農(nóng)村土地細碎化治理及制度變革啟示

農(nóng)村土地細碎化治理及制度變革啟示一、引言土地細碎化是我農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本格局，也是學(xué)界研究的重要議題之一。二十世紀八十年代，我國在農(nóng)村實行集體土地家庭承包經(jīng)營時，土地通常根據(jù)遠近肥瘦在各家各戶之間進行均分，“戶均五六畝、土地八九塊”是我國農(nóng)村土地細碎化的真實寫照（李功奎等，2006）。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2009年的調(diào)查，我國農(nóng)戶平均經(jīng)營田地4.1塊，而且大部分地塊不足一畝。針對土地細碎化的影響，蘇旭霞等（2002）認為，土地細碎化會影響技術(shù)推廣和糧食產(chǎn)量；許慶等（2008）則認為，土地細碎化有利于縮小收入差距。這些看似矛盾的結(jié)論在現(xiàn)實中卻同時存在。隨著人口大量離農(nóng)進城、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不斷提升，細碎化的土地分布已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營的主要障礙。目前農(nóng)民普遍具有整合細碎土地的強烈訴求，對于土地經(jīng)營效率的訴求遠大于對于土地公平分配的訴求（王海娟，2016）。因此，無論是從我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的角度考慮，還是從方便農(nóng)民耕種的角度考慮，土地細碎化的治理都已經(jīng)成為擺在政府和農(nóng)民面前的一項重要任務(wù)。在目前針對土地細碎化治理的研究中，很多學(xué)者認為只要充分完善市場機制，明晰土地產(chǎn)權(quán)，土地細碎化的問題就可以迎刃而解。錢忠好（2002）認為，產(chǎn)權(quán)和制度因素是制約土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的主要因素。遲福林等（2009）提出，要改變土地細碎化的局面，需要進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民土地權(quán)利的長期化。張紅宇（2008）認為，通過建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制優(yōu)化配置土地資源，可以逐步推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。王海娟（2016）則認為，土地細碎化治理的難題主要由于分散化的地權(quán)無法整合，土地利用存在“反公共悲劇”的困境。夏柱智（2015）提出，通過“虛擬確權(quán)”形成“農(nóng)戶主體，村社中介”的土地流轉(zhuǎn)模式，可以有效解決土地細碎化的難題。邱書欽：農(nóng)村土地細碎化治理及制度變革啟示2016年中央一號文件提出“鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種”，從而給地方政府和基層集體組織提供了充足的制度創(chuàng)新空間。我國各地情況千差萬別，土地細碎化治理的實踐應(yīng)該因地制宜，各有不同。基于此，本文根據(jù)安徽省懷遠縣“一戶一塊田”的耕種模式探索，研究在堅持土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包的前提下破解土地細碎化難題的有效路徑，并在此基礎(chǔ)上反思當(dāng)前的土地制度改革，以期為我國土地制度變革帶來若干有益啟示。二、當(dāng)前治理土地細碎化的兩種思路及面臨的難題土地細碎化治理的“土地流轉(zhuǎn)”思路土地流轉(zhuǎn)就是通過出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等方式打破原有地塊界限，將小塊的土地合并成大塊，提高土地經(jīng)營規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)能夠減少農(nóng)民耕作的田地塊數(shù)，進而解決土地細碎化的難題。然而，實踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)卻面臨諸多阻礙，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不足和流轉(zhuǎn)過度并存，未能有效解決土地細碎化問題。一方面，市場模式導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不足。土地流轉(zhuǎn)市場模式即農(nóng)戶通過市場機制自主決定土地是否流轉(zhuǎn)以及采取何種方式流轉(zhuǎn)，是理想的土地流轉(zhuǎn)模式。然而根據(jù)全國各地的調(diào)查，實踐中通過農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)土地實

