土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)問題研究

土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)問題研究

中共中央17日通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干問題的決定》明確規(guī)定。“加強(qiáng)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)，依法主動(dòng)有償。農(nóng)民以債權(quán)、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式將土地承包經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓給土地承包經(jīng)營(yíng)，逐步發(fā)展幾種形式的適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?。中國(guó)土地政策這一導(dǎo)向性變化,將逐漸盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)之一的重慶,探索出一條具有示范作用的土地流轉(zhuǎn)路徑,勢(shì)在必行。1促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款供給的可行性分析和制度設(shè)計(jì)近幾年國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的研究有很多,并且在這方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。李波建議以土地銀行作為土地流轉(zhuǎn)的中介,通過這個(gè)中介把農(nóng)村承包土地集中起來,進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高土地產(chǎn)出,建立新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。王鐵認(rèn)為,建立農(nóng)村土地銀行,通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化和制度效益的最大化,是破解“三農(nóng)”問題、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的必由之路。劉貴珍對(duì)我國(guó)推行農(nóng)地抵押貸款進(jìn)行了可行性分析,提出我國(guó)推行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的必要性,并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地提出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的信貸品種設(shè)計(jì)。高峰等運(yùn)用產(chǎn)權(quán)分析模型論證了試點(diǎn)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保制度的可行性條件已經(jīng)初步具備,并提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保制度的體制設(shè)計(jì)。以上學(xué)者從建立土地抵押擔(dān)保制度的可行性及政策必要性方面做出了極大的貢獻(xiàn),對(duì)于推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村承包土地高效流轉(zhuǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,但目前對(duì)于以農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)證書作為抵押貸款擔(dān)保具體的運(yùn)行機(jī)制的研究成果還較少。筆者在研究分析我國(guó)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押制度設(shè)計(jì),進(jìn)一步促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民增收。2土地流轉(zhuǎn)的組織本研究范圍的渝西地區(qū)包括永川、江津、合川、榮昌、大足、銅梁、潼南、璧山、雙橋、萬盛、南川、綦江等12個(gè)區(qū)縣。尹珂等對(duì)重慶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的調(diào)查顯示,渝西經(jīng)濟(jì)走廊有29.0%的農(nóng)戶知道農(nóng)地可以流轉(zhuǎn)并且流轉(zhuǎn)過農(nóng)地,有55.6%的農(nóng)戶知道但沒有流轉(zhuǎn)過農(nóng)地,有15.4%的農(nóng)戶根本不知道農(nóng)地可以流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)的土地中,33.6%的采用實(shí)物租金,45.19%的采用貨幣租金,6.9%的采用固定產(chǎn)品計(jì)價(jià),有13.6%沒有得到租金。由此可見,渝西地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率較低與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的中介組織的缺乏有密切的關(guān)系。推行農(nóng)地確權(quán)證書擔(dān)保制度,可以有效的解決此問題?？傮w而言,在渝西地區(qū)推行土地確權(quán)證書抵押擔(dān)保制度有以下幾點(diǎn)意義。2.1對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性貢獻(xiàn)過少農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民有多重效用,包括生活保障功能、直接經(jīng)濟(jì)效益效用、就業(yè)機(jī)會(huì)效用、子女繼承效用、征地后可得到補(bǔ)償效用、免得重新獲取時(shí)掏大筆費(fèi)用的效用。