我國大城市比色產(chǎn)業(yè)社會保障設施規(guī)劃研究

我國大城市比色產(chǎn)業(yè)社會保障設施規(guī)劃研究

2010年，中國在建設方面花費了580萬套住房，這是前一年的最大建設類型。2011年，中國計劃建設1000萬套住房，比2010年增加72.4%，預計安全住房建設將到來。以往保障性住房研究主要集中在資金配套、申請條件、供給力度、補貼方式等問題上,但保障性住房的空間布局同樣需要研究,因為科學合理的城市保障性住房空間格局是影響保障性住房制度成敗的關(guān)鍵因素。本文從中國五個特大型城市保障性住房空間布局特征出發(fā),結(jié)合歐美城市低收入住房空間布局的經(jīng)驗教訓,指出目前我國大城市保障性住房空間布局的弊端,以及可能由此導致的社會問題,希望能夠引起城市決策者們的重視。1城市空間布局方面縱觀我國大城市保障性住房的空間布局,普遍存在三大特征:一是空間選址偏僻;二是大規(guī)模集中建設;三是配套設施不完善。以北京、上海、南京、武漢和廣州五市為例。北京市2011年預計竣工各類保障性住房10萬套,主要分布在豐臺、昌平、順義、通州等區(qū)。目前北京市已經(jīng)集中建成的52個經(jīng)濟適用住房項目,總規(guī)模約2600萬m2,項目建筑面積的60%位于五環(huán)路以外。其中位于城市北郊規(guī)模最大的“回龍觀”和“天通苑”社區(qū)距離城市中心均在20km以上,社區(qū)附近就業(yè)機會稀少,配套服務設施匱乏,居民通勤時間平均為1小時以上,遠超過北京居民平均出行時間。上海市2008~2012年期間,計劃加大經(jīng)濟適用房建設力度,確保經(jīng)濟適用房新開工面積占同期住宅新開工面積的20%,僅2008年上海開工建設的經(jīng)濟適用房面積就達400萬m2。雖然城市總體規(guī)劃中強調(diào)保障性住房重點布局在城市內(nèi)外環(huán)之間,但現(xiàn)實情況卻是,已建的顧村、江橋、周康、泗涇、浦江和曹路等大型保障房項目均位于外環(huán)線以外的遠郊區(qū),其中顧村項目遠離城市中心區(qū)達50km,而其他項目的配套基礎(chǔ)設施同樣并不完善。南京市2002年以來共規(guī)劃54處經(jīng)濟適用房項目,總用地面積1280ha,至2008年底累計竣工建筑面積810萬m2,合計8.8萬套住宅。然而,南京經(jīng)濟適用房項目全部散落在南京主城四周的遠郊區(qū),距離城市中心10~20km的空間圈層內(nèi),最遠的龍?zhí)渡鐓^(qū)與新街口的直線距離甚至達到30km以上。不僅如此,南京的經(jīng)濟適用房經(jīng)常被布局在洼地上、鐵路旁等城市邊緣的荒涼地帶,缺少應有的交通配套、商業(yè)配套和教育配套,導致居民生活極為不便,交通、就業(yè)、生活成本較高。2010年南京市開始在城市郊區(qū)建設超大型保障房社區(qū),單個社區(qū)建筑面積可達200~300萬m2,號稱“城市住宅大型區(qū)”。武漢市2005~2010年間竣工經(jīng)濟適用房建筑面積達1200萬m2,其空間分布呈現(xiàn)出如下特點:(1)主要分布在城市中環(huán)和外環(huán)之間的邊緣地帶(與市中心的平均直線距離在15km以上);(2)基礎(chǔ)設施和區(qū)位環(huán)境較落后;(3)遠離規(guī)劃中的快速交通線路;(4)單體社區(qū)呈規(guī)?；厔?。