我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)研究

我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)研究

一、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展現(xiàn)狀和模式選擇中國(guó)的城市社會(huì)最低生活保障體系始于20世紀(jì)50年代。80—90年代,我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步改革并基本完成體系構(gòu)建。1997年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》,建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。2011年,全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為28391萬(wàn)人,參保率達(dá)79.05%,人均基本養(yǎng)老金為1511元(1)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索始于80年代中期,1991年,民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》,在全國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,90年代末期陷入停滯階段。2009年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,標(biāo)志我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入新的階段。2011年,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)32643萬(wàn)人,參保率49.72%,人均養(yǎng)老金為54.9元(2),僅為城鎮(zhèn)人均基本養(yǎng)老金的1/28?？梢?jiàn),我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn),城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展不均衡,城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展差距較大?？s小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是黨和政府始終關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。黨的十六大、十七大和十八大報(bào)告中分別提及“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,在2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系”,體現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本理念。2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》為推動(dòng)覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度奠定了法律基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)行法規(guī)、政策、報(bào)告中較多提及城鄉(xiāng)一體化的概念,但就如何推動(dòng)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障、具體發(fā)展的階段及實(shí)現(xiàn)的路徑是什么卻并未明確提及。國(guó)內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究集中在四個(gè)方面:一是對(duì)當(dāng)前“碎片化”社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合研究,如以新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他制度融合、改變碎片化狀態(tài)為出發(fā)點(diǎn)的研究、以農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合和模式設(shè)計(jì)為視角的研究、以被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度嵌入、銜接和制度創(chuàng)新為出發(fā)點(diǎn)的研究。二是城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)模式研究。代表性的如建立“名義賬戶制”、“非繳費(fèi)型國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)劃+繳費(fèi)型名義賬戶制”、“社會(huì)統(tǒng)籌名義賬戶制+個(gè)人賬戶完全積累制”、“統(tǒng)賬結(jié)合、分賬管理、實(shí)賬運(yùn)行”。盡管學(xué)者提出多種養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)模式,但最終實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一是學(xué)者統(tǒng)一的看法。三是城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架研究。一方面,通過(guò)分步、分階段的制度整合與統(tǒng)籌,完成城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接、合并和統(tǒng)一。另一方面,設(shè)計(jì)多層次的養(yǎng)老保障體系,充分發(fā)揮各個(gè)層次養(yǎng)老保障制度的功能。四是城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的路徑選擇研究。國(guó)外學(xué)者提出應(yīng)通過(guò)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金權(quán)益的累計(jì)來(lái)解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的便攜性問(wèn)題。而我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象,因而具有多樣化的建設(shè)路徑。具有代表性的觀念如,將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)融合為統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、建立以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心,將其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并入其中、按照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式設(shè)計(jì)并整合現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、使二者相銜接和并列運(yùn)行。目前學(xué)界很少涉及關(guān)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的演變階段、實(shí)現(xiàn)路徑,很難為我國(guó)未來(lái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐和發(fā)展方向提供前瞻性的理論指導(dǎo)。本文從城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的概念內(nèi)涵出發(fā),解析了城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的淵源、西方和我國(guó)學(xué)者的界定,提出城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度內(nèi)涵、基本原則和實(shí)現(xiàn)條件;分析了城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性和可行性;最后設(shè)計(jì)了城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建設(shè)進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)路徑。二、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)“城鄉(xiāng)一體化”的思想淵源來(lái)自恩格斯在19世紀(jì)中期提出的“城鄉(xiāng)融合”一詞。隨后,英國(guó)學(xué)者EbenezerHoward率先提出并界定了“城鄉(xiāng)一體化”的概念,認(rèn)為“在工業(yè)化過(guò)程中制造業(yè)由大中心城市向較小的村落或工業(yè)未開(kāi)墾地區(qū)轉(zhuǎn)移,形成城市和農(nóng)村地區(qū)混合共存的區(qū)域。”自1960年以來(lái),各個(gè)國(guó)家逐漸注重城市和農(nóng)村的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。在實(shí)踐發(fā)展中,城鄉(xiāng)一體化意指通過(guò)資源和要素在城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng),打破長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使生產(chǎn)要素在城市和農(nóng)村間的優(yōu)化組合和配置,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的協(xié)調(diào)、系統(tǒng)、可持續(xù)發(fā)展(1)。