中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施中存在的問題及原因分析

中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施中存在的問題及原因分析

一、中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施中存在的問題在中國(guó)期刊的全文數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“校長(zhǎng)責(zé)任制”為關(guān)鍵詞搜索相關(guān)員工責(zé)任制，并搜索大量關(guān)于執(zhí)行總裁責(zé)任制的文章。許多文章都包含了中小學(xué)實(shí)施校長(zhǎng)責(zé)任制的問題，可以總結(jié)如下。(一)校長(zhǎng)的職能作用在實(shí)施校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之前,我國(guó)中小學(xué)實(shí)行的是黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制,二者的區(qū)別在于由集體領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樾ｉL(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施,突顯了校長(zhǎng)的地位,校長(zhǎng)成為中小學(xué)權(quán)力的核心,掌握學(xué)校的人、財(cái)、物等。在推行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)踐中,出現(xiàn)了校長(zhǎng)權(quán)力過于集中、甚至濫用權(quán)力的現(xiàn)象。如一些地方出現(xiàn)了“校長(zhǎng)一怒制度出”的隨意行為,一些校長(zhǎng)根據(jù)自己的喜好聘任教師等。在一些中小學(xué),校長(zhǎng)、書記二職甚至由一人兼任,校長(zhǎng)權(quán)力更加絕對(duì)化。(二)對(duì)學(xué)校的監(jiān)督作用1985年,《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出:“學(xué)校要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會(huì)制度,加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督;學(xué)校黨組織要保證和監(jiān)督黨的各項(xiàng)方針政策的落實(shí)和國(guó)家教育計(jì)劃的實(shí)現(xiàn);有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長(zhǎng)主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會(huì),作為審議機(jī)構(gòu)。”而在實(shí)踐中,這些民主機(jī)構(gòu)和制度沒有很好起到民主決策、監(jiān)督的作用。在一項(xiàng)有關(guān)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的問卷調(diào)查中,只有13%的教師認(rèn)為學(xué)校的民主機(jī)構(gòu)監(jiān)督作用比較大,34%的教師認(rèn)為作用一般,38%的教師認(rèn)為作用較小,15%的教師認(rèn)為沒有發(fā)揮作用;在被調(diào)查的學(xué)校中,定期召開教職工代表大會(huì)的僅占19%,不定期召開的占61%,不召開的占11%,不清楚的占9%。我國(guó)中小學(xué)都設(shè)有代表教職工利益的工會(huì)組織,《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》賦予工會(huì)的權(quán)力義務(wù)以及《中華人們共和國(guó)勞動(dòng)法》賦予工會(huì)和職工代表大會(huì)的法定職能,在實(shí)踐中常常沒有得到依法行使。在一些學(xué)校中,工會(huì)組織成為學(xué)校福利工作的代名詞,而在關(guān)于教職工聘用、解聘、報(bào)酬、超時(shí)工作、勞動(dòng)爭(zhēng)議等重要事務(wù)方面,卻很少介入。面對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施中存在的問題,許多理論和實(shí)踐工作者正在探討重構(gòu)與再造校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的問題。為此,必須找到校長(zhǎng)權(quán)力過于集中、民主制度形同虛設(shè)的原因。(一)教育政策與實(shí)踐相結(jié)合1.