淺談建設(shè)工程建設(shè)單位的責(zé)任

淺談建設(shè)工程建設(shè)單位的責(zé)任

1“單位”責(zé)任的重新界定“建設(shè)單位是第一個(gè)工程部門”和“建設(shè)單位要全面負(fù)責(zé)”是從兩文件的內(nèi)容中提取的，但這兩文件的目標(biāo)方向相同。也就是說(shuō)，它們涉及技術(shù)和建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任。為了確保項(xiàng)目的質(zhì)量和安全，我們必須注意確認(rèn)是否正確、積極履行責(zé)任主體的責(zé)任。《福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于印發(fā)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作實(shí)施方案的通知》閩建辦135號(hào)文中文件明確規(guī)定:“落實(shí)建設(shè)單位的責(zé)任。建設(shè)單位為工程項(xiàng)目第一責(zé)任人,對(duì)工程質(zhì)量負(fù)終身責(zé)任。建設(shè)單位是項(xiàng)目實(shí)施管理總牽頭單位,要根據(jù)招投標(biāo)確定的設(shè)計(jì)、施工方案,組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位,定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地檢查并及時(shí)解決問(wèn)題,加強(qiáng)質(zhì)量管理……?！边@個(gè)文件是從“規(guī)范權(quán)利運(yùn)行、健全市場(chǎng)機(jī)制、完善中介組織等工作”著手,具體落實(shí)到工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施,就是檢查是否存在各責(zé)任主體不作為、亂在作為可能導(dǎo)致的質(zhì)量安全問(wèn)題和可能存在的腐敗行為。但著重強(qiáng)調(diào)了建設(shè)單位是“第一責(zé)任人”、“總牽頭單位”的地位和作用?！陡＝ㄊ“l(fā)展和改革委員會(huì)等相關(guān)部門轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展好改革委員會(huì)等七部位關(guān)于加強(qiáng)重大工程安全質(zhì)量保障措施的通知》(閩發(fā)改重點(diǎn)5號(hào)文中對(duì)建設(shè)單位的要求是:“建設(shè)單位要全面負(fù)起管理職責(zé)。建設(shè)單位是項(xiàng)目實(shí)施管理總牽頭單位,要根據(jù)事前確定的設(shè)計(jì)、施工方案,組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位加強(qiáng)安全質(zhì)量管理,確保工程安全質(zhì)量,定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地檢查并及時(shí)解決問(wèn)題,加強(qiáng)質(zhì)量管理……,要定期和不定期地對(duì)安全質(zhì)量管理體系運(yùn)行情況,勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位落實(shí)安全質(zhì)量責(zé)任情況進(jìn)行檢查”。這一文件是從科學(xué)要求的角度提出“加強(qiáng)重大工程安全質(zhì)量保障措施”,即防止出現(xiàn)工程項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足、深度不夠、盲目趕進(jìn)度等,造成工程質(zhì)量下降、安全隱患增加。雖然文件是針對(duì)重大工程提出要求的,但文件的精神同樣適用于一般性的工程。更重要的是,明確了建設(shè)單位這個(gè)責(zé)任主體的主導(dǎo)地位和主要作用。就工程管理而言,上述兩份文件的最顯著特點(diǎn)就是第一次明確建設(shè)單位職責(zé)的責(zé)任內(nèi)容,以及該責(zé)任主體行為對(duì)其它責(zé)任主體的前置性影響。但從工程管理實(shí)踐來(lái)看,建設(shè)單位是“第一責(zé)任人”、“要全面負(fù)起管理職責(zé)”的“總牽頭單位”的作用發(fā)揮得不理想、或很不理想,特別是一些縣、區(qū)基層建設(shè)單位的責(zé)任行為,甚至反而成了妨礙工程管理正常開(kāi)展的主要癥結(jié)之一。建設(shè)單位的不作為或亂作為,給工程建設(shè)實(shí)施和管理帶來(lái)了巨大的影響。本文擬分別從工程開(kāi)工前的準(zhǔn)備工作、工程建設(shè)實(shí)施階段、工程竣工驗(yàn)收階段3個(gè)方面進(jìn)行闡述。