《監(jiān)督法》規(guī)范性文件審核制度的立法完善

《監(jiān)督法》規(guī)范性文件審核制度的立法完善

27.2006年8月27日，原全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》），它是在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的政治背景下制定的一項(xiàng)重要法律。《監(jiān)督法》的實(shí)施,不僅強(qiáng)化了人大的工作職能,尤其是對(duì)憲法規(guī)定的“監(jiān)督權(quán)”予以規(guī)范化、程序化,使其真正具有可操作性和實(shí)效性。在以往,人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu),擁有神圣而又莊嚴(yán)的光環(huán),然而,人大究竟能夠有多大作為,在一定程度上也引起人們的重重疑慮。過去的司法實(shí)踐表明,作為統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的人民代表大會(huì)職權(quán)被虛化,無法按憲法和法律的規(guī)定行使對(duì)行政司法權(quán)的監(jiān)督。雖然在此之后,人大的地位已經(jīng)有了明顯的提高,但對(duì)國(guó)家政治的影響力仍然存在諸多問題?！侗O(jiān)督法》的出臺(tái),在一定程度上彌補(bǔ)了以往人大作為“全權(quán)機(jī)關(guān)”職權(quán)的虛化,夯實(shí)了維護(hù)法治、保障憲法和法律實(shí)施的制度基礎(chǔ)。在《監(jiān)督法》中,有關(guān)規(guī)范性文件的備案審查問題作為專章規(guī)定,有利于解決我國(guó)長(zhǎng)期存在的下位法挑戰(zhàn)上位法以及政出多門的狀況。以下,筆者僅就該法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析,以探討《監(jiān)督法》在制定上的特點(diǎn)及其意義。一、規(guī)范性文件名稱的確定“規(guī)范性文件”,在學(xué)界也多以規(guī)范性法律文件名之,是指國(guó)家機(jī)關(guān)依法定程序通過的、對(duì)一般人和一般事發(fā)生法律影響的法律文件。與其相對(duì)應(yīng)的,則是國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)特定人、特定事所發(fā)布的非規(guī)范性法律文件,諸如任命書、逮捕令等。具體說來,規(guī)范性法律文件必須具備兩個(gè)基本特征:一是抽象性,即其所指涉的對(duì)象是不特定的人和事;二是重復(fù)適用性,在該文件有效的范圍內(nèi),可以重復(fù)地適用于受該文件約束的對(duì)象。這也是其與非規(guī)范性法律文件的差異所在。在《監(jiān)督法》中,規(guī)范性文件的范圍包括兩大類型:一是納入正式法律淵源的規(guī)范性法律文件。所謂正式淵源,也稱為法定淵源,是在國(guó)家制度中確定為可以正式作為判決依據(jù)的法律文件。雖然我們?cè)诙ㄎ弧胺蓽Y源”時(shí)常常是將其表述為法律規(guī)范的表現(xiàn)形式,但法律淵源的核心本質(zhì)則在于其可以作為司法審判的依據(jù)。換句話說,不具有法律淵源資格的文件或規(guī)范(例如宗教規(guī)范或社會(huì)價(jià)值等),不能夠被法官引用判決的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定,正式的法律淵源包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章幾類。由于憲法是國(guó)家的根本大法,而法律由人大及其常委會(huì)所制定,因而自然無法作為《監(jiān)督法》調(diào)整的對(duì)象。而行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等,這些正式淵源的備案審查問題已在2000年通過的《立法法》中作了相應(yīng)的規(guī)定(《立法法》第八十七條、第八十八條、第八十九條等條款對(duì)此作出了詳盡的規(guī)定),因而在《監(jiān)督法》中只規(guī)定“依照《立法法》的有關(guān)規(guī)定辦理”。二是未納入正式法律淵源的規(guī)范性法律文件。在《監(jiān)督法》中,這類文件主要包括:(1)人大常委會(huì)作出的決議、決定;(2)人民政府頒布的決定、命令;(3)司法解釋,具體包括最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的審判解釋和檢察解釋。當(dāng)然,要使《監(jiān)督法》的規(guī)定得以落實(shí),人大常委會(huì)、人民政府的規(guī)范性文件在名稱上必須要規(guī)范化。按照《監(jiān)督法》的規(guī)定,對(duì)下級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的范圍是“決議、決定”、對(duì)人民政府的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的范圍是“決定、命令”,因而有必要明確:(1)人大常委會(huì)、人民政府制定的針對(duì)一般人和一般事而作出調(diào)整的規(guī)范必須稱之為“決議、決定”或“決定、命令”,而不得使用其他名稱,否則,下級(jí)人大常委會(huì)或同級(jí)政府就可能借改變規(guī)范性文件的名稱而逃避人大常委會(huì)的監(jiān)督,例如,使用“通知”、“辦法”等名稱;(2)對(duì)何種情況下使用“決議”、“決定”、“命令”,必須有法律上清晰的界定,否則,人大常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)將會(huì)產(chǎn)生職能模糊、對(duì)象不明的情形。