農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度亟需關注

農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度亟需關注

一、農(nóng)民工參保情況自2008年下半年以來，農(nóng)民工的快速增長趨勢一直集中在珠江三角洲和長江以南的地區(qū)。人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)顯示,截至2009年2月底,已經(jīng)有97萬農(nóng)民工退出了養(yǎng)老保險,約占參保農(nóng)民工總數(shù)2416萬的4%左右。他們?yōu)槭裁匆吮?農(nóng)民工養(yǎng)老保險為何不能接續(xù)轉移?各地政策差異何在?擬議中的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策對農(nóng)民工實際待遇、對地方財政的影響到底有多大?本文擬對此展開討論。二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式比較研究業(yè)界普遍認為,當前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀是國家統(tǒng)一政策缺失,地方不同政策割據(jù)(雒慶舉,2009)。一般認為,各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度可分為以下三種模式:一是既不與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度相聯(lián)系、也不與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險相關的“獨立型”,二是納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險一并處置的“納入型”,三是一種將農(nóng)民工本身的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多險種捆綁在一起的“綜合型”。有較多的文獻注意到了以上不同模式的差異,并從不同角度進行了總結歸納、比較和討論,如郭席四(2005)以北京、上海、廣東三地為例分析了三種模式的基本內(nèi)容和差異;杜長宇、郭林(2007)等討論了東部地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式的選擇;汪華(2008)則比較了長三角地區(qū)如上海、寧波、吳江三地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度差異。在此基礎上,他們也都對我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度現(xiàn)存問題和以后的發(fā)展方向給出了自己的意見。但是,此輪“農(nóng)民工退保潮”顯示,不僅需要從全國、從特定區(qū)域,而且還要從農(nóng)民工輸入地、輸出地這一特殊的視角來考察各地農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的差異。另外,已有文獻較少對這些差異進行量化比較,這使得各界對于農(nóng)民工養(yǎng)老問題的關注,以及該問題對各地財政的影響程度均停留在定性判斷的層面。鑒于此,本文主要運用比較、定量分析的方法,著力研究農(nóng)民工輸入地與輸出地之間因政策差異所致的農(nóng)民工的養(yǎng)老待遇差異以及由此而來的財政盈余和負擔,并在此基礎上提出相關的政策建議。三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查,2008年,我國外出務工的農(nóng)民工為14041萬人,在本地就業(yè)的農(nóng)民工為8510萬人,兩者合計超過2.2億人。其中,在外出務工農(nóng)民工中,來自中、西和東部地區(qū)的比例分別為37.6%、32.7%和29.7%,而吸納外來農(nóng)民工就業(yè)的中、西、東部比例則分別為13.2%、15.4%和71%;在本地就業(yè)的8510萬農(nóng)民工中,62.1%在東部,中部22.8%,西部15.1%。因此,東部地區(qū)是我國農(nóng)民工的主要輸入地,西部和中部是農(nóng)民工的主要輸出地。鑒于此,本文選取北京、深圳作為輸入地,重慶、成都作為輸出地的代表,分別就農(nóng)民工養(yǎng)老保險的資金籌集、待遇給付和轉移接續(xù)三個方面來比較各地政策異同。簡而言之,北京農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度自成一體,既不與本地城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險相關,也不與農(nóng)民工其他社會保險相關,屬于“獨立型”,其政策根據(jù)是2001年8月北京市勞動和社會保障局發(fā)布的《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》。