國內(nèi)沖突介入：聯(lián)合國維和行動的挑戰(zhàn)與選擇

國內(nèi)沖突介入：聯(lián)合國維和行動的挑戰(zhàn)與選擇劉宏周（解放軍國際關(guān)系學(xué)院國際關(guān)系研究所江蘇南京210039）內(nèi)容提要冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國維和行動越來越多地介入國內(nèi)沖突，同時也面臨由此產(chǎn)生的一系列艱難挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)反映了冷戰(zhàn)后國際干預(yù)與國家主權(quán)之間矛盾關(guān)系的新變化，維和行動必須正視二者關(guān)系的新現(xiàn)實，從而做出正確選擇。關(guān)鍵詞國內(nèi)沖突介入維和行動挑戰(zhàn)選擇國家主權(quán)是國家的根本屬性，是指國家具有獨立自主地處理其內(nèi)外事務(wù)的權(quán)力。國家主權(quán)平等原則既是現(xiàn)代國際法的基本原則之一，又是《聯(lián)合國憲章》所確立的七項原則之首。因此，聯(lián)合國維和行動始終堅持以尊重國家主權(quán)為前提條件。冷戰(zhàn)時期，聯(lián)合國對發(fā)生在主權(quán)國家內(nèi)部的沖突態(tài)度十分謹(jǐn)慎，維和行動一般不介入主權(quán)國家的內(nèi)部事務(wù)。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，聯(lián)合國維和行動獲得了更大的機遇和作用空間。然而，由于冷戰(zhàn)后的地區(qū)沖突更多是具有一定國際背景的國內(nèi)動亂，聯(lián)合國維和行動的主要對象也隨之發(fā)生了明顯變化，從主要應(yīng)對國家之間的沖突轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獞?yīng)對國家內(nèi)部的沖突。據(jù)初步統(tǒng)計,在1990年至2005年的41項聯(lián)合國維和行動中,屬于國內(nèi)沖突的高達(dá)32項。據(jù)聯(lián)合國官方網(wǎng)站資料統(tǒng)計：/Depts/dpko/dpko/text.htm.而在實踐中，聯(lián)合國維和行動據(jù)聯(lián)合國官方網(wǎng)站資料統(tǒng)計：/Depts/dpko/dpko/text.htm.盡管如此，聯(lián)合國維和行動介入國內(nèi)沖突仍然是一個非常敏感的話題，面臨很大的爭議。事實上，是否介入、如何介入以及在多大程度上介入主權(quán)國家的內(nèi)部事務(wù)，一直是聯(lián)合國維和行動無法回避的“哈姆雷特難題”。徐緯地：“搖擺與彷徨中的探索——聯(lián)合國維和行動面臨的困難與挑戰(zhàn)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2005年第5期。在國內(nèi)沖突中開展維和行動，聯(lián)合國必須正視并妥善應(yīng)對以介入問題為核心的一系列挑戰(zhàn)，惟有如此，維和行動才能在冷戰(zhàn)后徐緯地：“搖擺與彷徨中的探索——聯(lián)合國維和行動面臨的困難與挑戰(zhàn)”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2005年第5期。介入難題一、左右為難——維和行動是否應(yīng)介入國內(nèi)沖突聯(lián)合國維和行動在實踐中逐漸形成了被國際社會所公認(rèn)的三項基本原則：同意原則、中立原則和非強制原則。