但與城市居民及城市房地產(chǎn)相比,農(nóng)村承包土地對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性貢獻(xiàn)是極少的。城市居民可以通過房屋產(chǎn)權(quán)證從金融機(jī)構(gòu)獲得抵押貸款,農(nóng)民卻只能從承包土地獲得少量的生活保障,農(nóng)村承包土地的資產(chǎn)性長(zhǎng)期被忽視。通過承包土地確權(quán)證書作抵押,可以盤活農(nóng)村土地的資產(chǎn)性質(zhì),增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。2.2改變農(nóng)地確權(quán)證書擔(dān)保制度農(nóng)業(yè)是渝西地區(qū)的特色及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。然而,目前渝西地區(qū)的農(nóng)業(yè)仍然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主,土地規(guī)?；贸潭群艿?土地流轉(zhuǎn)率較低,這制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。推行農(nóng)地確權(quán)證書擔(dān)保制度,不想再種地的農(nóng)民可以將農(nóng)地通過確權(quán)證書擔(dān)保的方式妥善處理農(nóng)地,同時(shí)獲得一筆創(chuàng)業(yè)或進(jìn)城的啟動(dòng)資金,同時(shí),有意愿擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織可以從擔(dān)保債權(quán)人“貸”出農(nóng)地。這樣可以促進(jìn)土地的規(guī)?；?推動(dòng)渝西農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。2.3土地確權(quán)憑證建立土地確權(quán)證書抵押擔(dān)保機(jī)制可以妥善處理“留守土地”。在全國(guó)土地流轉(zhuǎn)的大環(huán)境下,加快土地確權(quán)發(fā)證工作的推行,“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人口以承包地的確權(quán)證書為憑證,向相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)貸款,以此獲得一筆城市安家費(fèi)或創(chuàng)業(yè)基金,從而促進(jìn)重慶市戶籍制度改革的順利進(jìn)行。3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)難長(zhǎng)期以來,我國(guó)實(shí)行的是“二元”土地制度,即城市土地歸國(guó)家所有,農(nóng)村土地歸集體所有。因此,只要涉及到農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,就要通過政府征地。政府作為農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的唯一仲裁者,是農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的真正“地主”,擁有獲得農(nóng)地并將其轉(zhuǎn)給城市使用者的排他權(quán)力。因此,保護(hù)農(nóng)民利益,加快對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)顯得尤為突出。所謂確權(quán)是指明確農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村房屋和林權(quán)等的物權(quán)關(guān)系。這里的確權(quán),不僅指明確界定土地的集體所有權(quán),而且是要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán),以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。受制約于《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定,農(nóng)村承包土地確權(quán)證書做擔(dān)保還未得到法律的明確認(rèn)可。雖然在全國(guó)范圍內(nèi)全面放開承包土地確權(quán)證書擔(dān)保貸款的條件還不成熟,但在以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為發(fā)展重點(diǎn)的渝西地區(qū)試點(diǎn)開展具有可行性。4土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款定價(jià)確定渝西地區(qū)的確權(quán)抵押制度總體運(yùn)行方式有以下幾個(gè)關(guān)鍵步驟。首先,農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)地?fù)?dān)保貸款處提出申請(qǐng),并提交相關(guān)的資料;其次,農(nóng)地?fù)?dān)保貸款處將符合申請(qǐng)條件的農(nóng)戶資料遞交土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)部門,估價(jià)部門根據(jù)農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估體系進(jìn)行批量估價(jià),并最終形成農(nóng)用地抵押貸款評(píng)估結(jié)果報(bào)告書;再次,估價(jià)部門將農(nóng)用地抵押貸款評(píng)估結(jié)果遞交農(nóng)地?fù)?dān)保監(jiān)督委員會(huì)。