國(guó)外學(xué)者從均等化和公平性的視角來(lái)闡釋城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)涵。貝弗里奇在《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》中強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)設(shè)計(jì)覆蓋全民并提供充足養(yǎng)老金的福利體系。LouisKaplow認(rèn)為,養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)影響著城市和鄉(xiāng)村地區(qū)不同群體的福利水平,作為一種典型的公共產(chǎn)品,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的終極目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)福利的均等化發(fā)展。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看,MichaelJ.Pries和Ruiz共同提出,DB制養(yǎng)老保險(xiǎn)模式會(huì)減少勞動(dòng)力在城市和鄉(xiāng)村間供給的扭曲性,從而保護(hù)了鄉(xiāng)村低收入勞動(dòng)群體。PeterDiamond分析了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的私有化改革,強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家的制度效應(yīng)不同,智利的養(yǎng)老金私有化改革不利于低收入人群的再分配效應(yīng)。若美國(guó)進(jìn)行養(yǎng)老金私有化改革,則低收入人群能獲得比中高收入人群更多的收入再分配效應(yīng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的社會(huì)福利目標(biāo)?？傮w看,期望壽命、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異、家庭結(jié)構(gòu)、民主程度、制度模式等諸多復(fù)雜因素對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的均等化發(fā)展產(chǎn)生影響。國(guó)內(nèi)學(xué)者多從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的視角界定城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。如童廣印提出通過(guò)體制、制度、政策的改革,統(tǒng)籌安排、綜合規(guī)劃城市和農(nóng)村發(fā)展、整體考慮城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民,建立覆蓋并惠及城鄉(xiāng)全體成員的一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。曹信邦認(rèn)為建立統(tǒng)一的、覆蓋城鄉(xiāng)所有群體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化,讓勞動(dòng)力和養(yǎng)老保險(xiǎn)資源同時(shí)在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng),勞動(dòng)者有權(quán)利自由選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)投保地。袁文全等分析指出,由于城鄉(xiāng)區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動(dòng)者職業(yè)身份、城鄉(xiāng)居民物價(jià)指數(shù)存在較大差異,同時(shí)在養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率、補(bǔ)貼水平、繳費(fèi)方式、養(yǎng)老金待遇等方面也不盡相同,因而城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不能理解為城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險(xiǎn)的完全等同。結(jié)合學(xué)界對(duì)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的界定,本文認(rèn)為,立足于現(xiàn)實(shí)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)從城鄉(xiāng)有別逐步向城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的方向發(fā)展,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全體成員均等享有養(yǎng)老保障的制度目標(biāo)。因此,本文將城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)界定為,通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接和整合,將城市和農(nóng)村居民納入同一社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)統(tǒng)一安排,消除城鄉(xiāng)差異和分隔,最終建立起“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、覆蓋全民、流動(dòng)自由、保障基本”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一般而言,建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本原則為:(1)普遍保障原則。城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋城鄉(xiāng)所有社會(huì)成員;(2)適度原則。城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段相適應(yīng)。(3)漸進(jìn)發(fā)展原則。先在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,然后逐步并入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保險(xiǎn)制度一般滿足4個(gè)條件:(1)城市和農(nóng)村先后建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;(2)人均GDP超過(guò)3000美元;(3)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例低于20%;(4)人口城市化率高于50%。三、城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老金的需求和可行性(一)城市和農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障保險(xiǎn)的必要性分析1.農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障能力建設(shè)的挑戰(zhàn)2000年我國(guó)已跨入人口老齡化國(guó)家行列。據(jù)預(yù)測(cè),2051年我國(guó)人口老齡化水平將達(dá)到31%的峰值,80歲及以上老年人口將占老年人口的21.78%(1)。此外,計(jì)劃生育政策的推行、家庭觀念的變化使得獨(dú)生子女增多、家庭平均人口逐漸下降,家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)小型化、核心化趨勢(shì)。家庭保障功能日益弱化,養(yǎng)老責(zé)任從家庭向社會(huì)轉(zhuǎn)移,社會(huì)養(yǎng)老成為未來(lái)養(yǎng)老模式的首要選擇,給當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)巨大挑戰(zhàn),農(nóng)村地區(qū)對(duì)養(yǎng)老保障制度的內(nèi)在需求和當(dāng)前制度保障能力不足的矛盾更為突出。城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)全覆蓋、縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)差距的重要舉措,更是應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的現(xiàn)實(shí)選擇。2.城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不均衡。2010年,我國(guó)基尼系數(shù)達(dá)到0.48,已超過(guò)0.45的國(guó)際警戒線(2)。構(gòu)建均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系是縮小城鄉(xiāng)差距、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措,而實(shí)施城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的重要手段和社會(huì)穩(wěn)定器。