深圳早在2000年就將農(nóng)民工統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系,搭建了最具前瞻眼界的“納入型”農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的雛形,是目前國內(nèi)農(nóng)民工參保人數(shù)最多、參保比例最高的城市。成都作為農(nóng)民工輸出大省四川的省會城市,在2003年3月出臺了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》,將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和工傷保險一并處理,形成與上海接近的、專門針對農(nóng)民工的多險種“綜合模式”。重慶市于2007年7月建立了專門針對農(nóng)民工的“低門檻準入、低標準享受”的養(yǎng)老保險制度,也是既不與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險聯(lián)系、也不與農(nóng)民工其他險種聯(lián)系的“獨立型”。在仔細分析四個城市農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度后,我們發(fā)現(xiàn),四個城市除在“發(fā)放條件”和“不滿足發(fā)放條件對社會統(tǒng)籌的處理”兩個方面基本相同外,其他方面則有著顯著的差異:第一,繳費比例各不相同。如北京市規(guī)定的養(yǎng)老保險繳費比例最高,單位與個人合計達27%,其次為深圳18%、重慶15%,成都三險綜合費率為20%。在個人繳費比例方面,作為農(nóng)民工輸入地的北京與深圳相同,均為8%,而作為輸出地的成都與重慶則取其下限,為5%左右。1第二,單位繳費部分計入統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的比例各不相同。如北京單位繳費的比例為19%,其中16%計入統(tǒng)籌賬戶,3%計入個人賬戶;深圳單位繳費比例為10%,全部計入統(tǒng)籌賬戶;重慶市單位繳費為10%,其中9%計入了個人賬戶,僅余1%進入統(tǒng)籌賬戶;成都市的情況比較復雜,沒有明確的社會統(tǒng)籌部分。第三,支付養(yǎng)老金的方式各不相同。在符合發(fā)放條件的情況下,深圳、重慶可按月領取養(yǎng)老金;北京和成都則采用干脆利落的一次性領取方式,并不考慮農(nóng)民工實際可能存活的年限。第四,發(fā)放養(yǎng)老金的標準各不相同。北京和成都均是在一次性支付農(nóng)民工養(yǎng)老金時,將個人賬戶上的累積額和某一個比例的社會統(tǒng)籌部分一并發(fā)給農(nóng)民工;2在深圳市,符合相關條件的農(nóng)民工在退休后享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇,按月領取養(yǎng)老金;重慶雖然也可按月領取,但全憑個人賬戶累計儲蓄額計算,保障水平很低。需要特別指出的是,四城市對于不符合發(fā)放條件的社會統(tǒng)籌部分的規(guī)定驚人地相同,均為“不發(fā)放、不轉移”。重慶的社會統(tǒng)籌部分低,尚可忽略不計,但在北京、深圳兩地,其社會統(tǒng)籌部分分別高達16%和10%,只要農(nóng)民工在當?shù)夭荒芄ぷ鞑⒗U費達15年以上,這部分資金就與他們無緣。四、養(yǎng)老保險待遇給付的測算在輸入、輸出地各不相同的養(yǎng)老保險制度下,農(nóng)民工的實際養(yǎng)老待遇差異到底有多大呢?我們以北京和成都為例進行測算。假定某男性農(nóng)民工張某,從2003年開始繳納養(yǎng)老保險,累計連續(xù)繳費15年,到2017年底年滿60歲,達到北京和成都規(guī)定的領取養(yǎng)老金的條件。我們想知道在北京和成都兩地,張某需要繳費的金額各自是多少?他實際能享用的養(yǎng)老保險金的地區(qū)差異有多大?計算方法如下:根據(jù)2003-2008年兩地農(nóng)民工養(yǎng)老保險的實際繳費基數(shù)3畫出散點圖,通過Excel擬合出北京、成都兩市的回歸曲線并獲得回歸方程,由此計算出兩地2009-2017年繳費基數(shù)的預計數(shù)。由于個人賬戶實行基金積累制并計算復利,取年利率為3%,建立兩市養(yǎng)老保險待遇給付的數(shù)學模型如下:S個=∑n=1xVn(1+r)x?nVn=Bn×R(1)=∑n=1xVn(1+r)x-nVn=Bn×R(1)M個=∑n=1xBn×α(1+r)x?nM=∑n=1xBn×α(1+r)x-nΜ單=∑n=1xBn×β(1+r)x?nM=∑n=1xBn×β(1+r)x-nΜ總=M個+M單(2)其中:S個為個人賬戶積累額,Vn為第n年的個人賬戶水平,Bn為第n年繳費基數(shù),x為累計繳費年限,R為個人賬戶比例,r為年利率;M個為個人總繳費金額,M單為單位總繳費金額,M總為個人和單位繳費之和,α為個人繳費比例,β為單位繳費比例。4計算結果如表1所示?？梢钥闯?兩地養(yǎng)老保險政策差異使張某在個人繳納的養(yǎng)老金相差無幾的情況下,實際得到的待遇差距非常大。在15年內(nèi),張某在北京和成都分別繳納16277.4元和15366.7元,僅相差910.70元;就個人賬戶累積金額而言,在北京有22381.5元,在成都有22351.6元,僅相差29.9元。