為政府還貸和經(jīng)營(yíng)性公路。兩種公路有著不同收費(fèi)年限,政府還貸公路收費(fèi)最長(zhǎng)不得超過(guò)15年,中西部地區(qū)的政府還貸公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)20年,經(jīng)營(yíng)性公路則分別為25年和30年。這種分類(lèi)管理方式使得許多政府還貸公路在收費(fèi)期限將至?xí)r,采取經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等辦法使之成為經(jīng)營(yíng)性公路,從而延長(zhǎng)收費(fèi)年限,由此引發(fā)了稅收征管、權(quán)益分配、權(quán)力尋租、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。表現(xiàn)為:一是用銀行貸款抵頂轉(zhuǎn)讓金。受讓方以被轉(zhuǎn)讓公路作質(zhì)押取得銀行貸款,這不僅未達(dá)到吸引社會(huì)資金參與公路建設(shè)的目的,而且讓一些單位以較低的代價(jià)控制了巨額公路國(guó)有資產(chǎn),并從中獲取巨額利益。二是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不合規(guī)。一些項(xiàng)目招投標(biāo)流于形式,不經(jīng)評(píng)估或壓低轉(zhuǎn)讓價(jià)格等對(duì)外轉(zhuǎn)讓,造成國(guó)有資產(chǎn)損失。再就是部分高速公路過(guò)路費(fèi)的收取不規(guī)范,特別是長(zhǎng)途客運(yùn)車(chē)輛和長(zhǎng)途貨運(yùn)物流集裝箱卡車(chē)收費(fèi)流失較為嚴(yán)重。

環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)重。我國(guó)高速公路大規(guī)模建設(shè)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生了一定影響,特別是大量土地資源被違規(guī)征用或閑置。2008年審計(jì)署公布的《18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示,17個(gè)省(市)667個(gè)收費(fèi)公路項(xiàng)目,共征用土地272萬(wàn)畝,其中違規(guī)審批,未經(jīng)批準(zhǔn)占用,以綠化及服務(wù)區(qū)建設(shè)等名義多征占和閑置土地達(dá)96.2萬(wàn)畝,占征用總量的35%。且多數(shù)項(xiàng)目未按照“占一補(bǔ)一”原則補(bǔ)償占地?cái)?shù)量,地方政府越權(quán)審批立項(xiàng)和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法,不利于地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。而近年來(lái)因高速公路停工導(dǎo)致大量農(nóng)田荒廢。

我國(guó)高速公路投融資風(fēng)險(xiǎn)根源于投融資體制改革滯后

經(jīng)過(guò)了20多年的投資體制改革,我國(guó)高速公路已基本形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的投融資體制特點(diǎn),投融資模式也在不斷創(chuàng)新和完善。但制約投融資體制改革的體制障礙依然存在,新的投資調(diào)控體系尚未完全建立,行政力量干預(yù)投資的現(xiàn)象仍然存在,與之相配套的政策法規(guī)尚未完善,與投資相關(guān)的各個(gè)管理部門(mén)職能劃分模糊不清,投資領(lǐng)域尚缺乏嚴(yán)格的責(zé)任約束等,由此引發(fā)了當(dāng)前我國(guó)高速公路建設(shè)較高的投融資風(fēng)險(xiǎn)。