城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)將城市和農(nóng)村居民統(tǒng)籌安排、規(guī)劃,均衡配置城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障資源,使每個(gè)居民能均等化地享受城鄉(xiāng)養(yǎng)老公共服務(wù),有助于消除城鄉(xiāng)收入分配不公、縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力合理流動(dòng)。3.城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡新中國(guó)成立初期,我國(guó)選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略道路,利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”為城市工業(yè)化發(fā)展、城市建設(shè)提供了初始資本積累,但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期受到抑制,城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不均衡。改革開(kāi)放初期我國(guó)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)強(qiáng)度(3)達(dá)到6.08,西方國(guó)家最大值僅為4.09,并且在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化程度達(dá)到特定階段,工業(yè)開(kāi)始反哺農(nóng)業(yè),并實(shí)施覆蓋城鄉(xiāng)的福利保障制度(4)。2008年,我國(guó)人均GDP首次突破3000美元,已進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國(guó)家行列(5),因此加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破口。4.養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)均衡性城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)或城市化水平發(fā)展到特定階段的必然選擇,而社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的客觀需要。世界各國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立時(shí)間平均早于農(nóng)村54.7年,且一般將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的重要手段,政府投入大量財(cái)政補(bǔ)貼資金,以縮小城鄉(xiāng)差距。德國(guó)將農(nóng)民全部納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,補(bǔ)貼總額占到總保險(xiǎn)費(fèi)的70%;日本把農(nóng)民納入統(tǒng)一的“國(guó)民年金”社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò),補(bǔ)貼總額占總保費(fèi)的38%;韓國(guó)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)農(nóng)民加入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn),補(bǔ)貼總額占總保費(fèi)的70%以上。我國(guó)也將走“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合、互利共存”的可持續(xù)發(fā)展道路。(二)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)健康保險(xiǎn)的可行性分析1.農(nóng)村老年人口規(guī)模2011年我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量為471564億元,比上年增長(zhǎng)9.2%;人均GDP達(dá)5432美元。同年,我國(guó)農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝谑?5656萬(wàn)人,按照60歲及以上老年人口占總?cè)丝?3.7%的比重測(cè)算,農(nóng)村老年人口規(guī)模約為8994.9萬(wàn)人,以中央財(cái)政按每人撥付55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算,共需支出49.47億元,僅占當(dāng)年財(cái)政總收入的103740億元的0.048%。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展為城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了有力的物質(zhì)基礎(chǔ)。2.城鄉(xiāng)居民收入。要素,多以人均收入水平的不斷增長(zhǎng)使居民具有較強(qiáng)的繳費(fèi)能力和參保意愿。2011年,農(nóng)村居民人均純收入6977元,比上年增長(zhǎng)17.9%,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元,比上年增長(zhǎng)14.1%。同時(shí),隨著城市對(duì)農(nóng)村地區(qū)的輻射和帶動(dòng)效應(yīng)日益增大,傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念在逐步淡化,居民思想觀念更新較快,社會(huì)化養(yǎng)老需求日益突出。城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已得到廣大居民的深入認(rèn)同和一致?lián)碜o(hù),居民參保意愿強(qiáng)烈。3.新農(nóng)保制度推進(jìn)歷程我國(guó)采取中央集權(quán)型“單一制”國(guó)家結(jié)構(gòu),中央政府對(duì)各級(jí)地方政府進(jìn)行自上而下的宏觀調(diào)控和資源配置,為建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)奠定了強(qiáng)有力的政治基礎(chǔ)。自新農(nóng)保制度試點(diǎn)以來(lái),中央重大決議和政府報(bào)告中都對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度展開(kāi)了重要部署,各地政府陸續(xù)出臺(tái)政策措施和配套服務(wù),迅速成立了各級(jí)管理部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、明確部門(mén)職能、建立獎(jiǎng)懲機(jī)制和重要考核指標(biāo),工作層層落實(shí),新農(nóng)保制度在短期內(nèi)迅速普及。政府強(qiáng)有力的政治推進(jìn)從根本上保障了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在各地貫徹落實(shí)的有效性,確保城鄉(xiāng)居民均等化地享受公共養(yǎng)老資源。4.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已成熟我國(guó)已具備實(shí)施城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本條件。(1)在城市和農(nóng)村已先后建立了覆蓋各類人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最早建立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度且目前已趨于成熟;2006年,將農(nóng)民工和被征地農(nóng)民納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;2009年,建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;2011年,啟動(dòng)了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。(2)2011年,我國(guó)人均GDP達(dá)5432美元。(3)2011年,農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10.1%。(4)2011年,城市化率達(dá)到51.3%(1)。四、城鄉(xiāng)融合階段。在農(nóng)業(yè)從國(guó)外城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展道路和演進(jìn)規(guī)律看,本文認(rèn)為,其一般經(jīng)歷了城鄉(xiāng)覆蓋發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)融合三個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展階段。西方國(guó)家先在城市勞動(dòng)者中建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,當(dāng)工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期、人均GDP超過(guò)2000美元時(shí),工業(yè)開(kāi)始反哺農(nóng)業(yè),農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始建立,進(jìn)入城鄉(xiāng)覆蓋發(fā)展階段,養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋;當(dāng)城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小、人均GDP達(dá)到6000~20000美元時(shí),進(jìn)入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。