但是,當15年交費期滿,張某已年滿60歲時,在成都他可一次領取總金額23728.7元的養(yǎng)老金,在北京市則可一次性領取45868.9元,兩者相差近22140.2元。究其原因,主要是因為兩地對社會統(tǒng)籌部分的處理方法不同所致。5五、企業(yè)員工流動意愿降低流動性強、工作變動頻繁是外出務工農(nóng)民工的典型特征。民盟重慶市委在2008年做過一項調(diào)查,發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工外出務工跨省區(qū)流動的比例高達72.8%,務工3年換過兩個以上單位的占67.2%;另外,在廣東、浙江、江蘇等地,民營企業(yè)工人年流動量一般在40%左右,個別企業(yè)工人年流動量高達60%。6下面我們加入農(nóng)民工流動性強的因素,以深圳(輸入地)和重慶(輸出地)為例,測算其養(yǎng)老保險待遇的差異以及相應的財政影響。(一)養(yǎng)老保險的繳費假定男性農(nóng)民工王某,從2003年初開始參加養(yǎng)老保險,累計連續(xù)繳費15年,到2017年底年滿60歲,達到深圳和重慶領取養(yǎng)老金的標準。考慮A、B兩種流動情形(見左圖)。計算說明:兩市均規(guī)定,當年養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)為上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的60%。據(jù)此,根據(jù)兩市2001-2009年的已有數(shù)據(jù),7分別建立兩市繳費基數(shù)的回歸方程并預測得到2010—2017年的繳費基數(shù)。設年利率3%,按復利計算,養(yǎng)老保險待遇在按月給付情況下建立數(shù)學模型如下:S=W月×12×1?(1+3%)?f1?(1+3%)?1(3)×12×1-(1+3%)-f1-(1+3%)-1(3)其中,f為退休后領取養(yǎng)老金年限,W月為每月領取養(yǎng)老金,S為f年領取的養(yǎng)老金折算到退休時點的總額。(二)單位繳費的養(yǎng)老金王某2003-2007年在深圳打工并繳納養(yǎng)老保險,累計5年整;2008年初王某失業(yè)回到重慶,其養(yǎng)老保險個人賬戶隨之轉移,此后王某一直留在重慶打工并繳納養(yǎng)老保險金;2017年王某年滿60歲,達到領取養(yǎng)老金的條件。分階段計算王某養(yǎng)老金賬戶的有關信息如表2所示。1.按深圳市的規(guī)定,單位繳費部分全部計入社會統(tǒng)籌,個人賬戶可以轉移。因此王某2008年失業(yè)后只能帶走其養(yǎng)老金賬戶中的個人部分即8288.7元,而單位繳納的部分10360.8元則完全留在了深圳。2.按重慶市規(guī)定,單位繳費部分的90%計入個人賬戶,因此王某在重慶10年間的個人賬戶較為可觀,累計達到36490.2元。3.假設重慶市接續(xù)了王某從深圳轉入的個人賬戶,王某在深圳和重慶兩地的個人賬戶金額合計為47629.5元。4.按重慶市規(guī)定,王某60歲后可按月領取退休金,計發(fā)標準為:個人賬戶累計儲存額÷計發(fā)月數(shù);根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)定的139個月的養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù),王某每個月可領取的養(yǎng)老金W月為342.7元。5.到王某73歲時,他一共可從重慶市政府領取到的養(yǎng)老金在加入3%的復利因素后,其總額S為45047.2元。相對于王某47629.5元的個人賬戶金額,重慶市不僅不需要另行增加支出,相反還有2582.3元的結余。6.小結。按現(xiàn)行政策,作為農(nóng)民工輸出地的重慶市,接轉農(nóng)民工從深圳轉回來的養(yǎng)老保險,沒有任何經(jīng)濟意義上的負擔,相反還有所結余。對于深圳,由于農(nóng)民工在深圳工作期間單位繳納的10360.8元納入了深圳的社會統(tǒng)籌,全部留在了當?shù)?因而深圳獲得了一筆意外的“轉出收益”或“退保收益”。按2008年退保的農(nóng)民工87.696萬人計算,深圳市獲得了9.08億元的意外收入。(三)農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的缺陷王某2003-2007年在深圳打工并繳納養(yǎng)老保險,累計5年整;2008年初王某失業(yè)回到重慶,其養(yǎng)老保險個人賬戶隨之轉移,此后到2012年王某一直留在重慶打工并繳納養(yǎng)老保險;從2013年起,王某再次來到深圳打工并繳費養(yǎng)老保險直到2017年。同理,分階段計算王某養(yǎng)老金賬戶的有關信息如表3所示。按深圳的現(xiàn)行政策,在以上假定情形下,王某不可能在60歲后按月領到養(yǎng)老金。這主要是因為他沒有在同一地區(qū)連續(xù)繳費15年,但是按照深圳市的規(guī)定王某可以提走他前后10年在深圳繳納的個人賬戶部分小計24299.8元(11139.3+13160.5),以及一次性生活補助16931元,8合計為41230.80元;再加上王某在重慶的個人賬戶部分15699.9元,累計56930.7元。