政府決策與執(zhí)行關(guān)系模式的思考

政府決策與執(zhí)行關(guān)系模式的思考

決策和執(zhí)行是政府管理過(guò)程中的兩個(gè)重要因素。它不僅是相對(duì)獨(dú)立的，而且是相互關(guān)聯(lián)、緊密分離的。這也是建立政府機(jī)制的有機(jī)關(guān)系模式的一對(duì)關(guān)系模型。在一定意義上說(shuō),政府運(yùn)行機(jī)制就是決策——執(zhí)行——再?zèng)Q策——再執(zhí)行這樣一種循環(huán)往復(fù)的運(yùn)作過(guò)程。處理好決策與執(zhí)行的互動(dòng)關(guān)系,是增進(jìn)政府機(jī)制有效性的一個(gè)重要方面。一、“決策與執(zhí)行不分”的現(xiàn)代發(fā)展歷程傳統(tǒng)行政模式以等級(jí)科層結(jié)構(gòu)為框架,每一層級(jí)的行政單位都有大小不等的決策功能,同時(shí)也有相應(yīng)的執(zhí)行功能,一身二任,決策主體與執(zhí)行主體的界限并不明顯。傳統(tǒng)決策與執(zhí)行模式具有結(jié)構(gòu)清晰、易于決策、執(zhí)行迅速等諸多優(yōu)點(diǎn),至今仍是世界各國(guó)政府管理的基本模式。但從上個(gè)世紀(jì)80年代起,在新公共管理改革的推動(dòng)下,許多人對(duì)這一傳統(tǒng)管理模式提出質(zhì)疑,并嘗試采用新的決策與執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制取代或改造舊模式。在我國(guó),“決策與執(zhí)行不分”這種體制在工業(yè)化起步階段是符合國(guó)情的,但隨著我國(guó)工業(yè)化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化水平的不斷提高,它已不適應(yīng)環(huán)境變化。傳統(tǒng)決策與執(zhí)行不分的關(guān)系模式具有以下負(fù)面影響:(一)決策機(jī)構(gòu)及其人員無(wú)責(zé)任決策和執(zhí)行是兩種不同的行政環(huán)節(jié)和工作方式,在行為方式、權(quán)責(zé)配置、管理方法、人員素質(zhì)、績(jī)效考評(píng)等方面都具有不同的要求,應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別?！霸诠残姓退饺瞬块T行政的所有詞匯中,責(zé)任一詞是最為重要的”。實(shí)踐證明,決策與執(zhí)行不分,相互混淆,將使決策機(jī)構(gòu)及其人員無(wú)法專心致力于制定法規(guī)政策,同時(shí)又使執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員不能專事政策執(zhí)行和執(zhí)法活動(dòng),不符合分工合理、職責(zé)明確的管理原則,不利于政府整體效率的提高,也難以分清決策者與執(zhí)行者在行政活動(dòng)中各自應(yīng)負(fù)的責(zé)任,如果工作出現(xiàn)偏差,只能一起承擔(dān)責(zé)任。這樣,就難于發(fā)現(xiàn)究竟是哪個(gè)環(huán)節(jié)上有問(wèn)題,并及時(shí)做出改進(jìn)。再有,制定政策法規(guī),主要是較高層級(jí)決策機(jī)關(guān)的職能,絕大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)及其人員的職責(zé)主要是具體執(zhí)行和落實(shí),如果總是層層研究再研究,決策再?zèng)Q策,該執(zhí)行的不馬上執(zhí)行,該落實(shí)的不馬上落實(shí),甚至無(wú)人去貫徹執(zhí)行,行政效率必然低下。(二)政府決策與執(zhí)行不分的模式政府部門既管制定政策規(guī)章又管執(zhí)行監(jiān)督的體制(即決策與執(zhí)行不分的模式),使制定政策或?qū)徟h(huán)節(jié)與執(zhí)法處罰環(huán)節(jié)一體化,政府決策部門與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限不清,各自管轄范圍和權(quán)力責(zé)任不明。(三)行政壟斷的部門權(quán)力一體化程度不高我國(guó)以往的經(jīng)濟(jì)體制是50年代從前蘇聯(lián)學(xué)來(lái)的,一個(gè)產(chǎn)品設(shè)立一個(gè)部委的條條管理模式。雖經(jīng)二十幾年的體制改革,但部門利益高于一切,條條塊塊的影響依然存在。出現(xiàn)“既是運(yùn)動(dòng)員、裁判員又是決策者”的“一身兼三職”的怪現(xiàn)象。有些部門既是政策的提議者、制定者,又是該項(xiàng)政策的實(shí)施者。出現(xiàn)了“政府權(quán)力部門化,部門權(quán)力利益化,獲利途徑審批化,審批方式復(fù)雜化”。有的部門將權(quán)力與利益掛鉤,在自己管轄的領(lǐng)域內(nèi),通過(guò)制定行政法規(guī)和內(nèi)部規(guī)定進(jìn)行征費(fèi)、罰款、攤派,或者通過(guò)設(shè)定行政審批項(xiàng)目加收費(fèi)用,使決策、執(zhí)行、解釋、監(jiān)督等不同權(quán)力一體化,極易導(dǎo)致行政壟斷、部門利益、執(zhí)法不公、以權(quán)謀私等消極腐敗現(xiàn)象。因此,決策與執(zhí)行不分,導(dǎo)致部門權(quán)力異化,最終的結(jié)果甚至是政府對(duì)部門的權(quán)力控制變得很困難,在決策與執(zhí)行為同一主體的情況下,不可能存在什么制衡關(guān)系,濫用權(quán)力、以權(quán)謀私等問(wèn)題勢(shì)必難免。(四)決策不客觀、自我放大的評(píng)估。在每一個(gè)案件在決策與執(zhí)行不分的情況下,集決策與執(zhí)行職能于一身,無(wú)論是對(duì)決策的評(píng)估,還是對(duì)執(zhí)行的評(píng)估,均無(wú)法做到公正、客觀。于是,有了成績(jī)就會(huì)傾向于自我放大,自認(rèn)為決策和執(zhí)行都是上等的;出了問(wèn)題,既不能說(shuō)自己決策不對(duì),也不能說(shuō)自己執(zhí)行不力,最好的辦法就是閉口不談,或者把問(wèn)題掩蓋下去。這樣,相對(duì)于某一部門而言,不可能產(chǎn)生客觀真實(shí)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估。(五)政府部門的自由裁量權(quán)對(duì)執(zhí)行性的公務(wù)活動(dòng)和公務(wù)人員缺乏績(jī)效考核指標(biāo),難以分清政策制訂的責(zé)任和政策執(zhí)行的責(zé)任,由于制訂政策與執(zhí)行政策一體化,導(dǎo)致政府部門自由裁量權(quán)太大,容易造成政府對(duì)私人領(lǐng)域和公眾領(lǐng)域的不正當(dāng)干預(yù)。