1.民間資本進(jìn)退機(jī)制亟待完善

盡管我國(guó)出臺(tái)了一系列政策鼓勵(lì)私人資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但仍然存在著制約民間投資進(jìn)入的“玻璃門(mén)”或“彈簧門(mén)”問(wèn)題,如收費(fèi)年限、捆綁招標(biāo)等,再加上審批程序復(fù)雜時(shí)間長(zhǎng)、進(jìn)入條件苛刻,嚴(yán)重阻礙了民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。同時(shí),一些地方政府為籌集建設(shè)資金,將一些效益好的高速公路項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給私人投資者經(jīng)營(yíng),卻沒(méi)有對(duì)其合理投資回報(bào)加以限制,致使投資者攫取大量的超額利潤(rùn),損害公共利益。于是又引發(fā)政府對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域的擔(dān)憂(yōu),如2008年3月,上海市出臺(tái)公文規(guī)定,上海的高速公路將不再面向社會(huì)招商建設(shè)經(jīng)營(yíng)性的公路,全部改為政府收費(fèi)還貸公路。因此,現(xiàn)行投融資體制的行政壟斷和封閉性使得民間資本進(jìn)退高速公路建設(shè)領(lǐng)域存在較大障礙,社會(huì)資本對(duì)公路的融資作用有限。并在一定程度上排斥了資本和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的作用,不同項(xiàng)目和企業(yè)之間的資產(chǎn)兼并、重組、收購(gòu)和回購(gòu)等障礙重重,股權(quán)的轉(zhuǎn)讓與變現(xiàn)十分困難。這樣的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平必然會(huì)降低初始投資的收益率,而且不能有效地“盤(pán)活存量、形成增量”,實(shí)現(xiàn)“投入-運(yùn)營(yíng)-退出-再投入”的投融資良性循環(huán)。

2.資金來(lái)源結(jié)構(gòu)仍較單一,銀行貸款比例過(guò)高

從建設(shè)資金構(gòu)成結(jié)構(gòu)來(lái)看,我國(guó)公路建設(shè)資金主要由四部分構(gòu)成:國(guó)家投資、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金。雖然銀行貸款、資本市場(chǎng)發(fā)行股票和債券、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、BOT等多種融資方式應(yīng)用越來(lái)越多,但總體結(jié)構(gòu)比例并不合理。一是國(guó)家財(cái)政的投入偏少。我國(guó)公路建設(shè)資金中的國(guó)家投資來(lái)自國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金和車(chē)購(gòu)稅,其中主要來(lái)自于車(chē)購(gòu)稅。表1顯示,2006年國(guó)家投資只占到位資金的10.5%,其中車(chē)購(gòu)稅占到位資金的9%,2011年國(guó)家投資占到位資金的比例提高到20.2%,其中車(chē)購(gòu)稅占到位資金的18.6%。但與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距(見(jiàn)表2)。美國(guó)聯(lián)邦政府及州政府的資金投入約占公路建設(shè)全部資金的88%,由中央政府資助地方建設(shè),建成后交地方管理,采取9:1的比例資助各州建立高速公路。

我國(guó)地方自籌占了較高比例,2011年地方自籌占到位資金的比例為31.5%。稅費(fèi)改革使地方政府籌集公路建設(shè)資金面臨更大壓力。二是銀行貸款比例過(guò)高。截止2010年底,全國(guó)30個(gè)省份高速公路建設(shè)投入的銀行貸款總額占累計(jì)投資總額的比重達(dá)到66%。由于高速公路本身就存在著建設(shè)期限長(zhǎng),收益滯后的特點(diǎn),這就使得高速公路面臨較高的償債風(fēng)險(xiǎn)。三是利用外資比例低且呈逐年下降的趨勢(shì)。2006年外資占公路建設(shè)到位資金的比重為0.9%,到2011年這一比例下降到0.5%。

3.項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制欠規(guī)范,建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理主體不明確

我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理模式大致可分為兩種類(lèi)型:一類(lèi)是事業(yè)型管理模式。即集高速公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理于一體,高速公路管理局為事業(yè)單位,直屬交通運(yùn)輸廳管理,目前我國(guó)大多數(shù)省份收費(fèi)還貸型的高速公路管理屬于這種模式。隨著高速公路建設(shè)管理任務(wù)日益繁重,高管局肩負(fù)建設(shè)和管理兩大重任,勢(shì)必影響管理效率和管理質(zhì)量。并且由于投資決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)相對(duì)集中,缺乏投資風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)壓力,導(dǎo)致管理單位內(nèi)部機(jī)制缺乏活力,難以建立起投資風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和責(zé)任約束機(jī)制,在一定程度上形成了“重建輕管”、“建管脫節(jié)”的局面,不利于及早收回投資。另一類(lèi)是企業(yè)型管理模式。我國(guó)經(jīng)營(yíng)型高速公路的管理屬于這種模式,一般采取高速公路集團(tuán)公司形式,即在政府監(jiān)督下,組建高速公路公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理。這種公司一般是對(duì)高速公路管理局進(jìn)行集團(tuán)化改制后所形成的國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司,而原有的各路段收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公司則成為這類(lèi)公司的子公司。但這種“一路一公司”容易導(dǎo)致多頭經(jīng)營(yíng),缺乏統(tǒng)一管理,造成規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)不一、寬嚴(yán)不準(zhǔn)、松緊失當(dāng),各高速公路公司自行管理,自成體系,重復(fù)配置,造成浪費(fèi)。