國(guó)家通過(guò)大量財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)減少城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距,社會(huì)保障支出水平上升很快;當(dāng)城鄉(xiāng)差距消除、人均GDP超過(guò)20000美元時(shí),進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。馬克斯、恩格斯提出城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的終極目標(biāo)。此時(shí)城市和農(nóng)村居民被納入到統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍內(nèi),消除了養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)差別,實(shí)現(xiàn)了人人享有平等的社會(huì)保障權(quán)利。如圖1所示。由圖1可知,城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展階段是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展到特定階段的必然選擇。我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)也必將經(jīng)歷這三個(gè)階段。2011年我國(guó)人均GDP達(dá)5432美元,處于第一階段末期并準(zhǔn)備向第二階段轉(zhuǎn)變。北京、上海、蘇州、嘉興等地已陸續(xù)開(kāi)展城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐,將農(nóng)村居民分步驟、分階段地納入到城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。但由于我國(guó)人口基數(shù)大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不均衡、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化,因此在我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的各個(gè)發(fā)展階段,又應(yīng)設(shè)計(jì)有別于西方發(fā)達(dá)國(guó)家演進(jìn)軌跡的制度特色和實(shí)踐內(nèi)容。(一)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存城鄉(xiāng)覆蓋發(fā)展階段,由于城鄉(xiāng)間在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、思想觀念、勞動(dòng)者職業(yè)身份等方面存在較大差異,只有采取漸進(jìn)式、多階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)推進(jìn)方式,先在農(nóng)村建立有別于城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,然后逐步和城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌、統(tǒng)一,才符合我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的基本國(guó)情。通過(guò)在農(nóng)村建立并迅速普及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,將所有農(nóng)村居民納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系,確保農(nóng)村居民享有基本的養(yǎng)老保障項(xiàng)目,以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)人群全覆蓋的目標(biāo),形成“城鄉(xiāng)分設(shè)”、多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存的格局。盡管該階段農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)、保障方式、待遇水平等方面存在一定差距,但實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無(wú)到有的突破,對(duì)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意義尤為重大。我國(guó)已建立了覆蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工、農(nóng)村居民等多項(xiàng)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,其中城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于剛起步時(shí)期。允許在“保障基本生活”的前提下實(shí)現(xiàn)多種有差異的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度共存。在城鄉(xiāng)覆蓋發(fā)展階段的重點(diǎn)任務(wù)是,逐步完善城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋,加快合并實(shí)施城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人群全覆蓋。同時(shí),加快建立不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間轉(zhuǎn)移接續(xù)的通道,為未來(lái)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌和統(tǒng)一奠定前期基礎(chǔ)。(二)加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)整合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段,應(yīng)堅(jiān)持“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、均衡發(fā)展、互利共存”的可持續(xù)發(fā)展道路。充分發(fā)揮工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺作用,通過(guò)城市對(duì)農(nóng)村地區(qū)的輻射和帶動(dòng)作用,形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的財(cái)政支持力度,將城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民納入整體統(tǒng)籌規(guī)劃,加快推進(jìn)城鄉(xiāng)不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的整合,改革并優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)由“城鄉(xiāng)分設(shè)”向“城鄉(xiāng)整合”轉(zhuǎn)變,逐步縮小不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的差距,使城鄉(xiāng)居民公平地享受養(yǎng)老金待遇水平。我國(guó)部分地區(qū)已啟動(dòng)實(shí)施城鄉(xiāng)一體化居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民納入統(tǒng)一的制度體系。因此,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段的重點(diǎn)任務(wù)是加快整合城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,最終形成基于勞動(dòng)者身份的城鄉(xiāng)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和基于居民身份的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩類制度。城鄉(xiāng)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參照當(dāng)前發(fā)展相對(duì)成熟的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相一致的制度模式設(shè)計(jì),僅在參保繳費(fèi)、待遇標(biāo)準(zhǔn)上低于后者,以確保養(yǎng)老待遇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)。通過(guò)科學(xué)的政策導(dǎo)向,合理配置各種養(yǎng)老資源,完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,不斷縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間的制度差距。