行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)的定義是指國(guó)家所有、行政事業(yè)單位占有、使用的并可以用貨幣計(jì)量的各類經(jīng)濟(jì)資源。在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步形成和國(guó)家財(cái)政的逐步建立，我國(guó)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理出現(xiàn)了明顯的滯后現(xiàn)象，無(wú)論是在法制建設(shè)、制度建設(shè)還是實(shí)際實(shí)施等方面，都存在一些問(wèn)題。行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它對(duì)強(qiáng)化國(guó)家治理、實(shí)現(xiàn)國(guó)家功能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大作用。一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中的問(wèn)題通過(guò)對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的實(shí)際運(yùn)行狀況進(jìn)行分析，總結(jié)出行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題：(一)資產(chǎn)預(yù)算問(wèn)題在資產(chǎn)預(yù)算編制過(guò)程中，主要表現(xiàn)有：一是部門預(yù)算與單位資產(chǎn)的存量脫節(jié)?，F(xiàn)行的預(yù)算管理模式側(cè)重于投資控制，其核心是資產(chǎn)的邊際增量，而非存量的管理；管理的首要目的在于使預(yù)算和收支符合，而在支出活動(dòng)后形成的資產(chǎn)常常會(huì)變成財(cái)務(wù)部門的負(fù)擔(dān)。二是單位自行購(gòu)置和建設(shè)項(xiàng)目的審批與預(yù)算審批不相適應(yīng)。在部門預(yù)算中，存在著單位資產(chǎn)資源不清、收益披露不透明等問(wèn)題，在部門預(yù)算中存在著對(duì)國(guó)有資產(chǎn)收益的掩蓋和混淆現(xiàn)象。三是預(yù)算編制不規(guī)范；有的單位在編制預(yù)算時(shí)存在著粗放現(xiàn)象，不具體到項(xiàng)目，僅反映單位收入和支出，而不反映單位資產(chǎn)的存量和狀態(tài)，造成了個(gè)別單位重資產(chǎn)購(gòu)置、輕資產(chǎn)管理、只求擁有資產(chǎn)、不求資產(chǎn)效率等問(wèn)題[1]。(二)資產(chǎn)配置問(wèn)題在資產(chǎn)的構(gòu)成和分配上，主要有以下幾個(gè)問(wèn)題：一是資產(chǎn)購(gòu)買具有很強(qiáng)的隨機(jī)性并不受制約。一些單位為了自己的利益，不顧自己的實(shí)際需求，盲目地爭(zhēng)資金、搞項(xiàng)目、搞建設(shè)。而且由于各部門資產(chǎn)的信息不對(duì)稱，管理預(yù)算的不能掌握資產(chǎn)的總量，管理的不能理解資金的使用，很難有效地控制重復(fù)采購(gòu)和超量采購(gòu)。二是單位的資產(chǎn)分配方式不合理。在資產(chǎn)配置中，存在著資產(chǎn)配置不規(guī)范、不均衡、不公平等問(wèn)題。(三)資產(chǎn)的使用問(wèn)題其表現(xiàn)為：一是資源利用率低下，資源閑置和浪費(fèi)普遍存在。由于資產(chǎn)分配不合理、缺少標(biāo)準(zhǔn)化的管理，單位的資產(chǎn)沒(méi)有得到充分的利用，尤其是固定資產(chǎn)在此方面問(wèn)題更加嚴(yán)重。二是越位的運(yùn)用。一方面，資產(chǎn)出租、出借、有償使用缺少有效的監(jiān)管，大量單位資產(chǎn)管理和使用未按規(guī)定辦理審批手續(xù)和專項(xiàng)管理，引起一些產(chǎn)權(quán)糾紛、私下交易、幕后交易。而在行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理上，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理能力較差，使得一些單位和個(gè)人通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)謀取不正當(dāng)利益，而行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)收入也被各單位部門不合規(guī)的利用[2]。(四)資產(chǎn)的處理問(wèn)題其表現(xiàn)為：一是資產(chǎn)的處置不規(guī)范，處置不當(dāng)。有些單位為購(gòu)置高檔的現(xiàn)代化辦公設(shè)備，提前報(bào)廢或報(bào)損；有些單位未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自轉(zhuǎn)移，或者私自變更了資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，以國(guó)家的名義，以公私相授受，將其轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)實(shí)體或其他機(jī)構(gòu)。二是資產(chǎn)的處理不夠及時(shí)。