同意原則，即維和行動必須得到聯(lián)合國各會員國的支持，而且只有在沖突當(dāng)事方同意后才能進(jìn)行。即使在維和行動開始后，一旦沖突當(dāng)事方有不同意的表示，那么維和行動也應(yīng)當(dāng)立即終止。聯(lián)合國維和行動的同意原則充分反映了當(dāng)代國際法基本原則中的國家主權(quán)平等原則和對尊重國家主權(quán)的要求。邢愛芬、劉帥克：“邢愛芬、劉帥克：“聯(lián)合國維和行動的法理研究”，《山東社會科學(xué)》2007年第2期。但是，面對冷戰(zhàn)結(jié)束之后越來越多的國內(nèi)沖突，同意原則在實踐中受到了很大程度的沖擊，在維和行動是否應(yīng)繼續(xù)堅持同意原則的問題上出現(xiàn)了不同的聲音。在國內(nèi)沖突中，往往伴隨著中央政府的缺失和整個國家的無政府狀態(tài)，不可能由中央政府對聯(lián)合國實施維和行動表示同意。而沖突當(dāng)事方之間往往存在著難以調(diào)和的宗教、種族、歷史等深刻矛盾，達(dá)成一頓共和國派遣了第一支聯(lián)合國預(yù)防性部署部隊。在沖突發(fā)生之前采取預(yù)先介入的維和方式雖然在主觀上是良性的，目的是為了阻止沖突發(fā)生，避免沖突造成的傷害，但是真正實施起來，將面臨一系列難以解決的障礙:（1）法律障礙。在國內(nèi)沖突發(fā)生之前就派駐維和人員執(zhí)行維和任務(wù)，無論是否得到當(dāng)事方的同意，都極易造成對他國內(nèi)政的干涉，有悖于盛行的“主權(quán)原則”。（2）能力障礙。假如只要預(yù)感到某國有爆發(fā)國內(nèi)沖突的可能性，聯(lián)合國就要派駐維和人員開展維和行動，那么聯(lián)合國在全世界的維和任務(wù)量將大幅度增加，實施維和所需的龐大人力、物力資源將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前聯(lián)合國所能承受的能力范圍。（3）技術(shù)障礙。實施預(yù)先介入維和的一個前提條件就是要相對客觀地把握當(dāng)事國的國內(nèi)情況，能夠?qū)Ξ?dāng)事國國內(nèi)局勢的演進(jìn)做出相對準(zhǔn)確的預(yù)判，否則預(yù)先介入維和很有可能造成聯(lián)合國資源的無謂浪費。然而，由于一國國內(nèi)局勢的發(fā)展變化充滿著偶然性和變數(shù)，要做到準(zhǔn)確的預(yù)判形勢在技術(shù)上難度極大，甚至于說根本就不可能。（4）政治障礙。聯(lián)合國不是世界政府，國際社會的廣泛支持是聯(lián)合國維和行動取得成功的重要條件。由于各國具有不同的國家利益，在一國的國內(nèi)沖突尚未發(fā)生之前，實施預(yù)先介入維和很難得到國際社會的一致贊同，畢竟沖突的發(fā)生只是一種可能。（二）沖突中強行介入選擇在沖突中強行介入是為了制止沖突或限制沖突的擴大，避免造成大規(guī)模人道主義災(zāi)難。但是，沖突中強行介入的維和方式強制性太強，在實踐中根本行不通。首先，沖突各方在激烈的對抗中很難有一致的和解愿望，維和行動不可能得到各方的一致同意。維和行動若執(zhí)意強行介入，必然遭受反對維和行動進(jìn)駐的沖突當(dāng)事方的抵制甚至打擊，維和行動卷入國內(nèi)沖突的可能性非常大。而且，反對維和行動的沖突當(dāng)事方很有可能高舉反抗外國侵略的民族主義旗幟，視維和人員為外來侵略者，號召民眾進(jìn)攻維和人員，從而使維和人員陷入極大的危險之中。其次，聯(lián)合國不是世界政府，維和部隊不是世界警察。強行介入國內(nèi)沖突極易在國際社會上造成聯(lián)合國粗暴干涉別國內(nèi)政的印象，引起大多數(shù)國家特別是廣大發(fā)展中國家的不安，擔(dān)心自己有一天也會成為維和行動強行干涉的對象。