現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的方式基本是無效的，成功案例也十分少見。這并不是因為土地流轉(zhuǎn)的市場機制不健全，主要是因為獲得連片集中的土地交易費用過高而無法實現(xiàn)。為了將相鄰的地塊合并，經(jīng)營者需要一家一戶地進行談判。在我國農(nóng)村，土地不僅具有生產(chǎn)要素的功能，而且還具有社會保障的功能。不同農(nóng)戶對于土地的依賴程度也不同，比如舉家進城的農(nóng)戶可能只要求憑借承包權(quán)獲得租金收入，而留村不能外出的農(nóng)戶只有憑借土地才能獲得收入。依賴程度不同，則放棄耕種的機會成本不同，對土地流轉(zhuǎn)的意愿和要價也不同（江淑斌等，2013）。由于土地的不可移動性，最終土地流轉(zhuǎn)的價格只能由要價最高的農(nóng)戶來決定，這對于經(jīng)營者來說可能是無法承受的。若是遇到硬是不愿意進行流轉(zhuǎn)的釘子戶”而其地塊位置又十分特殊，那么整個土地流轉(zhuǎn)都可能無法釘子戶”而其地塊位置又十分特殊，那么整個土地流轉(zhuǎn)都可能無法進行。另一方面，行政干預(yù)模式導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過度。為了大規(guī)模推動土地流轉(zhuǎn)，各地政府普遍通過行政干預(yù)的方式介入土地市場，實行“軟硬兼施”的手段迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，人為地推動大規(guī)模土地集中。很多地方政府不僅給予土地流轉(zhuǎn)各種補貼和優(yōu)惠政策，而且還層層下達流轉(zhuǎn)的硬性指標(biāo)，簽訂相關(guān)的責(zé)任狀，將土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果與績效考核和職務(wù)晉升掛鉤。行政干預(yù)使得本不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民被迫進行流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)民不能自主決定是否流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致土地過度流轉(zhuǎn)。實際上，行政干預(yù)的方式并沒有降低土地流轉(zhuǎn)的交易費用，而是使最依賴農(nóng)業(yè)的小農(nóng)戶的土地權(quán)利遭受損害。土地“流轉(zhuǎn)不足”說明完全的市場機制需要進一步調(diào)整，而土地“流轉(zhuǎn)過度”則說明忽視農(nóng)民土地權(quán)利的思路違背了農(nóng)民的意愿，脫離了目前農(nóng)村發(fā)展的階段（田孟 等，2015）。土地細碎化治理的“土地整治”思路通過對土地的開墾和修復(fù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施尤其是水利設(shè)施的完善，土地整治能夠增加農(nóng)地面積、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、方便農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前由國土部門主導(dǎo)的土地整治工作，以項目為手段，以建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為目標(biāo)，每年投入的整治資金高達上千億元，在一定程度上促進了土地的連片集中，但是土地細碎化治理的效果并不明顯?，F(xiàn)實中，土地整治和土地權(quán)屬調(diào)整分屬國土部門和農(nóng)業(yè)管理部門，但他們的工作重點和目標(biāo)不同，導(dǎo)致二者之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，影響了土地細碎化的治理效果。農(nóng)業(yè)管理部門側(cè)重土地權(quán)屬調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)合并等工作；國土部門則主要是從工程技術(shù)角度出發(fā)，有明確的工程規(guī)范，注重利用技術(shù)手段改善土地肥力、完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。在土地整治過程中，國土部門不僅忽視農(nóng)民土地權(quán)屬調(diào)整，而且也不重視農(nóng)戶單位地塊面積的擴大，當(dāng)土地整治項目完成以后，地塊分散的現(xiàn)狀依然沒有改觀。同時，由于沒有基層組織的協(xié)助，農(nóng)民缺乏參與土地整治的有效機制，土地整治項目在實施、監(jiān)管、后續(xù)維護的過程中都是由專家意志替代農(nóng)民的意愿，農(nóng)民往往都是采取觀望的態(tài)度，結(jié)果導(dǎo)致土地整治工作的盲目性。因此，一些土地整治項目在驗收之后，由于根本沒有解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實際問題而被農(nóng)民拋棄，甚至由于破壞了原有的農(nóng)田水利設(shè)施而影響到農(nóng)民的切身利益。