廣州市目前建成的保障性住房大多分布在番禺、花都、黃埔、白云等距離市區(qū)較遠的區(qū)域,雖然新建的保障性住房在建筑質(zhì)量、戶型結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設施等方面達到較高的標準,但是由于遠離市區(qū),不少特困戶出于交通費用和時間成本的考慮,只能選擇放棄入住。從以上城市保障性住房現(xiàn)狀來看,空間布局方面的突出問題是選址過于偏遠,且大多集中建設。首先是許多經(jīng)濟適用房項目都被規(guī)劃在偏遠的郊區(qū),盡管房價相對較低,但周邊的就業(yè)機會和城市基礎(chǔ)設施嚴重不足。其次是保障性住房項目集中建設的現(xiàn)象比較突出,導致低收入群體的空間聚集,凸顯了不同社會階層的居住分異。而且越是特大型城市,以上空間特征表現(xiàn)得越是明顯。保障性社區(qū)如果僅是缺乏配套基礎(chǔ)設施還可以通過后期建設來彌補,但空間選址偏僻和規(guī)模過大則無法改變。我國政府推出保障性住房的目標是促進低收入者實現(xiàn)安居樂業(yè),但是以目前的保障性住房布局來看,保障的重點仍停留在“安居”,而欠缺對低收入階層“樂業(yè)”需求的考慮。2地方財政壓力大城市保障性住房集中化、偏遠化的空間格局是地方政府以土地市場化原則經(jīng)營城市空間的結(jié)果。土地出讓金是大城市的主要財政來源,房地產(chǎn)建設在當今中國被賦予了重要的經(jīng)濟職能。城市政府普遍依賴“土地財政”,由于大城市級差地租(RentAap)的存在以及保障性住房“限價”、“微利”的性質(zhì),地方政府不愿將保障性住房安置在城市高地價區(qū)位,即城市中心等優(yōu)質(zhì)區(qū)位,以降低土地出讓的機會成本,避免對房地產(chǎn)市場造成沖擊,導致周邊房地產(chǎn)價格下降,因此地方政府不愿意主動將優(yōu)質(zhì)地塊用于保障性住房建設。不僅地方政府對保障性住房缺乏建設熱情,開發(fā)商與金融機構(gòu)同樣缺乏動力開發(fā)保障性住房項目。國家對地方政府保障性住房建設只提出總量供給指標要求,以保障最基本的居住需求為主,而對于保障性社區(qū)未來的可持續(xù)發(fā)展、居民交通出行便利程度、就業(yè)是否困難、配套是否完善等問題缺少強制性規(guī)定。導致地方政府從經(jīng)濟效益最大化考慮,將區(qū)位優(yōu)越、配套完善的地段規(guī)劃為商業(yè)和高端居住用地,將經(jīng)濟效益低的保障房成片建設在位置偏僻、缺乏配套的地方。這實質(zhì)上是城市“空間生產(chǎn)”與“空間消費”之間的矛盾。由地方政府、開發(fā)商、金融機構(gòu)等構(gòu)成的“城市增長聯(lián)盟”進行空間生產(chǎn)的根本目標是追求經(jīng)濟價值最大化;而城市低收入居民不僅期望保障性住房能夠提供基本的生存空間,更希望能夠便于其改善生活條件,因此渴望居住在具有更多就業(yè)機會的地方。顯然,在資本的增值訴求與居民的生活訴求之間、在土地的交換價值與使用價值之間存在著難以調(diào)和的矛盾,通常的結(jié)果往往是“民生需求”讓位于“經(jīng)濟利益”。當然,除地方政府空間生產(chǎn)的價值取向以外,確實存在的地方財政緊張也是造成保障性住房空間格局的重要原因。城市保障性住房項目其實是中央“請客”,地方“買單”的政府行為,比如2010年,國家保障性住房建設計劃中共需投入1676億元,其中中央投入493億元,只占29.4%;地方配套1183億元,占70.6%,導致地方政府落實相應的配套資金壓力很大。在目前中央與地方財權(quán)—事權(quán)不相匹配的背景下(大致為中央財權(quán)六成、事權(quán)四成;地方事權(quán)六成、財權(quán)四成),中央與城市居民要求不斷改善民生、增加保障房供給力度、提高公共服務質(zhì)量,需要地方政府有充足的財政保障,這容易造成地方政府財力不足,而只能靠招、拍、掛更多的城市土地進行資金平衡。