(三)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的終級(jí)統(tǒng)一城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段,統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展藍(lán)圖、建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制、機(jī)制和政策,加速城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)推進(jìn),促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城市和農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面均衡化發(fā)展、消除城鄉(xiāng)差異。通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)“一體化、多層次”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由“城鄉(xiāng)整合”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變,真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)無(wú)差異、融合共存的目標(biāo),最終使城鄉(xiāng)所有居民公平地、均等地享有社會(huì)保障權(quán)利。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演進(jìn)的終極階段,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的目標(biāo)是人人享有基本的養(yǎng)老保障待遇。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、逐步消除城鄉(xiāng)差距的前提下,通過(guò)進(jìn)一步的制度并軌,逐步將城鄉(xiāng)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并為“制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、選擇自由”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。無(wú)論城鄉(xiāng)參保者的職業(yè)身份如何,其都能夠在統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍內(nèi)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)能力和參保意愿自主選擇不同的繳費(fèi)水平,并享受與自身繳費(fèi)水平相適應(yīng)的養(yǎng)老保障待遇。通過(guò)實(shí)施覆蓋城鄉(xiāng)所有成員的、統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,真正消除養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間的差距。五、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)整合本文設(shè)想城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)分三步:第一步(2012—2014年),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人群全覆蓋,出臺(tái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)細(xì)則。第二步(2015—2020年)(1),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由“城鄉(xiāng)分設(shè)”向“城鄉(xiāng)整合”過(guò)程的轉(zhuǎn)變,縮小不同制度之間的差距。第三步(2021—2030年)(2),建立“多層次、一體化”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)融合和大統(tǒng)一。(一)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面該階段的主要任務(wù)是:(1)推進(jìn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人群全覆蓋,使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鄉(xiāng)所有不同群體間實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保;(2)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移政策,使參保者能在不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間自由、順暢地轉(zhuǎn)移。該階段的對(duì)策措施是:1.健全基層組織服務(wù)機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)預(yù)防全覆蓋總結(jié)和借鑒試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn),完善各級(jí)管理體制和經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu),不斷加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)以及繳費(fèi)困難群體的財(cái)政補(bǔ)貼力度,對(duì)不同的人群分類推進(jìn),逐步實(shí)現(xiàn)適齡中老年人口全覆蓋、適齡青年人口全覆蓋。2.養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的確定借鑒歐盟國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中采用的“權(quán)益累加,加權(quán)計(jì)發(fā)”的辦法,對(duì)于在城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均有繳費(fèi)記錄,且累計(jì)繳費(fèi)年限超過(guò)15年的參保者,享有退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的確定,以每種制度下參保繳費(fèi)積累的養(yǎng)老金權(quán)益作為基數(shù),以養(yǎng)老繳費(fèi)年限占累計(jì)繳費(fèi)年限的比例作為權(quán)重,計(jì)算養(yǎng)老金待遇的加權(quán)平均值作為個(gè)人養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),即Q=Q1[T1/(T1+T2)]+Q2[T1/(T1+T2)]。充分體現(xiàn)所得和貢獻(xiàn)匹配的原則,參保者不會(huì)由于在區(qū)域間流動(dòng)導(dǎo)致異地繳費(fèi)記錄清零而不能領(lǐng)取養(yǎng)老金,也不會(huì)產(chǎn)生養(yǎng)老金權(quán)益在轉(zhuǎn)移中承受損失,實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的無(wú)縫隙轉(zhuǎn)移接續(xù)。(二)以建立多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ),推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展該階段的主要任務(wù)是:(1)加快整合城鄉(xiāng)現(xiàn)行多項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定基礎(chǔ);(2)改革城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì),逐步縮小城鄉(xiāng)差距。該階段的對(duì)策措施是:1.城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,將城鎮(zhèn)居民和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全部并軌為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),最終形成覆蓋機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)和農(nóng)村企業(yè)職工、農(nóng)民工等擁有職業(yè)身份的城鄉(xiāng)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),以及覆蓋城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民、被征地農(nóng)民等居民身份的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩類。前者以當(dāng)前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為藍(lán)本設(shè)計(jì)。2.社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平,與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合,其中個(gè)人賬戶由參保者個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼構(gòu)成,將現(xiàn)行個(gè)人按定額繳費(fèi)制改革為按比例費(fèi)率制,以上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入為繳費(fèi)基數(shù),可設(shè)定1%~10%共10個(gè)繳費(fèi)檔次,政府根據(jù)不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制