自然,我們多會(huì)認(rèn)為這只是規(guī)范性文件的名稱問題,似乎無太過細(xì)化的必要。但其實(shí)不然,美國(guó)憲法在這方面就給我們提供了極好的例子。按照美國(guó)憲法規(guī)定,“條約”的簽訂須經(jīng)參議院出席議員三分之二的多數(shù)批準(zhǔn)方可有效,這是通過立法權(quán)對(duì)總統(tǒng)行政權(quán)的極為重要的法律制約。然而,在美國(guó)憲政實(shí)踐中,往往多采取“行政協(xié)定”的方式來替代“條約”,從而規(guī)避參議院的審查批準(zhǔn)程序。但實(shí)際上,“在美國(guó)的外交實(shí)務(wù)中,協(xié)定與條約常交互應(yīng)用,舉凡國(guó)際間請(qǐng)求權(quán)的解決、遵從國(guó)際組織、規(guī)定國(guó)際商務(wù)、國(guó)際交通管制、國(guó)際財(cái)務(wù)及戰(zhàn)爭(zhēng)賠償,均可以協(xié)定為之,其所收效果與條約無殊。不僅如此,在美國(guó)外交政策的發(fā)展史上,若干極端重要的措施,也均借‘行政協(xié)定’達(dá)成,而避免出現(xiàn)以條約的方式”。由此可見,規(guī)范性文件名稱的確定及其范圍的法定化,是正確行使監(jiān)督權(quán)的重要前提。還有一個(gè)需要提及的問題是,對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織內(nèi)部的規(guī)章制度是否應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范性文件的審查范圍,《監(jiān)督法》對(duì)此未置可否。自然,從監(jiān)督的本意而言,人大常委會(huì)主要是對(duì)“一府兩院”及下級(jí)人大予以監(jiān)督,其職責(zé)可以不包括上述“內(nèi)部規(guī)范”。然而問題在于:第一,人大常委會(huì)的職責(zé)之一,就是保證憲法和法律的實(shí)施。例如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十四條規(guī)定:縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使“在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”的職權(quán),因而,對(duì)于違反國(guó)家法律、法規(guī)的單位內(nèi)部規(guī)范,各級(jí)人大常委會(huì)似乎無置之不理的道理。第二,中國(guó)是個(gè)典型的“單位社會(huì)”,“每一個(gè)城市人都生活在單位之中,就像傳統(tǒng)的中國(guó)人生活在家族中一樣,它構(gòu)成了一種特殊的生活樣式和生活空間。因此,國(guó)家意識(shí)、階級(jí)意識(shí)、家庭意識(shí)要么是對(duì)單位文化的彌補(bǔ),要么就是被單位意識(shí)所取代。單位構(gòu)成了中國(guó)人生活的原點(diǎn)”。正是單位對(duì)個(gè)人生活的重要性,同時(shí)又由于基層民主不健全,因而導(dǎo)致許多單位通過內(nèi)部的規(guī)章制度來限制其成員的權(quán)利或增加其義務(wù),諸如評(píng)聘職稱時(shí)附加“服務(wù)年限”之類的做法,在許多高校是屢見不鮮的,這是對(duì)人們工作選擇權(quán)和自由流動(dòng)權(quán)的嚴(yán)重侵犯。第三,民主當(dāng)然可以有國(guó)家層面上的宏觀民主,但對(duì)于一個(gè)普通人而言,更為重要的恰恰是基層的民主是否健全。如前所述,單位不僅成為人們供職的場(chǎng)所,在很大程度上也是人們生活的來源與依靠。也正因?yàn)槿绱?本應(yīng)當(dāng)是自治型的單位往往蛻化成專制性的單位,許多重要的規(guī)章制度并不是依靠民主決策、科學(xué)決策而來,更多的是由領(lǐng)導(dǎo)操縱。顯然,對(duì)于這樣一類基于單位自身的利益而重新設(shè)置權(quán)利、義務(wù),從而嚴(yán)重地影響了人們權(quán)利的行使的“內(nèi)部規(guī)章”,不將之納入監(jiān)督、審查的范圍,人們的權(quán)利就難以得到真正的保障。事實(shí)上,正如人們所言及的那樣,內(nèi)部規(guī)章“可被視為是對(duì)法律規(guī)范的一種補(bǔ)充和完善,也是法律規(guī)范的組成部分,具有法律效力”。所以,對(duì)此納入監(jiān)督法“規(guī)范性文件”的范圍,本身就應(yīng)是順理成章的。二、提請(qǐng)立法會(huì)審議在《監(jiān)督法》中,有關(guān)規(guī)范性文件的備案審查主要規(guī)定有:1.根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定,最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋,應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。而其他非正式淵源的規(guī)范性法律文件,則未規(guī)定備案程序。2.縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令,經(jīng)審查,認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?有權(quán)予以撤銷:(一)超越法定權(quán)限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利,或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的;(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的;(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾?應(yīng)當(dāng)予以撤銷的。3.根據(jù)《監(jiān)督法》第三十三條的規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸,而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案,或者提出由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出法律解釋的議案,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議。綜觀上述規(guī)定,可知其在中國(guó)法治社會(huì)建構(gòu)中有著極為重要的意義,主要表現(xiàn)在:第一,對(duì)“兩高”的司法解釋正式確定了備案程序,這也可以理解為對(duì)“兩高”的司法解釋權(quán)正式確定了“名分”。在《立法法》中,有關(guān)法律解釋的規(guī)定(《立法法》第四十二條)是:“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”;“法律有以下情況之一的,由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋:(一)法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況,需要明確適用法律依據(jù)的?！卑创艘?guī)定的實(shí)質(zhì),“兩高”已不再擁有司法解釋權(quán),其能夠行使的也僅僅是法律解釋建議權(quán)。但實(shí)際情況是,在《立法法》出臺(tái)之后,司法解釋仍然是滿天飛,并有愈演愈烈的趨勢(shì),因而導(dǎo)致人們對(duì)《立法法》權(quán)威性的懷疑?，F(xiàn)在,通過《監(jiān)督法》正式將司法解釋納入“規(guī)范性文件”的范圍,可以打消人們對(duì)司法解釋正當(dāng)性的疑慮。當(dāng)然,從司法解釋本身應(yīng)當(dāng)是事后的解釋、個(gè)案的解釋這種立場(chǎng)而言,筆者并不認(rèn)為目前“兩高”所進(jìn)行的司法解釋具有合憲性,而只是遷就目前的實(shí)際情況而作此闡述。換句話說,根據(jù)“后法優(yōu)于前法”的法律適用原則,可以理解為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在對(duì)法律解釋權(quán)限的分配上,根據(jù)最新的法律規(guī)范進(jìn)行了必要的調(diào)整。第二,實(shí)質(zhì)賦予了人大常委會(huì)的法律審查權(quán)限。法律審查,是指以法律為依據(jù),對(duì)下位階的法律文件是否合乎法律進(jìn)行審查,從而決定其有無效力的制度。如果是以憲法為依據(jù)審查規(guī)范性文件的合法性,則稱為“違憲審查”。在這種制度中,“法律”本身就是被審查的對(duì)象。但目前我們并未對(duì)違憲審查作出非常明確的規(guī)定。在《立法法》第八十八條中,雖然規(guī)定了“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?有權(quán)撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第六十六條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例”,但全國(guó)人大本身制定的法律則沒有任何機(jī)關(guān)可對(duì)之加以審查。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十四條的規(guī)定,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議;有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。在這里,以“不適當(dāng)”這樣的字眼來表述撤銷的理由,本身就會(huì)帶來無窮盡的解釋和爭(zhēng)議。而現(xiàn)在在《監(jiān)督法》第三十條中,以超越法定權(quán)限、限制或者剝奪人們的權(quán)利,或者增加人們的義務(wù),以及同法律、法規(guī)相抵觸等主要理由,作為可以撤銷的情形,既彰顯了法律的尊嚴(yán),也有利于實(shí)際的操作。特別是將“限制、剝奪合法權(quán)利”和“增加義務(wù)”作為撤銷的條件,有利于保證政府在法定的范圍內(nèi)合理確定權(quán)利、義務(wù)的界限,從而杜絕濫施義務(wù)情形的發(fā)生。第三,在規(guī)范性文件的監(jiān)督形式上,既強(qiáng)調(diào)了人大常委會(huì)的自主監(jiān)督,也規(guī)定了其他機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織甚至公民個(gè)人的監(jiān)督權(quán),從而使得監(jiān)督的主體多元化、社會(huì)化,有利于督促國(guó)家機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)能夠保持謹(jǐn)慎與克制,從而更好地維護(hù)法律的統(tǒng)一施行。民主是立法的基本原則之一,沒有民眾的積極參與和密切配合,法律的正當(dāng)性就必然會(huì)產(chǎn)生問題。當(dāng)然,以直接民主的方式立法在一個(gè)幅員遼闊的國(guó)度是不可能的,因而更多地采取民眾間接參與立法的方式比較合理。規(guī)范性文件審查的啟動(dòng)權(quán)交由社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民來行使,就是一種修正規(guī)范性法律文件的較好方式。