4.規(guī)劃實(shí)施缺少制度保障,法規(guī)政策有待完善

在國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃中,并沒(méi)有十分清晰地劃分中央與地方的權(quán)責(zé),中央政府對(duì)國(guó)家高速公路投資的標(biāo)準(zhǔn)、方式?jīng)]有統(tǒng)一。在規(guī)劃實(shí)施中,國(guó)家高速公路與地方高速公路的建設(shè)時(shí)序、資金支持、線(xiàn)位選擇等方面時(shí)常出現(xiàn)沖突。此外,我國(guó)公路投融資法律法規(guī)還有很大的完善空間。我國(guó)目前僅有《公路法》、《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》和一些由部門(mén)頒布的專(zhuān)項(xiàng)政策規(guī)定,還沒(méi)有形成-套完整的公路投融資政策法律體系,這就導(dǎo)致了在實(shí)際操作中缺乏政策性指導(dǎo)以及法律的保障。一是法律法規(guī)一些原則性陳述缺乏相應(yīng)的實(shí)施性規(guī)定。二是存在法律空白,高速公路建設(shè)缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。一些公開(kāi)上市或轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)的高速公路,雖然投資成本早已收回并取得了巨額利潤(rùn),但是現(xiàn)有法規(guī)既難以約束其降低標(biāo)準(zhǔn)或停止收費(fèi),又使行業(yè)統(tǒng)貸統(tǒng)還喪失了財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。三是法律法規(guī)條文之間存在不一致。統(tǒng)貸統(tǒng)還是提高高速公路還款能力、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高融資能力的重要工具。但《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》沒(méi)有提出實(shí)施統(tǒng)貸統(tǒng)還的操作措施,相反是限制了這一做法。條例強(qiáng)化了按照單個(gè)項(xiàng)目、單個(gè)站點(diǎn)核定收費(fèi)期限的原則,這就使得地方政府在安排高速公路建設(shè)資金時(shí)難以做到以豐補(bǔ)歉,偏遠(yuǎn)地區(qū)、車(chē)流量低的路段面臨較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

改革高速公路投融資體制防范投融資風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

1.大力推行特許經(jīng)營(yíng)制,積極吸引民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域

當(dāng)前應(yīng)通過(guò)國(guó)家政策的支持,大力推行特許經(jīng)營(yíng)制,吸引民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域。一是通過(guò)政府補(bǔ)助的方式使財(cái)務(wù)效益不好的項(xiàng)目對(duì)民間資本具有吸引力,同時(shí)也可以一定程度緩解民營(yíng)資本“進(jìn)門(mén)難”的問(wèn)題。如北京地鐵四號(hào)線(xiàn)建設(shè)就已經(jīng)采用了這種方式并取得了不錯(cuò)的效果。該項(xiàng)目總投資153億元人民幣,其中政府投資107億元的土建工程,項(xiàng)目公司投資46億元的設(shè)備購(gòu)置。二是可以適當(dāng)延長(zhǎng)一些財(cái)務(wù)效益不好的高速公路的收費(fèi)期限,尤其是在偏遠(yuǎn)地區(qū)。如美國(guó)有的特許經(jīng)營(yíng)道路的期限長(zhǎng)達(dá)99年,我國(guó)可借鑒此類(lèi)方法吸引資金投入到高速公路建設(shè)。同時(shí)政府也要制定相關(guān)的法律法規(guī),既要保護(hù)國(guó)家與社會(huì)公眾的利益,又要使投資者有利可圖。

2.建立公路建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金,多種融資方式并存,形成穩(wěn)定的高速公路建設(shè)資金來(lái)源