另外，在激烈的國內(nèi)沖突中，形勢發(fā)展瞬息萬變，高度對抗性決定了沖突結(jié)果的高度不確定性，維和行動的結(jié)果也必然充滿變數(shù)。對于一場不知所終的維和行動，要想得到國際社會的廣泛支持無疑是非常困難的。再次，維和行動強行介入國內(nèi)沖突還將面臨一系列復(fù)雜的技術(shù)問題。在激烈的國內(nèi)沖突中開展維和工作，維和部隊必須具備一定的力量，但到底力量要強大到什么程度才是足夠的？在國內(nèi)沖突中，往往有大量的平民或非職業(yè)軍人參戰(zhàn)，維和人員如何區(qū)分軍人和平民？面對維和所承受的政治風(fēng)險以及軍事人員在維和中的可能傷亡，一些國家很有可能不愿意派遣部隊參與維和行動，維和部隊的組建問題該怎么解決？來自于不同國家的維和部隊內(nèi)部如何進(jìn)行有效、快速的溝通和協(xié)調(diào)？在激烈的戰(zhàn)火中，如何確保維和部隊的后勤保障？……這些都是強行介入國內(nèi)沖突時必須認(rèn)真考慮和妥善解決的問題，但目前顯然還沒有解決這些問題的有效途徑。（三）沖突后善后介入沖突后善后介入是第一代維和行動的基本特點，冷戰(zhàn)時期的維和行動基本采用此種方式。由于沖后善后介入維和是在沖突結(jié)束之后、通常又是在沖突各方的同意之下進(jìn)行的，因此這種維和方式在實施中遇到的困難較少，維和人員所冒的風(fēng)險較小，維和成本也較低。但是，冷戰(zhàn)結(jié)束之后，伴隨著人們對聯(lián)合國維和行動期望的增加，同時面對國內(nèi)沖突所造成的嚴(yán)重人員傷亡和財產(chǎn)損失，這種“收拾爛攤子”式的維和方式越來越受到國際社會的質(zhì)疑，越來越多的人認(rèn)為沖突后善后介入維和達(dá)不到減少沖突、降低損失的效果，已不適應(yīng)冷戰(zhàn)后新的國際環(huán)境。事實上，冷戰(zhàn)后聯(lián)合國維和行動指導(dǎo)思想的變化也正反映了國際輿論對沖突后善后介入維和的態(tài)度。三、困難重重——維和行動對國內(nèi)沖突的介入程度難以把握1994年盧旺達(dá)大屠殺發(fā)生期間，聯(lián)合國雖然撤回了大量的維和部隊，但聯(lián)合國烏干達(dá)-盧旺達(dá)觀察團(tuán)（UMOMUR）始終沒有撤離盧旺達(dá)。因此，盧旺達(dá)大屠殺實際上是在聯(lián)合國維和人員的眼皮子底下發(fā)生的，事后聯(lián)合國也為此飽受指責(zé)。在這場慘劇中，聯(lián)合國維和行動并非沒有介入，問題在于介入的程度太低，無法阻止大屠殺的發(fā)生。聯(lián)合國不是世界政府，維和行動介入國內(nèi)沖突本身就是對有關(guān)國家主權(quán)的限制和干預(yù)，因此必須慎重確定和把握介入的程度，否則很容易造成對有關(guān)國家主權(quán)的侵犯。然而，確定和把握介入程度絕非易事。一方面，如果介入程度過低，就像盧旺達(dá)大屠殺發(fā)生時聯(lián)合國維和行動一樣，往往達(dá)不到制止沖突、避免人道主義災(zāi)難的維和目的，反而會背上無所作為的名聲；另一方面，如果介入程度過高，則又有侵犯當(dāng)事國主權(quán)之嫌，維和人員也很可能遭到?jīng)_突當(dāng)事方和廣大民眾的強烈抵制、甚至打擊，從而陷入四面楚歌的境地，而且介入的程度越高，執(zhí)行維和行動所耗費的人力、物力成本也就越高，將給聯(lián)合國造成巨大的壓力。美國等大國的干擾也是介入程度難以把握的一個重要原因。