有的單位因技術(shù)進(jìn)步而失去了資產(chǎn)，或因技術(shù)進(jìn)步而應(yīng)當(dāng)予以淘汰，但一直沒(méi)有進(jìn)行有效的管理，沒(méi)有及時(shí)申報(bào)，造成了資產(chǎn)的虛增；還有一些單位未及時(shí)重新利用或調(diào)整，對(duì)于已經(jīng)到期的出租、出借未按時(shí)收回的資產(chǎn)。這種做法不但使行政事業(yè)單位資產(chǎn)遭受損失，增加了政府開(kāi)支，還容易滋生貪污。三是一些資產(chǎn)處理的收益與金融監(jiān)管脫節(jié)。行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)處置變價(jià)和剩余收益都?xì)w國(guó)家所有，但是有些單位沒(méi)有嚴(yán)格實(shí)行國(guó)家的相關(guān)管理辦法，不受財(cái)政部門的監(jiān)督。二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中問(wèn)題的成因行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理之中存在著諸多問(wèn)題是由于認(rèn)識(shí)不到位、基礎(chǔ)工作薄弱、監(jiān)督機(jī)制不健全等導(dǎo)致的。(一)缺乏正確的觀念和良好的管理意識(shí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的特點(diǎn)是“重于占用，輕于管理”。行政事業(yè)單位的許多工作人員仍存在著單位的國(guó)有資產(chǎn)是用于本單位的各種使用需求，因此對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的使用常常不計(jì)效益、不受限制，被稱為“吃財(cái)政飯”，因而，大多行政事業(yè)單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理有著責(zé)任意識(shí)不足，在態(tài)度上有著“重進(jìn)輕出”的觀念，忽視國(guó)有資產(chǎn)的管理工作，造成了機(jī)構(gòu)在使用、管理資產(chǎn)方面存在著一些問(wèn)題。此外，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到將資產(chǎn)和預(yù)算結(jié)合起來(lái)的必要性和重要性，存在著資產(chǎn)與預(yù)算之間的脫節(jié)。(二)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作較差一是缺乏健全的產(chǎn)權(quán)制度。部分單位實(shí)行“分段經(jīng)營(yíng)”，存在著產(chǎn)權(quán)模糊、資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等方面的問(wèn)題；此外，我國(guó)政府機(jī)關(guān)的數(shù)量龐大，形式多樣，分布在不同部門、不同地區(qū)，這使得監(jiān)督與管理工作都難以在地方實(shí)施下來(lái)，部分單位在對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行劃撥、調(diào)劑等操作后，沒(méi)有合規(guī)及時(shí)地完成移交、產(chǎn)權(quán)過(guò)戶等必要手續(xù)；或在未申請(qǐng)的情況下就自行建設(shè)或購(gòu)置物資，而未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記等工作，從而產(chǎn)生賬外資產(chǎn)流失的情況。二是行政體制不完善。一些部門由于人員設(shè)置問(wèn)題，未能設(shè)置專門的管理部門，而對(duì)相關(guān)職權(quán)的劃分也模糊不清；有的地方將資產(chǎn)管理的權(quán)力下放到多個(gè)部門，導(dǎo)致了職能交叉，存在著“缺位”和“錯(cuò)位”[3]。三是資產(chǎn)管理力量薄弱。其主要表現(xiàn)為：?jiǎn)挝毁Y產(chǎn)管理人員的素質(zhì)參差不齊，專業(yè)知識(shí)薄弱。(三)缺少對(duì)資產(chǎn)的有效監(jiān)管一是缺少內(nèi)部監(jiān)管。由于未能做好職權(quán)劃分或部門設(shè)置工作，或缺乏相關(guān)的專業(yè)人才，這使得得到的相關(guān)數(shù)據(jù)不能反映單位的實(shí)際數(shù)量和價(jià)值，不能正確地進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，也就不能發(fā)揮會(huì)計(jì)的作用和監(jiān)督作用。二是外部監(jiān)管不足，主要原因是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠。首先，審計(jì)部門與財(cái)政部門、主管部門之間的監(jiān)督職責(zé)劃分不清，職責(zé)不清，導(dǎo)致了職能交叉、監(jiān)督效果差、責(zé)任落實(shí)不力，導(dǎo)致了審計(jì)工作的“真空”。其次，審計(jì)行政事業(yè)單位的年度審計(jì)多以單位的財(cái)政收入為重點(diǎn)，并未專門審核和核查單位的資金使用情況，也沒(méi)有規(guī)范機(jī)構(gòu)的定期審查。并未對(duì)具體工作作出詳細(xì)的規(guī)定，例如資產(chǎn)賬實(shí)、賬簿、賬卡等核對(duì)情況。