正因為地方政府主要依賴“土地財政”來彌補資金缺口,使得城市政府難以主動放棄高額的土地出讓收益,因此會盡量降低保障性住房地塊的機會成本,遂將保障房項目集中安排在地價相對較低的城市偏遠地區(qū)(圖1)。3確保住房集中在偏遠城市的社會劣勢3.1居住型的空間組織居住空間分異是社會階層分異以后必然出現(xiàn)的空間結(jié)果,而城市保障性住房的空間格局,將加劇這一分異趨勢。房地產(chǎn)市場經(jīng)濟背景下,不同階層的城市空間博弈越來越表現(xiàn)為一種“叢林法則”,即資本擁有者間弱肉強食,富有者占據(jù)城市中心和優(yōu)質(zhì)區(qū)位,貧窮者被市場“離心力”甩到城市邊緣。城市住房具有長久的使用壽命,城市空間居住格局一旦形成便很難改變,特別是低收入群體,越來越缺乏遷居能力,一旦被安置在城市邊緣的保障性社區(qū),相當長的時期內(nèi)將固定居住在那里,容易形成特定的“地緣文化”。城市邊緣的保障性社區(qū)將原來分散居住的有相同境遇的人集中起來,他們在經(jīng)濟收入、價值觀念、生活方式、工作狀況等方面具有一定共性,并且與其他區(qū)域居民存在顯著差異。這種差異通過空間上的集中變得具有易識別性,并經(jīng)過區(qū)域固化成為低收入群體的身份標簽,通過一定時間的積累就會形成顯著的地緣文化,容易產(chǎn)生地域歧視與群體歧視。這種標簽化的排斥機制,將迫使低收入群體越來越偏離社會主流價值觀,甚至與社會主流價值觀相對立,由此,弱勢群體必然從標簽化走向整體的邊緣化,再從邊緣化走向貧困化。3.2居住空間發(fā)展不均衡,代際流動困難保障性住房的空間格局表面上看是物質(zhì)空間的概念,但其本質(zhì)卻是社會資源和發(fā)展機會的分配問題?？臻g分配不公將導致社會資源與發(fā)展機會分配不公,這無疑將導致貧困的延續(xù)。英國城市學者彼得·霍爾(PeterHall)曾言道:高速發(fā)展的中國城市,當務之急是幫助最貧困的公民融入主流社會?？涩F(xiàn)實的情況卻是:貧困者居住在城市邊緣,就業(yè)機會卻往往聚集于城市中心地區(qū);嚴重依賴公共交通的貧困階層居住在公共交通不發(fā)達的城鄉(xiāng)結(jié)合部,不需要依賴公共交通的富裕階層則居住在交通條件優(yōu)越的城市中心地區(qū)。不同階層居住空間嚴重“錯位”的社會后果是低收入群體就業(yè)機會劇減,就業(yè)選擇受到極大制約,通過就業(yè)改善其生活狀況的可能性被降低。加上規(guī)?；芯幼〉牡褪杖肴巳荷罘秶鄬Ψ忾],與社會中上層群體社會交流與融合的機會銳減,阻礙了社會階層間的理解、溝通和融合,造成代內(nèi)向上層社會流動困難。保障性住房空間布局所導致的更為嚴重的社會問題是代際社會流動受阻。城市社會公平具有橫向與縱向兩個基本的維度,實際上被關(guān)注最多的是橫向維度,縱向的社會公平問題則遭到忽視?，F(xiàn)實生活中大批底層群體改變命運主要依靠代際流動來實現(xiàn),而判斷一個社會是否公平公正的標準之一,就是能夠持續(xù)公平地向較低地位的社會成員提供向上流動的機會。教育可以說是階層向上流動的重要手段,不公平的教育資源配置勢必會影響階層間的合理流動。我國城市中采取就近入學的“學區(qū)”制度,優(yōu)質(zhì)學校、師資等教育資源往往集中在城市中心地區(qū),原本居住在城區(qū)的貧困居民被迫遷居到城市邊緣保障性社區(qū)以后,由于教育資源的差異,窮人的后代接受的教育質(zhì)量較低,一定程度上成為他們向上流動的障礙,更容易產(chǎn)生貧困的代際傳遞現(xiàn)象,導致更深遠的社會后果。