國際社會特別是大國的支持是聯(lián)合國順利實施維和行動的重要保障，聯(lián)合國維和行動常常因為“缺乏各國政府的政治支持和財政支持而遭受削弱”RobertO.KeohaneandJesephS.Ney,PowerandInterpendence,PekingUniversityRobertO.KeohaneandJesephS.Ney,PowerandInterpendence,PekingUniversity另外，維和部隊與沖突當(dāng)事方之間的互動情況也會影響維和行動的介入程度。沖突各方對維和行動的態(tài)度如果比較友善和配合，那么維和行動介入國內(nèi)沖突的程度就會深一點，反之則介入程度會淺一些。破解之道聯(lián)合國維和行動本質(zhì)上是對有關(guān)國家主權(quán)的限制和干預(yù)，其在介入國內(nèi)沖突方面遭遇的種種難題，集中體現(xiàn)了冷戰(zhàn)結(jié)束以后國際干預(yù)與國家主權(quán)之間矛盾關(guān)系的新變化。因此，必須在冷戰(zhàn)后國際干預(yù)與國家主權(quán)矛盾關(guān)系的大框架之內(nèi)研究探討介入難題的破解之道。自近代民族國家形成以來，主權(quán)國家始終在國際舞臺上居于支配地位，而主權(quán)作為一個國家賴以存在的根本屬性，始終被各國視為核心國家利益，絕不容許外部力量的侵犯和破壞。尊重國家主權(quán)原則作為國際關(guān)系的基本準(zhǔn)則和現(xiàn)代國際法的基石，一直是維持國際社會秩序的基本保證，其權(quán)威性不容置疑。包括聯(lián)合國在內(nèi)的幾乎所有的國際組織都將主權(quán)原則列為必須遵循的基本準(zhǔn)則。但是，必須指出的是，主權(quán)原則自發(fā)端之日起就存在著對立面，而今它更是日益受到國際組織（包括政府間組織和非政府組織）、跨國公司以及國際社會中各種團(tuán)體乃至個人的挑戰(zhàn)。任何一個國際組織或國際立法都會給它的會員國或參加國的主權(quán)造成一定程度的制約，因為任何一個主權(quán)國家只要想?yún)⒓幽骋粐H組織或某項國際立法，就必須根據(jù)該組織的章程或有關(guān)立法規(guī)定承諾接受某種形式和程度的限制，實際上就是必須讓渡出部分的國家主權(quán)。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著全球化趨勢的不斷加深，各國之間的相互依存性也不斷提高，每個國家都在各個方面越來越多的受到其他國家的影響。出于追求相互重合的共同利益或解決相互間利益沖突的目的，國家間的協(xié)調(diào)與合作不斷向前發(fā)展。而在廣泛的協(xié)調(diào)與合作之中，部分國家主權(quán)的讓渡已經(jīng)逐漸成為普遍的現(xiàn)象。與此同時，人類社會所面臨的大量棘手的共同問題（諸如國家對于集體安全的需要、防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散、恐怖活動、難民、跨國犯罪等），為國際干預(yù)提供了發(fā)揮作用的內(nèi)在需要，“如果沒有一種不同于國家主權(quán)的、能夠作出或?qū)嵤榇蠖鄶?shù)國家所能接受的決策的權(quán)力或手段，那么這些問題可能一個也得不到解決”劉明著：《國際干預(yù)與國家主權(quán)》第44頁，四川人民出版社2000年版。?？陀^上，蘇聯(lián)解體和美蘇兩極對抗格局的結(jié)束也大大減少了對國際干預(yù)的外在束縛。劉明著：《國際干預(yù)與國家主權(quán)》第44頁，四川人民出版社2000年版。大多數(shù)國家對主權(quán)觀念淡化和國際干預(yù)的心態(tài)是十分復(fù)雜和矛盾的。