農(nóng)地?fù)?dān)保委員會(huì)對(duì)合理的估價(jià)結(jié)果蓋章通過,不合理的估價(jià)結(jié)果返回估價(jià)部門重新估價(jià)。最后,金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)農(nóng)地?fù)?dān)保委員會(huì)蓋章通過的估價(jià)結(jié)果發(fā)放貸款,并與農(nóng)戶簽訂協(xié)議,協(xié)議中明確貸款數(shù)額、貸款利率、還款期限、違約處置等內(nèi)容。詳見圖1。4.1配置機(jī)制4.1.1設(shè)置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)議價(jià)部門由于目前土地估價(jià)、登記工作多由各地土地管理部門進(jìn)行管理且各區(qū)縣的土地管理部門對(duì)各自管轄區(qū)內(nèi)的土地相關(guān)業(yè)務(wù)較熟悉,因此建議在各區(qū)縣的土地管理部門內(nèi)設(shè)置專門的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)部門。4.1.2金融機(jī)構(gòu)方面農(nóng)地?fù)?dān)保監(jiān)督委員會(huì)由兩部分主體構(gòu)成,一是各村委會(huì)在本村范圍內(nèi)選舉一名村集體經(jīng)濟(jì)組織代表組成,二是主管當(dāng)?shù)剞r(nóng)地?fù)?dān)保貸款的金融機(jī)構(gòu)相關(guān)代表組成。農(nóng)地監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)在于監(jiān)督土地管理部門內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)部門與申請(qǐng)農(nóng)地?fù)?dān)保的農(nóng)戶之間的土地估價(jià)是否合理。對(duì)于最終的土地評(píng)估價(jià)值給予相應(yīng)的認(rèn)證,避免土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)部門徇私舞弊。同時(shí)對(duì)農(nóng)戶還款或違約情況做跟蹤記錄,以便后期合同續(xù)約或土地處置時(shí)有據(jù)可循。4.1.3沸石法形成農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)渝西地區(qū)目前有能力承擔(dān)農(nóng)地?fù)?dān)保貸款的機(jī)構(gòu)有重慶農(nóng)村商業(yè)銀行以及匯豐村鎮(zhèn)銀行。重慶農(nóng)村商業(yè)銀行的前身即農(nóng)村合作信用社,農(nóng)村合作信用社在重慶首創(chuàng)上市成為農(nóng)村商業(yè)銀行后,資金實(shí)力上升,且其遍布農(nóng)村的網(wǎng)點(diǎn)是開展農(nóng)地?fù)?dān)保貸款的最大優(yōu)勢(shì),但農(nóng)村商業(yè)銀行在農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)虧損嚴(yán)重,并且管理、技術(shù)水平不高。匯豐村鎮(zhèn)銀行成立于2007年,母公司是英國(guó)匯豐銀行,目前在西南地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)主要集中在渝西地區(qū)的大足、榮昌等區(qū)縣。匯豐通過成立村鎮(zhèn)銀行將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)帶入中國(guó)農(nóng)村地區(qū),以可持續(xù)的農(nóng)村金融模式支持“三農(nóng)”。村鎮(zhèn)銀行具有辦理“三農(nóng)”業(yè)務(wù)更靈活,網(wǎng)點(diǎn)更深入廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及管理、技術(shù)水平國(guó)際化的優(yōu)勢(shì)。因此,建議試點(diǎn)初期,在匯豐村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部設(shè)立農(nóng)地?fù)?dān)保貸款處。4.2確保農(nóng)地?fù)?dān)保貸款順利開展在機(jī)制設(shè)置的背后,需要有具體的運(yùn)行體制作為支撐,才能確保農(nóng)地?fù)?dān)保貸款順利開展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)證書抵押擔(dān)保制度的運(yùn)行體制中,以農(nóng)地價(jià)值評(píng)估體系,抵押貸款額度及年限和合同續(xù)約及違約處置為核心。4.2.1成果修正方法自2001年,新一輪的國(guó)土資源大調(diào)查開始了農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)工作。至2005年7月,已有25個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)開展了農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)工作,其中15個(gè)省(包括重慶市)基本完成省級(jí)農(nóng)用地分等和縣級(jí)定級(jí)估價(jià)試點(diǎn)工作。為充分利用農(nóng)用地估價(jià)成果并且便于基層估價(jià)部門的可操作性,建議根據(jù)已有的農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系來評(píng)估待抵押農(nóng)用地。目前,農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果修正方法有3種:第一種是系數(shù)修正法。