(四)信息化管理技術(shù)專業(yè)性不足信息化管理是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理質(zhì)量提升的主要路徑之一，但目前研究中發(fā)現(xiàn)，大部分行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)信息化管理的過(guò)程中都存在信息化管理技術(shù)專業(yè)性不足的情況。一是在經(jīng)營(yíng)管理的過(guò)程中沒(méi)有引進(jìn)專門的信息化管理平臺(tái)，采用傳統(tǒng)的信息管理設(shè)備，管理效率較低，缺乏對(duì)信息化管理平臺(tái)技術(shù)的更新和完善，缺乏專業(yè)性、系統(tǒng)性的管理系統(tǒng)；二是相關(guān)信息化管理制度不完善，同時(shí)，信息化管理中人員的權(quán)責(zé)分配不明確，導(dǎo)致在進(jìn)行管理的過(guò)程中存在管理內(nèi)容交叉或管理不足的情況。三、關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的思考從行政事業(yè)單位本身出發(fā)，對(duì)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理進(jìn)行整改和規(guī)范化是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的必然要求。要想有效化解行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中的問(wèn)題，可以加強(qiáng)在宣傳教育、預(yù)算改革、強(qiáng)化基礎(chǔ)、健全監(jiān)督等多個(gè)方面的整改，使其成為一種常態(tài)[4]。(一)加大對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的宣傳和教育一是要對(duì)政府機(jī)關(guān)的資產(chǎn)進(jìn)行全面的管理與宣傳。尤其是在財(cái)政部門，它是國(guó)家賦予行政事業(yè)資產(chǎn)的綜合管理部門，必須強(qiáng)化對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理力度，使得資產(chǎn)節(jié)約利用成為一種共識(shí)，爭(zhēng)取各級(jí)政府對(duì)資產(chǎn)管理相關(guān)工作的支持與幫助，同時(shí)各級(jí)政府也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作開(kāi)展的必要性，強(qiáng)化對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理力度，使得資產(chǎn)節(jié)約利用成為一種共識(shí)，作為政府需要長(zhǎng)期堅(jiān)持執(zhí)行的任務(wù)來(lái)抓。二是要激發(fā)機(jī)關(guān)的工作熱情。加強(qiáng)與各單位的溝通與合作，使其對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的管理意識(shí)得以提高，對(duì)于以往存在的不足之處進(jìn)行克服與改正，增強(qiáng)其“主人翁”意識(shí)，使其能夠產(chǎn)生科學(xué)合理管理資產(chǎn)的自覺(jué)，積極探索良好的國(guó)有資產(chǎn)管理方法，使其能發(fā)揮出自身最大價(jià)值。(二)推動(dòng)財(cái)政資金和財(cái)政資金的整合具體來(lái)說(shuō)，就是要把資產(chǎn)配置、使用和處置的各個(gè)環(huán)節(jié)納入到財(cái)政預(yù)算的管理之中。首先，在配貨環(huán)節(jié)要嚴(yán)格把關(guān)。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)來(lái)源是財(cái)政撥款，合理的財(cái)政撥款是政府資源配置科學(xué)化、均衡的關(guān)鍵。因此，在進(jìn)行編制的預(yù)算工作時(shí)，必須要充分考慮到部門的資產(chǎn)存量情況，保證嚴(yán)格審計(jì)，對(duì)于存量與增量進(jìn)行控制，充分利用資產(chǎn)與預(yù)算的相互監(jiān)督、制約的關(guān)系。其次，在使用過(guò)程中要注意安全。行政事業(yè)單位一是要定期向財(cái)政報(bào)告資產(chǎn)使用狀況，并根據(jù)實(shí)際情況，制定改進(jìn)方案；二是要實(shí)行資產(chǎn)調(diào)配機(jī)制，調(diào)整閑置資產(chǎn)；三是要強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)有償使用的監(jiān)管[5]。(三)強(qiáng)化資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作一是要盡快出臺(tái)相關(guān)的管理體制。完善資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定以及產(chǎn)權(quán)登記等方面的規(guī)章制度，嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行資產(chǎn)管理行為；建立資產(chǎn)管理相關(guān)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的負(fù)債率、風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控；要建立國(guó)有資產(chǎn)的有償使用和收益的分配機(jī)制。