如果按73歲、139個月的標準看,王某平均每月的養(yǎng)老金標準為433.1元。從上面的計算可以看出,北京、成都、重慶三地所推行的“獨立型”農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度都經(jīng)過精心的設計,既保證當?shù)卣粸檗r(nóng)民工、特別是外地農(nóng)民工的養(yǎng)老支出額外增加支出,也保證政府基本不從可憐的農(nóng)民工身上獲益。在深圳,其本意是要建立一種將農(nóng)民工與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等對待的“納入型”模式,只要農(nóng)民工在深圳打工滿15年并繳納相關費用,就可以獲得較高的養(yǎng)老金待遇。但遺憾的是,這一符合公平、統(tǒng)一社會保險理念的政策由于僅僅在深圳實施而其他省市的對應政策極其不配套,反而導致農(nóng)民工一旦在深圳失業(yè)再輾轉到其他省市打工,其雇主單位為其繳納的養(yǎng)老金就全部或部分地成為深圳市社保的意外收益。進一步地,我們發(fā)現(xiàn),與實行現(xiàn)收現(xiàn)付、實得養(yǎng)老金與個人繳費、個人賬戶累積額不直接聯(lián)系的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度相比,北京、成都、重慶等地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度實質(zhì)上是一種“個人儲蓄式”,農(nóng)民工通過參加政府的社保體系來承擔自己日后的養(yǎng)老責任,而政府的責任僅在于主辦了這樣一個體系,基本上不往里面投錢。兩相比較之下,城鄉(xiāng)二元體制的差異清晰可見。六、職工養(yǎng)老保險賬戶轉移接續(xù)鑒于金融危機發(fā)生以來,珠三角、長三角地區(qū)大批農(nóng)民工失去了工作,在返鄉(xiāng)回流之前,絕大多數(shù)農(nóng)民工不約而同地選擇了“退保”。農(nóng)民工“退保潮”背后地方政府的利益取向、現(xiàn)行社保政策的地方割劇、農(nóng)民工的無奈與“被剝削”,再一次引起了全社會的激烈討論,也引起了決策部門的高度關注。2009年12月,針對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險賬戶轉移接續(xù)的辦法已經(jīng)出臺。以此文件精神比照,以后農(nóng)民工養(yǎng)老保險賬戶的轉移接續(xù)應當也包含兩層意思,一是繳費年限可連續(xù)計算,二是單位繳費部分可隨轉。在這種情形下,農(nóng)民工的養(yǎng)老保險待遇有什么樣的改進呢?對相關省市的社保支出有何影響呢?(一)不同戶籍的養(yǎng)老居所的選擇仍然使用B情形下農(nóng)民工王某流動的假設。不同的是,王某到2017年達到60歲時,選擇了深圳作為養(yǎng)老居住地。有關王某的養(yǎng)老金賬戶信息如表3所示。1.應用按照深圳市規(guī)定的計算方法,王某能夠領取到的月基本養(yǎng)老金為835.8元。9與在養(yǎng)老保險賬戶不可轉移接續(xù)、繳費年限不可連續(xù)的現(xiàn)行政策下王某每月平均433.1元的養(yǎng)老金相比,在新政策下王某的養(yǎng)老保障水平高出402.7元(近1倍),明顯受益。2.深圳養(yǎng)老的消費支出可以看出,新政策對于深圳社保資金的影響巨大。一旦農(nóng)民工選擇留在深圳養(yǎng)老,農(nóng)民工在深圳工作并繳費前后達到10年后,深圳社保就要多增加38368.3元的支出?？紤]到龐大的外來民工數(shù)量,即使是財力雄厚,對深圳而言也是一個天文數(shù)字。(二)選擇重慶作為養(yǎng)老金中心假設王某2018年在深圳退休后,選擇了回家鄉(xiāng)養(yǎng)老,其養(yǎng)老保險賬戶轉回到重慶。有關王某的養(yǎng)老金賬戶信息如表3所示。1.應用按重慶市的現(xiàn)行政策,王某在重慶的養(yǎng)老金待遇為每月514.36元。10與在養(yǎng)老保險賬戶不可轉移接續(xù)、繳費年限不可連續(xù)的現(xiàn)行政策下王某每月平均433.1元的養(yǎng)老金相比,在新政策下王某的養(yǎng)老保障水平高出81.2元。2.個人繳費部分可轉移,也無其他參保費用可以看出,重慶市僅僅代行了每月定時支付養(yǎng)老金的管理責任,無新增支出。另一方面,深圳市只是將王某在深圳打工期間的單位繳費部分轉出,本身也未另增開支。綜上所述,一旦農(nóng)民工養(yǎng)老保險賬戶可轉移接續(xù)的新政策出臺,只要其單位繳費部分可以計入,繳費年限可連續(xù)計算,那么農(nóng)民工無論怎樣流動,無論選擇何地作為養(yǎng)老地,農(nóng)民工本身的養(yǎng)老保險待遇都會有不同程度的提高。但是,由于輸入地支付養(yǎng)老金的標準一般高于輸出地,必然誘發(fā)更多的農(nóng)民工選擇發(fā)達地區(qū)作為養(yǎng)老地,因而會給這些地區(qū)帶來巨大的財政負擔。七、農(nóng)民工退保風險賬戶轉移接續(xù)是一個前提1.從上面的分析計算可以看出,輸入、輸出地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度差異是極其顯著的,特別是各地對于單位繳費部分的處理存在重大差異,這