農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法是指利用農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)及系數(shù)修正表修正得到宗地地價(jià),這種方法的原理和步驟與城鎮(zhèn)土地估價(jià)中的基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法基本一致。第二種是定級(jí)指數(shù)模型評(píng)估法。定級(jí)指數(shù)模型評(píng)估法是利用農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估過程中所建立的定級(jí)指數(shù)與地價(jià)模型,通過評(píng)判待估農(nóng)用地定級(jí)指數(shù),并將其代入模型,測(cè)算出待估農(nóng)用地價(jià)格的方法。第三種是基準(zhǔn)地塊法?；鶞?zhǔn)地塊法評(píng)估農(nóng)用地宗地價(jià)格,是利用基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估過程中已經(jīng)建立的基準(zhǔn)地塊檔案,通過比較修正評(píng)估出待估農(nóng)用地價(jià)格的方法?；鶞?zhǔn)地塊法的評(píng)估步驟和方法同市場(chǎng)比較法基本一致?？紤]到渝西地區(qū)涉及重慶的永川、江津、合川、榮昌、大足、銅梁、潼南、璧山、雙橋、萬盛、南川、綦江等12個(gè)區(qū)縣,各區(qū)縣土地管理部門對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地管理及資料儲(chǔ)備情況必然有區(qū)別。例如,農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活躍的區(qū)縣可采用基準(zhǔn)地塊法;定級(jí)指數(shù)與地價(jià)模型等相關(guān)資料完善的區(qū)縣可采用定級(jí)指數(shù)模型評(píng)估法。因此,建議各區(qū)縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況采用相應(yīng)的農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果修正方法,有條件的地區(qū)可采用兩種以上的方法綜合評(píng)估。農(nóng)地評(píng)估價(jià)格結(jié)合農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余年限以及擔(dān)保額度最終形成發(fā)放貸款的數(shù)額。4.2.2中長(zhǎng)期貸款的用途抵押擔(dān)保貸款是指申請(qǐng)貸款的農(nóng)戶用農(nóng)地確權(quán)證書為抵押品,申請(qǐng)一定數(shù)額的中長(zhǎng)期貸款。這筆中長(zhǎng)期貸款可用于農(nóng)地開發(fā)與改良、興修水利、大型農(nóng)業(yè)器具購置等。農(nóng)地的高投入有利于后期的高產(chǎn)出,在一定程度上保證了貸款農(nóng)戶還款資金的持續(xù)來源,促進(jìn)農(nóng)地金融進(jìn)入良性循環(huán)。4.2.3貸款比例評(píng)估。根據(jù)貸款比例的確定,貸款利率按以下做法2010年重慶市農(nóng)村商業(yè)銀行在石柱土家族自治縣創(chuàng)新農(nóng)房抵押出臺(tái)的《石柱縣農(nóng)村居民房屋抵押貸款管理辦法》,該《辦法》規(guī)定貸款額度最高為房屋評(píng)估價(jià)值60%(具體貸款比例的確定需綜合考慮農(nóng)戶申請(qǐng)貸款的期限及還款能力等因素)的資金,期限最長(zhǎng)3年,貸款利率最高不超過基準(zhǔn)利率的50%。考慮到農(nóng)地抵押貸款這項(xiàng)外生性制度的成本及開展試行的效率,渝西地區(qū)農(nóng)地?fù)?dān)保貸款試行初期可借鑒《石柱縣農(nóng)村居民房屋抵押貸款管理辦法》,待農(nóng)地抵押貸款運(yùn)行反饋良好后,渝西地區(qū)各區(qū)縣匯豐村鎮(zhèn)銀行可單獨(dú)出臺(tái)適合本區(qū)縣的抵押貸款管理辦法。4.2.4堅(jiān)持不拍賣農(nóng)戶承包土地,繼續(xù)農(nóng)業(yè)收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行和村委會(huì)之間分若貸款農(nóng)戶如約履行合同,則可在合同期滿時(shí),與村鎮(zhèn)銀行續(xù)約。若貸款農(nóng)戶未能履行合同,則可執(zhí)行以下違約處置辦法。除信用意識(shí)薄弱,抵押貸款農(nóng)戶違約很大可能受天氣因素影響,導(dǎo)致其農(nóng)業(yè)收成不足以還貸。本著以人為本的精神出發(fā),在這種情況下建議不拍賣農(nóng)戶的承包土地,繼續(xù)讓農(nóng)戶耕種自家的承包地。同時(shí),將農(nóng)業(yè)收入在村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)戶之間分成。按照各區(qū)縣的最低生活保障給予農(nóng)戶,其余的歸還村鎮(zhèn)銀行的分成標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。這樣既能保證農(nóng)戶不失去其土地,同時(shí)也能降低村鎮(zhèn)銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)。5土地確權(quán)擔(dān)保十七屆三中全會(huì)以后,我國(guó)的農(nóng)村承包土地確權(quán)登記發(fā)證工作已在全國(guó)全面鋪開。全國(guó)大部分地區(qū)頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)施意見》等相關(guān)文件,對(duì)建立農(nóng)村承包土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制是強(qiáng)有力的推動(dòng)和支持。確權(quán)是為財(cái)產(chǎn)保護(hù)建立法律依據(jù),也是為將來的流轉(zhuǎn)做準(zhǔn)備。多數(shù)省市表示在年內(nèi)開始