2不作為或混亂是常見(jiàn)現(xiàn)象2.1注重工程建設(shè)的形象進(jìn)度和政績(jī)效應(yīng)在工程的前期決策中,如政府財(cái)政投資工程,建設(shè)單位對(duì)初步設(shè)計(jì)深度準(zhǔn)備工作不充分的情況也是常有的,而是更注重工程建設(shè)的形象進(jìn)度和政績(jī)效應(yīng);如房產(chǎn)開(kāi)發(fā)或各種開(kāi)發(fā)區(qū)的民營(yíng)企業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目,以追求建設(shè)投資所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)高回報(bào)率為目的,從而忽視工程建設(shè)實(shí)施與管理的本身的準(zhǔn)備,千方百計(jì)為了節(jié)省工程成本和工期,有的甚至達(dá)到了“榨油”的程度,且存在未許可先施工等違規(guī)行為。2.2建設(shè)單位的管理在工程建設(shè)實(shí)施階段,政府財(cái)政投資工程,有的建設(shè)單位及其責(zé)任人,一方面怕承擔(dān)責(zé)任,本著多一事不如少一事的態(tài)度,與各方虛諉周旋;另一方面則依賴于監(jiān)理而自己當(dāng)“甩手掌柜”、當(dāng)“旁觀者”,落得一身輕松和清白,還言之鑿鑿說(shuō),自己不懂業(yè)務(wù),已經(jīng)花錢委托了監(jiān)理。這是建設(shè)單位在工程管理上不作為的突出表現(xiàn)形式。有的建設(shè)單位存在邊做邊改的行為,如大面積更改房間的使用功能,如隨意增加或減少一些系統(tǒng)(如電話系統(tǒng)、寬帶網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、電氣設(shè)備等)的安裝或明確要求施工單位對(duì)工程某一些設(shè)備不要采購(gòu)及安裝導(dǎo)致一些系統(tǒng)的功能性殘缺,這是建設(shè)單位亂作為的集中表現(xiàn)。房產(chǎn)開(kāi)發(fā)或各種開(kāi)發(fā)區(qū)的民營(yíng)企業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目,工程建設(shè)經(jīng)常是“三位一體”,即建設(shè)單位以低價(jià)格選定監(jiān)理單位、施工單位為其開(kāi)發(fā)的工程項(xiàng)目監(jiān)理、施工,其工程的基建程序、工程質(zhì)量及安全管理都是建設(shè)單位說(shuō)了算,其職責(zé)的履行是取決于房地產(chǎn)商的投資動(dòng)機(jī)、職業(yè)素養(yǎng)和商業(yè)利益等非職責(zé)要求的因素。可以說(shuō),這是建設(shè)單位亂作為的主要特征。2.3不作規(guī)模限制在工程竣工驗(yàn)收階段,建設(shè)單位往往急于為了使工程通過(guò)竣工驗(yàn)收,寧愿主動(dòng)放棄或有意放棄正當(dāng)?shù)墓芾砺氊?zé)和合同權(quán)益,以各種各樣的理由,如以不懂業(yè)務(wù)且有監(jiān)理把關(guān)為由、或以工程的特殊性為臺(tái)階自上自下、或以監(jiān)管部門的工作不細(xì)致為口實(shí)來(lái)個(gè)霸王硬上弓、或以領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心過(guò)問(wèn)為擋箭牌等,置工程事實(shí)上存在質(zhì)量缺陷或安全隱患或違反程序規(guī)定于不顧,自己也不作正面主張,更甚者不惜以亂告狀、搬弄是非來(lái)達(dá)到竣工驗(yàn)收目的。這也是不作為、甚至是亂作為的一種表現(xiàn)?？傊?從工程建設(shè)的幾個(gè)階段來(lái)看,建設(shè)單位不作為或亂作為的情況是隨時(shí)可能存在的,其對(duì)工程建設(shè)實(shí)施與管理造成的不利影響是顯而易見(jiàn)的。3在責(zé)任機(jī)制的政策上,各責(zé)任主體承擔(dān)行政責(zé)任的責(zé)任監(jiān)管部門對(duì)工程的檢查,即使是對(duì)責(zé)任主體行為的檢查,往往只是注重于從工程管理的功能性入手,即人員到位、施工方案或按安全措施、工程質(zhì)量是否符合要求,而忽略了這種功能性所依賴的責(zé)任主體,尤其是建設(shè)單位這一前置性責(zé)任主體行為。簡(jiǎn)而言之,建設(shè)主管部門及監(jiān)管部門的各種檢查和把關(guān)、直至竣工驗(yàn)收,都只是在功能性的意義上循環(huán),而不是從責(zé)任機(jī)制上檢查,從而管理的效果不佳、責(zé)任不清,辛苦工作還纏繞了一身說(shuō)不清的行政責(zé)任。其實(shí),在工程建設(shè)實(shí)施階段,乃至于工程竣工驗(yàn)收及工程結(jié)算等,建設(shè)單位的責(zé)任和權(quán)利源自合法、有效的合同約定(施工及監(jiān)理合同等)。合同雙方除應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行合同條款外,還受到相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范規(guī)程的制約和保護(hù)。