土地細碎化治理面臨的難題從目前來看，不管是土地流轉(zhuǎn)還是土地整治，都未能有效改變土地分散和低效利用的狀態(tài)，土地細碎化的治理既面臨著政策法規(guī)的束縛，又面臨著實踐操作的困擾。（1）集體經(jīng)濟組織缺乏調(diào)整土地的法律依據(jù)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國農(nóng)村的基本政策雖然早已寫入憲法，但是目前政策的核心是不斷強化農(nóng)民的土地權(quán)利，尤其是強調(diào)農(nóng)戶對于具體地塊的承包權(quán)。相關(guān)的法律既沒有賦予集體經(jīng)濟組織應(yīng)承擔(dān)的職能，又剝奪了集體經(jīng)濟組織的土地調(diào)整權(quán)。2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地”，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”；2007年《物權(quán)法》進一步把土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為農(nóng)民“用益物權(quán)”；黨的十七屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更加充分有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。因此《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定和中央近年來不斷強調(diào)要賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的政策基調(diào)，不僅沒有提供一個低成本整合細碎化土地產(chǎn)?嗟鬧貧勸才牛?而且從制度和法律層面強化了土地產(chǎn)權(quán)細碎化的格局。（2）地方政府對于規(guī)模經(jīng)營大戶的偏愛導(dǎo)致小農(nóng)戶的利益和需求被忽視當(dāng)前的政策導(dǎo)向總體上是排斥小農(nóng)經(jīng)濟而傾向規(guī)模經(jīng)營大戶，壓力型的體制進一步放大了這一傾向。地方政府考慮的往往是本級政府土地流轉(zhuǎn)了多少畝，把土地流轉(zhuǎn)當(dāng)作政績來做，而不是從有利于小農(nóng)戶生產(chǎn)的角度來考慮。從各地情況來看，無論是土地流轉(zhuǎn)還是土地整治，政策重點都是向規(guī)模經(jīng)營主體進行傾斜，并指望通過將小農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)來解決土地細碎化的問題，忽視了未來很長一個時期中國農(nóng)業(yè)發(fā)展依然是以小農(nóng)為主體的現(xiàn)實，根本沒有考慮2億多小農(nóng)戶的需求以及他們的痛點在哪里（賀雪峰，2015）。（3）基層組織作用未能充分發(fā)揮導(dǎo)致農(nóng)民參與機制的缺失由于受到現(xiàn)行法律和政策導(dǎo)向的制約，農(nóng)村基層組織的作用不僅沒有得到充分發(fā)揮，反而自身不斷面臨著合法性危機，無法有效整合和管理土地。雖然名義上村委會是村民的自治組織，但是行政化色彩較濃，更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個下屬機構(gòu)，導(dǎo)致村委會功能錯位。盡管國家重新修訂了《村民委員會組織法》，以此規(guī)范村委會的自治功能，更好地維護村民的合法權(quán)益，但是缺乏凝聚力、“原子化”狀態(tài)的村子普遍存在“事難議，議難決、決難行”的困境，對農(nóng)民之間多元化利益的協(xié)調(diào)面臨重重障礙。就土地層面來說，土地承包法的相關(guān)規(guī)定和我國現(xiàn)行的土地政策，也不利于基層組織發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。（4）人地分離導(dǎo)致集體決策的難度加大隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了比較嚴重的人地分離現(xiàn)象。很多承包土地的農(nóng)戶已經(jīng)進城務(wù)工經(jīng)商，不再耕種土地，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件漠不關(guān)心；而真正的耕種者為了增加農(nóng)業(yè)收益，則希望通過土地的連片耕種降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但大量常年不在農(nóng)村的土地承包者，卻依然保留著對土地的各項權(quán)利，最終帶來集體決策的不可能，導(dǎo)致土地細碎化治理的難度進一步加大。