二是要建立資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制。要明確國(guó)有資產(chǎn)管理的部門和人員，明確資產(chǎn)管理各崗位的職責(zé)，建立崗位責(zé)任制。安排具有良好責(zé)任感與相關(guān)職業(yè)技能的財(cái)務(wù)人員，做好資產(chǎn)的日常管理工作，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的資產(chǎn)的變動(dòng)情況按照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，定期開(kāi)展單位資產(chǎn)的清查工作，對(duì)于資產(chǎn)的情況做好把控工作。三是提高資產(chǎn)管理隊(duì)伍素質(zhì)和能力。要求各單位負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)了解行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度，確保各單位認(rèn)真貫徹、執(zhí)行各項(xiàng)制度、法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，再加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)管理干部隊(duì)伍的培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能，以適應(yīng)我國(guó)資產(chǎn)發(fā)展的需要。四是推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理的信息化。要利用“金財(cái)工程”，建立統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理信息體系[6]。(四)建立多層次、全方位的監(jiān)督機(jī)制一是要加強(qiáng)對(duì)地方資產(chǎn)的制度管制，盡早修改和完善現(xiàn)有的法規(guī)，使之能夠更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐馁Y產(chǎn)管理。二是加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的全面監(jiān)控；加強(qiáng)事前資產(chǎn)預(yù)算、購(gòu)置和處置等審計(jì)工作，并與部門預(yù)算改革相結(jié)合，減少盲目購(gòu)建；加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)使用情況的監(jiān)督和檢查，并對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行決算審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。三是要強(qiáng)化金融監(jiān)管資源的整合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效率的有效提高。監(jiān)管系統(tǒng)須同時(shí)兼具審計(jì)與監(jiān)察的職能，只有各部門之間通力合作，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)控[7]。(五)完善國(guó)有資產(chǎn)信息化管理制度制度指導(dǎo)行動(dòng)，在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)信息化的管理中，實(shí)現(xiàn)信息化管理對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理質(zhì)量的提升，首先在管理中應(yīng)健全信息化管理平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)信息化管理提供平臺(tái)的保障。引進(jìn)先進(jìn)的信息化管理軟件，在國(guó)有資產(chǎn)的管理中，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)的整合，完善國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)信息化管理提供數(shù)據(jù)依據(jù)。其次，在管理中建立健全信息化管理制度，將信息化技術(shù)在國(guó)有資產(chǎn)管理中的范圍以及管理的原則進(jìn)行明確，實(shí)現(xiàn)全方位、多維度的信息化管理，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)化管理原則。同時(shí)明確各管理流程的責(zé)任制度，采用責(zé)權(quán)分離的責(zé)任制管理模式，強(qiáng)調(diào)管理的一對(duì)一[8]。在管理中，為進(jìn)一步落實(shí)信息化管理制度，企業(yè)內(nèi)部營(yíng)造信息化管理的氛圍，采用自上而下的管理模式，在領(lǐng)導(dǎo)層重視信息化管理技術(shù)以及管理制度的引入和構(gòu)建。設(shè)立專項(xiàng)信息化管理資金，采購(gòu)相應(yīng)的管理設(shè)備和軟件，并將管理的內(nèi)容進(jìn)行明確，將其下發(fā)至不同的管理人員身上。最后，在信息化管理中，健全信息化監(jiān)督管理制度，成立專門的信息化監(jiān)管小組，對(duì)管理的對(duì)象