3.3注重財政體制改革,促使社會融合發(fā)展歐美城市發(fā)展經(jīng)驗證明,保障性住房的空間布局關(guān)系到社會的和諧與穩(wěn)定,大規(guī)模低收入群體住宅集聚容易形成城市“貧民區(qū)”。以美國為例,1973年以前的公共住房以集中建設為主,導致這些地區(qū)呈低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率的明顯特征,帶來嚴重的社會問題。至1974年,美國國會逐漸意識到城市社區(qū)正在面臨的嚴重社會問題主要是源于低收入階層在某些城市地段的集中。于是,美國住房政策進行戰(zhàn)略調(diào)整,推行建立“混合收入居住區(qū)”模式,以緩解貧富、黑白居住區(qū)截然分離的狀況,促進社會融合。同樣由于社區(qū)布局偏遠,降低了貧困居民的就業(yè)機會,英國的“CouncilHouse”政策和巴黎“住宅建設計劃”等也都以出現(xiàn)大型“貧民窟”而告終。以上歐美公共住房的發(fā)展實踐表明,高密度、高強度、邊緣化的公共住房建設雖然能夠在短期內(nèi)提供大量低收入階層住房并節(jié)約經(jīng)濟成本,但社會問題并未因此而得到緩解,若干年后這些地區(qū)都成為問題社區(qū),一些社區(qū)更是在建成20年左右的時間后就被整體強制拆除。大規(guī)模集中建設的公共住房強化了貧困群體不利的經(jīng)濟地位,貧困集中被認為是一個貧困再生產(chǎn)的機制,所涉及的個人和城市將承受高昂的社會經(jīng)濟代價。以上經(jīng)驗是城市化先行國家或地區(qū)經(jīng)過數(shù)十年的摸索與反思得出的經(jīng)驗教訓,當然也為此付出了高昂的經(jīng)濟代價和社會成本。反觀國內(nèi),正在經(jīng)歷著相似的歷史過程:一方面,市場經(jīng)濟發(fā)展和住房市場化的推行正引發(fā)居住的空間分化;另一方面,為解決房價過高造成的中低收入者住房難的問題,大規(guī)模的經(jīng)濟適用房和廉租房建設正在啟動。雖然我國沒有歐美國家那樣嚴重的種族隔離問題,但我國大城市外來人口眾多、貧富差異懸殊等現(xiàn)實問題同樣昭示著保障性住房建設的復雜性。貧困群體聚居將極化城市居住空間的分異程度,導致社會動蕩的因素增多,影響我國城市和諧發(fā)展。為避免重蹈歐美國家集中建設公共住房失敗的覆轍,當務之急是要對我國的保障性住房政策進行調(diào)整,不能走大規(guī)模集中布局的道路,更不能全部建設在城市邊緣地帶。而應采取小規(guī)模插花式布局,多選址在城市成熟地區(qū),靠近就業(yè)地點或布局在地鐵沿線等交通便捷的地方,促進低收入群體更好地融入城市生活,避免日后陷入被動的局面。4社會空間問題的治理4.1把保障住房納入城市空間范圍,加入新的保障房在地方政府依賴土地財政、以市場經(jīng)濟原則經(jīng)營城市土地的背景下,保障性住房被排擠到城市外圍的空間格局很難改變。由于地方政府和開發(fā)商缺乏基本動力改變保障性住房布局結(jié)構(gòu),國家制定相應的法律自上而下進行強制性干預將是根本的解決途徑。在城市空間資源的分配正義方面,羅爾斯提出正義的“差別原則”理念值得我們借鑒,他強調(diào)應區(qū)分不同的社會群體并予以差別對待,通過正義的再分配政策,扶助弱者并盡量擴大平等和縮小差距。也即是說,政府在城市空間資源分配的過程中應重點保護弱勢群體的利益。