三、懷遠縣土地細碎化治理的實踐及成效2014年以來，為了響應(yīng)農(nóng)民訴求，方便農(nóng)民耕種，安徽省懷遠縣因勢利導(dǎo)、積極穩(wěn)妥開展土地細碎化治理試點工作，初步形成了“一戶一塊田”連片耕種的格局，有效解決了地塊過于分散零碎的問題，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。主要做法及經(jīng)驗（1）基層大膽創(chuàng)新，改革順應(yīng)民意“一戶一塊田”的模式來源于基層農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)新。2014年懷遠縣徐圩鄉(xiāng)殷尚村的村民在土地測量確權(quán)時，自發(fā)提出了“小田并大田”的建議，得到大家的積極響應(yīng)。為了確保全體村民的同意，村集體首先在村民小組內(nèi)部組織村民進行民主討論，挨家挨戶征求意見。群眾意見最初難以統(tǒng)一，大家都有自己的顧慮和想法，經(jīng)過村干部反復(fù)解釋、群眾反復(fù)討論，大家逐步認識到小田并大田的好處，最終全體村民都以簽字、摁手印的方式同意合并地塊進行重新分配。村集體成立了工作小組，具體負責(zé)方案的制定實施，包括土地測量和分配的措施、溝路渠橋的規(guī)劃等，方案經(jīng)過村民大會通過之后執(zhí)行。隨后工作小組把全村每家每戶的小地塊進行集中并且預(yù)留好公共用地，按照每戶承包畝數(shù)進行重新劃分，形成了10畝到30畝不等的大塊田。地塊合并最大的問題就是如何確保公平公正。為此，在土地分配環(huán)節(jié)，工作組組織村民進行了兩輪抽簽。第一輪抽分田先后順序簽，確定每戶地塊互換順序；第二輪抽具體地塊簽，按照每戶人口確定具體地塊的位置和邊界。整個分配過程透明操作，每個步驟都在全村進行公示，

接受村民監(jiān)督。分配完成以后進行確權(quán)到戶，每家農(nóng)戶都辦理了土地承包經(jīng)營權(quán)證。（2）規(guī)范指導(dǎo)，大力推廣目前，中央還沒有針對土地細碎化治理的正式文件，具體的改革措施只能依靠群眾摸索加上地方政府的適當(dāng)引導(dǎo)。為了規(guī)范改革，懷遠縣在總結(jié)經(jīng)驗之后因勢利導(dǎo)，對農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)新精神進行了規(guī)范指導(dǎo)，按照“小試驗、大方向、作示范、探路子”的要求，出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見，要求在推進“一戶一塊田”過程中要充分尊重農(nóng)民意愿。土地整理方案的制定要做到“公平、公正、合理”，尊重農(nóng)民意愿。土地整理方案的制定要做到“公平、公正、合理”，要有利于大多數(shù)在村耕種的農(nóng)民利益，方案的實施要遵循“三不變、兩提倡、一調(diào)整”的精神：土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變、農(nóng)戶承包權(quán)不變、承包面積不變，提倡單組互換并地、整村互換并地，調(diào)整地塊形成連片集中。為了加強領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步開展工作，懷遠縣成立由縣委書記任組長的縣工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)全縣“一戶一塊田”的政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立由黨委書記任組長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)政策宣傳、工作推進、督促落實工作；村級成立由村干部、有威望的老黨員、群眾代表組成的工作組，負責(zé)實施“一戶一塊田”的具體工作，包括土地的丈量互換、調(diào)解處理等。對于按照規(guī)定程序?qū)嵤┩恋睾喜?00畝以上的村，市、縣分別給予每畝100元的獎勵，用以彌補農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口，推動土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。目前，懷遠縣已經(jīng)有90個村組完成了“一戶一塊田”的試點，部分改革措施也影響到周邊縣市。2.取得的成效一戶一塊田”的實踐探索，是尊重農(nóng)民意愿、發(fā)揮農(nóng)民創(chuàng)造力、破解土地細碎化問題的大膽嘗試，提升了農(nóng)業(yè)機械化水平、降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、推動了適度規(guī)模經(jīng)營的開展，取得了顯著的成效。其首創(chuàng)者殷尚村已結(jié)束了耕地零碎分散的歷史。首先是生產(chǎn)效益提高，帶來了農(nóng)民增收節(jié)支。地塊合并以后，農(nóng)業(yè)機械操作簡便，勞動效率提升明顯。以小麥?zhǔn)崭顬槔酝繎粜枰恢艿柠準(zhǔn)諘r間，現(xiàn)在農(nóng)機收割只需要幾個小時就可以完成，從收割到耕種不超?a兩天時間。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本下降明顯，每畝的成本節(jié)約4050元，每年戶均可以節(jié)省1000多元的成本投入。