因此,工程建設(shè)各方責(zé)任主體首先是合同關(guān)系,履行合同是責(zé)無(wú)旁貸的,何需在職責(zé)上推諉呢?只是,工程建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程,所需的人、財(cái)、物和技術(shù)較多,以及受客觀環(huán)境影響的可能性較大,工程建設(shè)成果的好壞對(duì)社會(huì)和生命財(cái)產(chǎn)安全影響很大,所以各級(jí)行政部門予以重視和管理。但現(xiàn)有的狀況是,這種行政管理尚未凸顯和強(qiáng)化建設(shè)單位第一責(zé)任人的職責(zé),且未在日常的各種檢查中予以反復(fù)強(qiáng)調(diào)。既然在責(zé)任機(jī)制的政策規(guī)定上建設(shè)單位是工程建設(shè)的“第一責(zé)任人”、且“要全面負(fù)起管理職責(zé)”,以及在合同約定中建設(shè)單位有明確的職責(zé)和權(quán)利,那么,作為行為責(zé)任主體,建設(shè)行政管理部門應(yīng)針對(duì)其責(zé)任提出可操作的管理要求,而不僅僅只是制定針對(duì)施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察、審圖機(jī)構(gòu)及檢測(cè)機(jī)構(gòu)責(zé)任主體的管理要求,唯獨(dú)對(duì)建設(shè)單位這一責(zé)任主體行為的管理卻是一個(gè)盲區(qū)。上述兩個(gè)文件的出臺(tái),是責(zé)任機(jī)制的一個(gè)覺(jué)醒、一個(gè)新開(kāi)端。從福建省近年對(duì)建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)整治的有關(guān)內(nèi)容來(lái)看,已經(jīng)注意到這方面的工作要求,這是質(zhì)量監(jiān)管工作可喜的趨勢(shì)。4責(zé)任落實(shí)與管理的空白本文主旨并不是說(shuō)施工及監(jiān)理的責(zé)任主體可以忽視,而是針對(duì)建設(shè)單位責(zé)任主體的主要矛盾而言(當(dāng)然不包括那些盡職盡責(zé)的業(yè)主單位)。事實(shí)上,質(zhì)量監(jiān)管工作,在重視施工、監(jiān)理責(zé)任行為的同時(shí),不乏發(fā)現(xiàn)日常監(jiān)督工作時(shí)常受到建設(shè)單位不履行職責(zé)的困擾,《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定的建設(shè)單位的責(zé)任時(shí)常被“化神奇為腐朽”,嚴(yán)格、細(xì)致的合同約定的職責(zé)和權(quán)利似乎不存在、不曾有過(guò),變成了記憶與行為的空白,政府規(guī)定的工程標(biāo)后管理的要求也是形同虛設(shè)。在工程建設(shè)實(shí)施和管理中,建設(shè)單位按合同相關(guān)條款要求施工、監(jiān)理人員到位,或及時(shí)做好圖紙更改的出圖和圖審,認(rèn)真檢查是否按要求做好見(jiàn)證取樣……,這些工作并無(wú)技術(shù)上的難度,即使是按文件要求:“建設(shè)單位是項(xiàng)目實(shí)施管理總牽頭單位,要根據(jù)招投標(biāo)確定的設(shè)計(jì)、施工方案,組織設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位,定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地檢查并及時(shí)解決問(wèn)題,加強(qiáng)質(zhì)量管理。”建設(shè)單位主要起組織作用,或按建設(shè)主管部門及工程監(jiān)管部門提出的施工安全質(zhì)量問(wèn)題整改意見(jiàn)督促施工、監(jiān)理落實(shí)等,這些工作需要的是認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行職責(zé),而專業(yè)技術(shù)水平是放在第二位的,更何況現(xiàn)在的工程建設(shè)大部分是代建的、或是城市建設(shè)投資有限公司承擔(dān)建設(shè)的、或是由政府相關(guān)部門抽調(diào)技術(shù)力量組建的建設(shè)指揮部承擔(dān)建設(shè)的,并不缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員。5推行工、病理相結(jié)合的建設(shè)單位管理綜上所述,本文作者建議:建設(shè)行政主管部門應(yīng)認(rèn)真考慮建設(shè)單位在工程管理上的職責(zé)與作用,應(yīng)及時(shí)、果斷制定出與建設(shè)單位職責(zé)和作用相符的管理規(guī)定或制度,并與有關(guān)針對(duì)施工、監(jiān)理的管理規(guī)定或制度相配套執(zhí)行,將建設(shè)單位的職責(zé)與作用緊緊地同施工、監(jiān)理等責(zé)任主體的職責(zé)與作用聯(lián)系在一起,在