“被命令”、“被領(lǐng)導(dǎo)”的被動(dòng)地位我國(guó)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制發(fā)起于《決定》,這是一個(gè)自上而下制定和實(shí)施的政策,各級(jí)地方教育行政部門、學(xué)校、校長(zhǎng)、教職工和家長(zhǎng)沒有充分參與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的討論和制定過程,他們處于“被命令”、“被領(lǐng)導(dǎo)”的被動(dòng)地位,而事實(shí)上他們是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的真正踐行者。于是,中央的政策本意與實(shí)踐之間出現(xiàn)了分離,校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)踐者對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制理解不全面甚至錯(cuò)誤。最突出的問題表現(xiàn)在:將校長(zhǎng)的權(quán)力等同于學(xué)校的權(quán)力,忽視了《決定》中提到的教職工代表大會(huì)、黨組織和校務(wù)委員會(huì)應(yīng)起到的決策、監(jiān)督和審議作用,甚至將校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制理解為“校長(zhǎng)一個(gè)人說了算”,這就為校長(zhǎng)權(quán)力過于集中埋下了禍根。2.注現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐細(xì)節(jié)變化的內(nèi)容為了使教育政策具有普遍性、基礎(chǔ)性、概括性,對(duì)統(tǒng)治范圍的所有活動(dòng)都具有指導(dǎo)、規(guī)范作用,政策的表述往往采用宏大、概括性的語言,在宏大、概括的敘述中,往往有意、無意地忽略或過濾掉直接關(guān)注現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐細(xì)節(jié)變化的內(nèi)容,在面對(duì)豐富的實(shí)踐時(shí),宏大、概括性的敘述就會(huì)給實(shí)踐者虛幻的感覺。中央的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制政策著眼于全國(guó)中小學(xué)管理體制的改革,力圖在全國(guó)范圍內(nèi)適用,賦予校長(zhǎng)依據(jù)國(guó)家的教育方針和政策,依靠教職員工辦好學(xué)校的權(quán)力,勾勒出包括校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)和黨組織在內(nèi)的民主體制。而由于各個(gè)學(xué)校在財(cái)務(wù)狀況、領(lǐng)導(dǎo)能力、教職工和家長(zhǎng)的民主參與意識(shí)等方面的差異,關(guān)于校長(zhǎng)應(yīng)行使哪些權(quán)力、如何行使權(quán)力,民主體制應(yīng)發(fā)揮什么作用、怎樣發(fā)揮作用等具體問題,中央政策無法面面俱到,中小學(xué)也就無法僅僅依據(jù)中央的政策建立起健全的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制體制和機(jī)制。(二)總統(tǒng)責(zé)任制的實(shí)施法律基礎(chǔ)薄弱，體制缺陷嚴(yán)重1.校長(zhǎng)的權(quán)力范圍和行使方式未明確規(guī)定權(quán)力是進(jìn)行管理活動(dòng)的重要手段,在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中,如果不明確規(guī)定校長(zhǎng)應(yīng)行使哪些權(quán)力以及通過何種方式行使權(quán)力,就很容易出現(xiàn)校長(zhǎng)權(quán)力過于集中的問題,甚至淪為校長(zhǎng)專斷制。事無俱細(xì)都由校長(zhǎng)一人負(fù)責(zé),也增加了校長(zhǎng)的工作負(fù)擔(dān),降低了管理效率。1985年《決定》提出的“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出的“中等及中等以下各類學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)要全面貫徹國(guó)家的教育方針和政策,依靠教職員工辦好學(xué)?！?都沒有明確界定校長(zhǎng)的權(quán)力范圍及行使方式。1991年國(guó)家教委頒布的《全國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)任職條件和崗位要求》指出:校長(zhǎng)要全面主持學(xué)校工作,具體包括領(lǐng)導(dǎo)和組織德育工作,教學(xué)工作,體育、衛(wèi)生、美育、勞動(dòng)教育工作及課外教育活動(dòng)和總務(wù)工作等;但校長(zhǎng)在行使管理教學(xué)、總務(wù)等工作的權(quán)力時(shí),應(yīng)遵守哪些法律法規(guī),與校務(wù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)的關(guān)系如何則沒有明確規(guī)定。1995年的《中華人民共和國(guó)教育法》指出:“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”,也沒有明確校長(zhǎng)行使行政權(quán)力的權(quán)限,缺乏對(duì)于校長(zhǎng)權(quán)力范圍及其行使方式的明確界定,為校長(zhǎng)權(quán)力過于集中埋下了禍根。