其次是有效耕地面積增加，糧食安全有保障。以前分散的地塊由于田埂地界過多，導(dǎo)致大量良田被占用。實行“一戶一塊田”以后，不同小地塊之間的田埂壟溝得以去除，部分地塊之間的水渠和小路得到整治，有效耕地面積得以增加。例如該縣徐圩鄉(xiāng)殷尚村的一個村組，467畝地中間原有大大小小150多條田埂，地塊合并以后，田埂減少到30條左右，節(jié)約了40畝左右的耕地，平均每戶多分了1畝多的耕地。這對于保護耕地，增加糧食安全具有重要意義。最后是土地整治效果明顯，社會效益得以提升。地塊合并以后，有利于大型旋耕機對土壤進行深耕，土壤結(jié)構(gòu)得以改良，秸稈還可以還田，對道路、水利設(shè)施的修整，有助于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)，土地流轉(zhuǎn)也更加方便。同時過去由于收割播種造成的鄰里之間的地界糾紛較多，在合并成大塊田地以后相應(yīng)的糾紛也大幅下降，有利于農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。

四、結(jié)論與啟示土地制度改革是我國農(nóng)村改革的重要方面。盡管中央政府一再強調(diào)要堅持土地集體所有權(quán)不動搖，農(nóng)民承包權(quán)主體地位不改變，但是近年來的政策卻是重點鼓勵和扶持以規(guī)模經(jīng)營為主要內(nèi)容的“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。然而，土地細碎化的難題一直未能從根本上得以緩解。懷遠縣推行的“一戶一塊田”的模式，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的升級，是農(nóng)民的內(nèi)生需求，也符合從中央到地方鼓勵農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的精神，對于我國土地細碎化治理及農(nóng)地制度改革具有重要的啟示作用。1.土地細碎化治理的關(guān)鍵是強化農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度土地細碎化從表面上來看是地塊的細碎化，實質(zhì)上是土地產(chǎn)權(quán)的細碎化。人多地少、細碎分散是東亞小農(nóng)國家和地區(qū)面臨的共同難題，然而市場化、私有化并不能解決土地產(chǎn)權(quán)的細碎化，反而成為土地集中的障礙。例如實行土地私有化的日本盡管采取鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策，通過“互換合并”等措施來破解細碎化難題，雖然取得了一定的成績，但是由于土地私有、離農(nóng)人口不愿意放棄土地所有權(quán)，附著在土地上的固定利益難以打破，離農(nóng)人口不愿意放棄土地所有權(quán)，附著在土地上的固定利益難以打破，土地細碎化格局至今都沒有根本改變（張璐雄，2015）。我國在解決土地細碎化問題上具有東亞大多數(shù)小農(nóng)國家都不具有的集體所有制的制度優(yōu)勢，這種制度優(yōu)勢能夠打破附著在土地上的固定利集體所有制的制度優(yōu)勢，這種制度優(yōu)勢能夠打破附著在土地上的固定利益，從而使得土地制度能夠隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展而進行調(diào)整。我國農(nóng)村確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制包含兩個層次：一是家庭的分散經(jīng)營，二是集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)業(yè)稅費時期，掌握土地所有權(quán)的村集體“統(tǒng)”的能力較強，可以根據(jù)人口的增減來調(diào)整土地。但是取消農(nóng)業(yè)

稅費以后，集體組織基本退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地集體所有權(quán)不斷虛化，基本上不再具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“統(tǒng)”的功能?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”的土地承包實踐使得土地調(diào)整幾乎不可能。很多人認為只要明晰土地產(chǎn)權(quán)，把承包權(quán)作為土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)就能夠順利進行，土地細碎化的難題就可以迎刃而解，因此主張賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利。當(dāng)前的土地政策核心也是不斷強化農(nóng)民的承包權(quán)，強調(diào)具體地塊的承包權(quán)關(guān)系不能改變。