二、相對(duì)分離的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和實(shí)施促進(jìn)了相對(duì)分離(一)執(zhí)行主體分開決策與執(zhí)行分開是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理職能的劃分與轉(zhuǎn)變,是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。它是將行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的決策職能與執(zhí)行職能分開,由核心的決策部門負(fù)責(zé)制定政策并監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作;設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序,實(shí)行經(jīng)理(即首席執(zhí)行官)負(fù)責(zé)制,經(jīng)理被賦予了機(jī)構(gòu)、編制、人事管理和財(cái)務(wù)等方面的極大自主權(quán)。這一改革實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)關(guān)系由直接隸屬到合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變。(二)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式自20世紀(jì)70年代末以來(lái),西方各發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一股新公共管理改革的潮流,最引人注目的就是將決策與執(zhí)行分開,設(shè)立執(zhí)行局的改革。英國(guó)自1988年以來(lái)實(shí)行的執(zhí)行局改革,是西方當(dāng)代新公共管理改革的典范。英國(guó)將決策與執(zhí)行分開,建立執(zhí)行局的實(shí)際運(yùn)作方式是:第一,執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人采取公開競(jìng)爭(zhēng)的選拔方式,首席執(zhí)行官應(yīng)聘時(shí)要與部長(zhǎng)簽訂為期4年的任職合同。第二,主管部長(zhǎng)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)契約性質(zhì)的合同管理。主管部長(zhǎng)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)簽訂的協(xié)議確定了雙方的責(zé)任和義務(wù)。第三,主管部長(zhǎng)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行計(jì)劃管理。主管部長(zhǎng)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)首席執(zhí)行官通過(guò)協(xié)商確定一年一度的業(yè)務(wù)計(jì)劃,涉及操作的細(xì)節(jié)問(wèn)題。第四,對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作狀況實(shí)行政務(wù)公開,有利于新聞監(jiān)督和公眾監(jiān)督。內(nèi)閣辦公廳每年都對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的發(fā)展、運(yùn)行及其績(jī)效狀況進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)并以《執(zhí)行機(jī)構(gòu)評(píng)論》或《執(zhí)行機(jī)構(gòu)報(bào)告》的形式將評(píng)估結(jié)果公布于眾。主要公布執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績(jī)效狀況,包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)所確立的績(jī)效狀況、機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)的情況以及沒(méi)有達(dá)標(biāo)時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的解釋和下年度的績(jī)效指標(biāo),等等。(三)建立適度分開的行政執(zhí)法機(jī)制黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出:“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”。所謂協(xié)調(diào),就是一方面要做到職能相對(duì)分開,另一方面又要使之建立起有機(jī)聯(lián)系的機(jī)制。但我國(guó)政府決策與執(zhí)行分開的行政運(yùn)行機(jī)制與西方國(guó)家的執(zhí)行局化的改革有著重大的區(qū)別:第一,架構(gòu)政府決策與執(zhí)行適度分開的運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)不能使政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策與執(zhí)行職能完全分開,而只能是適度分開,也就是在保證行政首長(zhǎng)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的適度控制的前提下,對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的合同管理、績(jī)效管理、法制管理與綜合管理。第二,建立和完善公開高效、協(xié)調(diào)運(yùn)行的行政執(zhí)法機(jī)制。我國(guó)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的建立要同完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制結(jié)合起來(lái),解決目前政府體制中最迫切的多頭執(zhí)法、部門利益沖突、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、執(zhí)法質(zhì)量不高等問(wèn)題。按照決策與執(zhí)行相對(duì)分離的思路,改變政府部門既管制定政策規(guī)章又管執(zhí)行監(jiān)督的體制,使制定政策或?qū)徟h(huán)節(jié)與執(zhí)法處罰環(huán)節(jié)相對(duì)分開,合理劃分政府決策部門與行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限,組建集中