一方面，大多數(shù)國家特別是廣大發(fā)展中國家擔(dān)心國家主權(quán)受到削弱，對外部勢力可能以國際干預(yù)的方式干涉本國內(nèi)政保持高度警惕；但另一方面，大多數(shù)國家在追求共同利益的過程中，不得不讓渡出部分國家主權(quán)以達(dá)成合作，面對大規(guī)模殺傷性武器擴散、地區(qū)沖突等超越國界的共同挑戰(zhàn)，不得不承認(rèn)國際干預(yù)的積極作用。聯(lián)合國維和行動在介入國內(nèi)沖突中面臨兩難困境的根源就在于大多數(shù)國家對國際干預(yù)的這種“既警惕又離不開”的矛盾心態(tài)。由于客觀上國內(nèi)沖突大多發(fā)生在發(fā)展中國家，因此大多數(shù)國家尤其是廣大發(fā)展中國家擔(dān)心外部勢力操控聯(lián)合國，以執(zhí)行維和行動為由，強行干預(yù)本國內(nèi)部事務(wù)，扶持反對派，侵犯其主權(quán)，甚至損害其領(lǐng)土完整，造成國家分裂。但與此同時，針對國內(nèi)沖突所造成的一系列超越國界的人道主義問題，特別是像種族滅絕這樣恐怖的人道主義災(zāi)難，大多數(shù)國家也不得不承認(rèn)維和行動介入的重要性和必要性，直至對維和行動寄予厚望。實事求是地講，廣大發(fā)展中國家對維和行動介入國內(nèi)沖突的警惕是完全正當(dāng)、無可厚非的。而維和行動出于人道主義援助、減少損失的目的介入國內(nèi)沖突也是完全必要的。破解國內(nèi)沖突中維和行動的介入難題實質(zhì)上就是如何在尊重國家主權(quán)的情況之下進(jìn)行維和的問題。一方面，維和行動在介入國內(nèi)沖突時必須尊重當(dāng)事國的國家主權(quán)，始終堅持維和行動的人道主義援助性質(zhì)，以非強制的方式推動沖突各方結(jié)束沖突，為和平的最終實現(xiàn)積極創(chuàng)造條件；另一方面，在全球化趨勢不斷加深的今天，當(dāng)事國各方也必須理解本國沖突的影響必然超越國界，人道主義危機的受害者不僅僅是當(dāng)事國本身，而是整個國際社會，主權(quán)絕對化的觀念并不符合時代發(fā)展的潮流，應(yīng)該給予出于人道主義援助目的的維和行動必要的理解和配合，同時也應(yīng)順應(yīng)時代潮流，盡可能以和平方式解決彼此之間的爭端。具體地說，維和行動在介入國內(nèi)沖突中應(yīng)注意以下幾點：第一、務(wù)必堅持維和行動的人道主義援助性質(zhì)，介入但不卷入國內(nèi)沖突。維和行動在介入國內(nèi)沖突時，無論是否得到?jīng)_突各方的同意、無論選擇何種介入方式、無論介入程度有多深，都必須明確并堅持介入的核心目的是對沖突當(dāng)事國進(jìn)行人道主義援助，減少國內(nèi)沖突對平民的傷害。維和人員在執(zhí)行維和行動的過程中，必須嚴(yán)守中立，除了在受到攻擊之后合法自衛(wèi)外，不得以任何形式卷入國內(nèi)沖突，更不能對某一沖突方采取懲罰性的軍事打擊。另外，一旦任務(wù)完成，維和部隊就應(yīng)該全部撤離，不得以任何借口滯留。第二、積極推動沖突各方之間的和解與互信，依靠當(dāng)事國人民自己最終解決當(dāng)事國的內(nèi)部沖突。對于一國的內(nèi)部沖突來說，和平的最終建立最終取決于沖突各方之間以及各方人民之間的和解，一個國家內(nèi)部政治問題的解決歸根結(jié)蒂要靠這個國家的人民自己。維和行動不是法官或仲裁者，沒有權(quán)利決定沖突當(dāng)事國內(nèi)部政治走向。相反，維和行動只是決定沖突當(dāng)事國內(nèi)部政治走向的外因，只能發(fā)揮對和平的“推動”和“促進(jìn)”作用，絕對不應(yīng)使用武力強制實現(xiàn)和平。維和行動在介入國內(nèi)沖突時必須明白，只有當(dāng)事國人民有權(quán)決定自己的命運，必須依靠當(dāng)事國人民自己最終解決當(dāng)事國的內(nèi)部沖