由于集體經(jīng)濟組織喪失了土地調(diào)整的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)面臨高昂的交易成本，具體的承包經(jīng)營權(quán)無法整合利用，導(dǎo)致農(nóng)民深受土地細碎化之苦。因此土地細碎化治理的關(guān)鍵是要適當(dāng)整合細碎化的土地產(chǎn)權(quán)，弱化農(nóng)民對于“特定地塊”的承包權(quán)利，賦予集體經(jīng)濟組織一定的土地調(diào)整權(quán)（夏柱智，2015）。懷遠縣“一戶一塊田”模式的核心就在于真正落實了集體配置土地資源的權(quán)能，充分發(fā)揮了“統(tǒng)”的功能，打破了附著實了集體配置土地資源的權(quán)能，充分發(fā)揮了“統(tǒng)”的功能，打破了附著在具體地塊上的利益，是土地集體所有制優(yōu)越性的一次生動詮釋。通過發(fā)揮集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能，使得承包權(quán)從特定的不可移動的位置上相對獨立出來，改變物權(quán)化承包權(quán)的剛性利益，才能夠有效解決土地細碎化的難題。當(dāng)然，由于土地調(diào)整可能會損害個別農(nóng)戶的權(quán)益，因此土地調(diào)整過程需要規(guī)范化。土地細碎化治理的前提是加強農(nóng)村基層組織建設(shè)黨的一切路線、方針和政策都必須依靠基層組織用群眾熟悉的方式貫徹下去，才能變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。無論什么樣的制度創(chuàng)新，最終都需要基層組織作為實施主體才能得以落實。我國農(nóng)村基層組織是在長期的社會主義革命和建設(shè)中形成的，是建立在土地集體所有、村民自治制度以及農(nóng)村熟人社會基礎(chǔ)之上的。因此，農(nóng)村基層組織在與農(nóng)民的交往過程中，具有區(qū)別于其他組織的比較優(yōu)勢，能夠節(jié)約巨大的交易成本，增強農(nóng)村社會管理的針對性和有效性。在土地細碎化治理過程中，農(nóng)村基層組織在村莊范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用既顯著而又重要：上級政府通過農(nóng)村基層組織宣傳政策、動員群眾、實施具體方案，而農(nóng)民群眾則需要通過基層組織表達意愿和需求偏好。土地問題一直都是我國農(nóng)村改革的核心和焦點問題，土地細碎化治理的好處，大家都容易理解，也容易達成共識。但是實際操作的過程中，無論是地方政府還是村干部都不敢輕易動“地”，因為一旦動“地”就會觸動每家每戶的敏感神經(jīng)，不僅會帶來新的問題，而且還會重新引爆原有矛盾。通過基層組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可以引導(dǎo)農(nóng)民多樣化的思想觀念在求同存異中形成共識，把自上而下的制度安排轉(zhuǎn)化為農(nóng)民高度認可的規(guī)則，從而增強土地流轉(zhuǎn)和土地整治的效率。因此，破解土地細碎化難題，必須加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，夯實村民自治制度，調(diào)動農(nóng)民廣泛參與的積極性。通過基層組織建設(shè)，讓集體經(jīng)濟組織將農(nóng)民合理組織起來，推動農(nóng)村土地整理工作，方便農(nóng)民耕作。土地細碎化治理要有利于小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小農(nóng)經(jīng)濟精耕細作、土地產(chǎn)出率高，能為國家提供有競爭力的農(nóng)產(chǎn)品，同時也能夠為農(nóng)民提供基本生活所需，保持農(nóng)村社會的基本穩(wěn)定，因此“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的小農(nóng)經(jīng)濟不僅是我國大多數(shù)農(nóng)民的家計模式，更是中國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營模式。我們要充分認識到現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長的時期，農(nóng)村兩億多的小農(nóng)戶才是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，才是最龐大的土地耕種者。國家對于“三農(nóng)”支持的重點應(yīng)該是保護兩億多留村務(wù)農(nóng)的小農(nóng)戶，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。因此農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)該是為兩億多小農(nóng)戶服務(wù)的現(xiàn)代化，應(yīng)該考慮他們的訴求和想法，回應(yīng)他們在生產(chǎn)生活中的需要，解決小農(nóng)戶與社會化大生產(chǎn)之間的矛盾。雖然目前全國土地流