2.管理權(quán)力的構(gòu)造在我國(guó),公立中小學(xué)的權(quán)力一直由行政系統(tǒng)控制,學(xué)校教職工、學(xué)生和家長(zhǎng)很少能夠參與到學(xué)校管理中?！稕Q定》雖然提出要建立校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等民主監(jiān)督、管理機(jī)構(gòu),但教職工、學(xué)生和家長(zhǎng)遠(yuǎn)離學(xué)校管理權(quán)力的現(xiàn)象并沒有明顯改善。造成這一問題的原因在于:校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中雖然確定了校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等民主制度,但只是原則上的規(guī)定,關(guān)于校務(wù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)的職能、行使權(quán)力的途徑、與校長(zhǎng)行政權(quán)力的關(guān)系、人員構(gòu)成情況、定期開會(huì)制度等具體問題沒有得到明確,這就使得校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在實(shí)踐中,民主制度建設(shè)無據(jù)可依,校務(wù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)形同虛設(shè)。另外,缺乏保障教職工對(duì)上級(jí)教育行政部門的政策和校務(wù)的知情權(quán)也成為學(xué)校民主制度實(shí)施的障礙。(三)《總統(tǒng)責(zé)任制》的實(shí)踐基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)相對(duì)落后1.學(xué)校的管理體制和權(quán)責(zé)分配導(dǎo)致教育行政權(quán)力的弱化我國(guó)中小學(xué)校長(zhǎng)由教育行政部門任命,校長(zhǎng)的權(quán)力主要由教育行政部門賦予。因此,教育行政部門比學(xué)校教育的其他主體,如教職工、學(xué)生及家長(zhǎng)等對(duì)校長(zhǎng)的“生存”具有更大的決定權(quán),這就使得許多校長(zhǎng)只對(duì)教育行政部門負(fù)責(zé)而不對(duì)教職工、學(xué)生和家長(zhǎng)負(fù)責(zé)。如果一個(gè)校長(zhǎng)終日為官而工作,其一切思想與行為的出發(fā)點(diǎn)都會(huì)立足于怎樣滿足上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和官員的要求,忽視與學(xué)校利益的最相關(guān)者包括教職工、學(xué)生和家長(zhǎng)的利益,在管理中就不會(huì)充分重視他們?cè)趯W(xué)校發(fā)展中的作用。盡管《決定》發(fā)布以來,我國(guó)基本完成了基礎(chǔ)教育管理權(quán)責(zé)由中央向地方的轉(zhuǎn)移,但就整體而言,地方教育行政部門對(duì)學(xué)校的科層化和集權(quán)式管理模式還沒有根本性的改變。誠(chéng)如一位研究者所指出的那樣:“我國(guó)長(zhǎng)期中央集權(quán)的教育行政體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式,形成了學(xué)校和政府之間的婆媳關(guān)系,學(xué)校只是被動(dòng)地接受教育行政部門的指揮,而不能依法自主辦學(xué)?！边@就使得學(xué)校的校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等校內(nèi)民主管理機(jī)構(gòu)難以獲得實(shí)質(zhì)性的學(xué)校管理權(quán)。2.導(dǎo)被指導(dǎo)的被導(dǎo)社會(huì)思想意識(shí)影響著人的行為,中國(guó)文化傳統(tǒng)中“官本位”思想在我國(guó)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)改革中所起的作用,是不可估量的。教職工、學(xué)生和家長(zhǎng)如果受到“官本位”思想的影響,就會(huì)認(rèn)為自己是處于“被命令”、“被領(lǐng)導(dǎo)”和“被指導(dǎo)”的被動(dòng)地位,認(rèn)為管理學(xué)校是校長(zhǎng)的事情,與自己無關(guān),也就不會(huì)通過校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等民主機(jī)構(gòu)反映自己對(duì)學(xué)校管理的意見。通過以上分析可以看出,要解決校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制存在的問題,教育行政部門尤其是地方教育行政部門和學(xué)校就要細(xì)化校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,根據(jù)各自的實(shí)