國(guó)外高速公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的來(lái)源主要是通過(guò)公路稅收建立專(zhuān)門(mén)基金、發(fā)行債券和公路收費(fèi)。我國(guó)公路建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金僅來(lái)源于車(chē)輛購(gòu)置稅這一稅種,很難保證公路建設(shè)的資金需求?？梢赃m當(dāng)?shù)臄U(kuò)大公路建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金的來(lái)源:一是借鑒國(guó)外公路稅種設(shè)計(jì),適當(dāng)降低購(gòu)置環(huán)節(jié)的稅費(fèi),完善保有和使用環(huán)節(jié)的稅種,如車(chē)胎稅、重車(chē)使用稅、行駛里程稅等,從而構(gòu)建起多稅種的公路稅收體系,增強(qiáng)政府對(duì)高速公路的投資能力。二是可將一些和公路發(fā)展聯(lián)系緊密的稅種如汽車(chē)配件銷(xiāo)售稅、土地增值稅等也納入到專(zhuān)項(xiàng)基金中,為公路建設(shè)提供穩(wěn)定的資金收入。三是開(kāi)辟新能源的稅種來(lái)彌補(bǔ)資金缺口。充分利用發(fā)行公路債券融資方式。當(dāng)前一是要保持一定比例國(guó)債資金的投入,提高公路項(xiàng)目的融資能力及帶動(dòng)社會(huì)資金向公路建設(shè)的集中。二是為保證地方配套資金及時(shí)足額到位,地方政府在當(dāng)年財(cái)力不足的情況下,可以適度發(fā)行公路建設(shè)債券,募集的資金用途只能是國(guó)家財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程,實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步配套。推進(jìn)收費(fèi)公路資產(chǎn)證券化。通過(guò)資產(chǎn)證券化可吸引中小投資者和國(guó)外資金進(jìn)入高速公路行業(yè)。國(guó)家應(yīng)該加快資產(chǎn)證券化融資的立法工作,規(guī)范各主體的行為,使資產(chǎn)證券化操作有法可依、有章可循,為資產(chǎn)證券化融資提供法律保障。建立公路產(chǎn)業(yè)投資基金。公路產(chǎn)業(yè)基金應(yīng)由政府設(shè)立的特定部門(mén)作為國(guó)有資產(chǎn)的代表進(jìn)行控股,同時(shí)廣泛吸納包括保險(xiǎn)基金在內(nèi)的機(jī)構(gòu)投資者和社會(huì)資金投資于公路建設(shè)。因其具有專(zhuān)家理財(cái)?shù)奶攸c(diǎn),可以避免項(xiàng)目投資的盲目性和重復(fù)性。并且使用公路產(chǎn)業(yè)投資基金在項(xiàng)目建設(shè)中不必集中償還大量本息,有利于降低項(xiàng)目的負(fù)債率,達(dá)到降低項(xiàng)目融資成本的目的。

3.實(shí)行“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管”四分開(kāi),明確管理主體和層級(jí)間職責(zé)

我國(guó)高速公路項(xiàng)目建設(shè)往往投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)甚至監(jiān)管不分,這種項(xiàng)目運(yùn)作體制不利于專(zhuān)業(yè)分工,容易造成效率低下。因此,要將項(xiàng)目建設(shè)的四個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi),對(duì)于投資,建設(shè)和運(yùn)營(yíng)三個(gè)環(huán)節(jié),以公司的形式存在,明確各自的責(zé)、權(quán)、利。監(jiān)管環(huán)節(jié)由政府行使,投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)分開(kāi)運(yùn)作后,有利于政府監(jiān)管和開(kāi)展資本經(jīng)營(yíng),如進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等。通過(guò)深化改革、加快改制,加速高速公路由“收費(fèi)還貸型”向“企業(yè)經(jīng)營(yíng)型”轉(zhuǎn)變,最終形成以政府宏觀調(diào)控、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理、企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的模式。高速公路管理局應(yīng)作為專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施對(duì)高速公路的行業(yè)管理。主要貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀產(chǎn)業(yè)政策方針和規(guī)劃、法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。高速公路管理局應(yīng)擔(dān)當(dāng)政府管制者的角色,從市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、投資預(yù)算、服務(wù)質(zhì)量等方面對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo),從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)效益的目的。通過(guò)業(yè)主招標(biāo)制、特許經(jīng)營(yíng)制、養(yǎng)護(hù)