它既有利于所有社會(huì)成員關(guān)注涉及自身利益和社會(huì)利益的規(guī)范性文件的正當(dāng)性,也有利于增強(qiáng)公民法律知識(shí),從而為法治國(guó)家的建設(shè)奠定良好的和必要的群眾基礎(chǔ)。三、社會(huì)組織和公民個(gè)人如前所述,《監(jiān)督法》在規(guī)范性文件的審查上規(guī)定了較為完備的措施,有利于法制的統(tǒng)一。我們知道,法治是人民的事業(yè),法治要求法律必須統(tǒng)一執(zhí)行、統(tǒng)一適用,因而通過規(guī)范性文件的審查,可以將不合乎憲法和法律規(guī)定的法律文件予以改變或撤銷,這對(duì)于維護(hù)憲法與法律的權(quán)威,保證公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn),有著極為重要的意義。然而,細(xì)繹《監(jiān)督法》條文上的規(guī)定,也可以看出,它存在著一些美中不足,主要表現(xiàn)在:1.審查程序未能在《監(jiān)督法》中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)《監(jiān)督法》第二十九條的規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照《立法法》的有關(guān)規(guī)定,作出具體規(guī)定?！边@雖然有利于各地根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況,作出靈活的、適宜的程序規(guī)定,但是,這就可能導(dǎo)致各省、自治區(qū)、直轄市作出不同的規(guī)定,從而會(huì)使得本要統(tǒng)一法律執(zhí)行的《監(jiān)督法》反而變成導(dǎo)致法律實(shí)施不統(tǒng)一的淵藪。按照立法原理,一般來說,對(duì)于涉及公民權(quán)利、義務(wù)的事項(xiàng),在強(qiáng)調(diào)地方主動(dòng)性、積極性的前提下,可以允許各地方作出較為靈活的規(guī)定;但涉及國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)程序的準(zhǔn)則,就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加統(tǒng)一,避免出現(xiàn)法不一致的情形。畢竟,“任何具體法律規(guī)范都必須被理解為是和諧的整個(gè)法律制度的一部分,都必須在這個(gè)統(tǒng)一的法律體系中來規(guī)定,并根據(jù)其調(diào)整目的來解釋”。2.社會(huì)啟動(dòng)審查程序的不公平。由社會(huì)組織和公民個(gè)人啟動(dòng)法律審查程序,應(yīng)當(dāng)說是一項(xiàng)非常必要的制度,它有利于個(gè)人與社會(huì)關(guān)注規(guī)范性文件的合法與否,真正體現(xiàn)了人民的當(dāng)家做主。然而,雖然《監(jiān)督法》對(duì)社會(huì)啟動(dòng)審查程序作出了規(guī)定,但啟動(dòng)審查程序的對(duì)象則限于“兩高”的司法解釋?！侗O(jiān)督法》第三十二條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的,最高人民法院、最高人民檢察院之間認(rèn)為對(duì)方作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求,由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見”;“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議,由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,必要時(shí),送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。”最高人民法院、最高人民檢察院不能對(duì)國(guó)務(wù)院、中央軍委及各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決議、決定、命令也以同樣的方式要求全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查;社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民也只能對(duì)“兩高”的司法解釋提出進(jìn)行審查的建議,而對(duì)其他機(jī)關(guān)則無此權(quán)力。顯然,這種做法使本來就較為脆弱的司法權(quán)愈加步履蹣跚,同時(shí)也違反了立法公平原則。3.相關(guān)規(guī)定缺乏具體操作標(biāo)準(zhǔn)。如《監(jiān)督法》第三十三條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為最高人民法院或者最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸,而最高人民法院或者最高人民檢察院不予修改或者廢止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民檢察院予以修改、廢止的議案,或者提出由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出法律解釋的議案,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議?！钡蓪?duì)審議后的結(jié)果并未作出明確的規(guī)定。實(shí)際上,如果法律委員會(huì)和有關(guān)委員會(huì)以“議案”的方式要求“