因為如果政府不保護他們,他們無法保護自己,而富人則可以經(jīng)由房地產(chǎn)市場購買到空間資源。正因為住宅是具有不可替代性的特殊商品,必須以涉及更多公平、公正、保障等主題的住宅立法來維護“空間正義”。正在向全社會公開征求意見的《中華人民共和住宅法》(草案)中明確規(guī)定了廉租房和經(jīng)濟適用房在各城市中的建設比例,并以“實現(xiàn)住有所居”作為立法的根本目的。本文建議《住宅法》應在要求城市保障性住房供給數(shù)量的基礎(chǔ)上,加入保障性住房在城市空間分布上的限制。例如規(guī)定保障性住房在城市不同區(qū)位的比例,特別是分布在城市主城區(qū)的最低比例。此外,可以要求在達到一定規(guī)模的社區(qū)內(nèi)必須配套建設規(guī)定比例的保障房。宗旨是建議《住宅法》從保障“住有所居”升華為追求“住有宜居”,維護空間資源分配的公平、正義。4.2推動地方政府和開發(fā)合理的保障房供給模式拋開地方財政緊張問題不談,目前最重要的是盡快轉(zhuǎn)變城市政府對保障性住房的思維定勢。首先,建設保障性住房的意義絕不僅是提供基本居住空間那樣簡單,更重要的是降低弱勢群體的生活成本,讓他們有更多的資源和機會融入到主流社會。其次,地方政府不該將保障性住房建設視為毫無回報的純財政負擔,而應將其作為關(guān)乎社會長治久安的重要民生投資來悉心經(jīng)營。因為城市住房是一種具有市場與社會雙重屬性的特殊商品,不合理的保障性住房空間布局是“市場失靈”的表現(xiàn),將影響低收入群體獲得基本社會服務,導致貧困的集聚與延續(xù),增加社會失范風險。雖然表面上看,在城市偏遠地段集中建保障房可以降低成本,但是考慮到長期的運營成本和社會成本則未必如此,對此,地方政府必須認真權(quán)衡。事實上,國內(nèi)一些城市已經(jīng)意識到保障性住房空間布局的社會意義并開始采取行動。例如,南京市政府2008年從房地產(chǎn)二、三級市場直接購買4000套住房作為保障房,既沒有影響周邊房價,也不存在出現(xiàn)貧民區(qū)等社會問題;常州市為防止人為制造貧民區(qū),于2009~2010年期間在市場上籌集8000余套公共租屋用于保障房,而且這些公共租屋均分布在常州成熟社區(qū)周圍等城市優(yōu)勢地段。南京與常州的相應舉措值得各地政府學習,然而,依賴地方政府自發(fā)自覺的改革保障房供給模式畢竟難以普及。徹底改變保障性住房空間布局問題的關(guān)鍵,是約束和引導地方政府和開發(fā)商改變其行為模式。例如通過強制性規(guī)定保障性住房供應總量與空間結(jié)構(gòu)的雙重指標;通過將地方政府住房保障職能與政績考核標準掛鉤;通過中央政府和市民上下兩個層面對地方政府履行住房保障職能進行監(jiān)督;通過積極爭取中央政府的財政支持以激勵地方政府;通過地方政府提供政策優(yōu)惠以激勵開發(fā)商等手段,強迫、鼓勵地方政府與開發(fā)商產(chǎn)生在城市優(yōu)勢地區(qū)建設保障房的動機與熱情,城市保障性住房的空間格局才能向我們期待的方向發(fā)展。4.3推動階層有機融合,為我國城市實現(xiàn)社會融合提供了契機國際保障性住房發(fā)展經(jīng)驗表明,大規(guī)模集中建設低收入社區(qū),將貧困群體和中等收入群體隔離開來不利于社會的穩(wěn)定,并容易導致貧民文化的產(chǎn)生,而混合居住將不同收入群體聚集在一起,這將會給社會穩(wěn)定帶來積極的影響。在居住項目內(nèi)配套建設一定比例的保障性住房,已成為很多國家普遍采用的保障性住房建設的有效途徑。歐洲國家保障性住房的建設普遍經(jīng)歷了由集中到分散、由整體開發(fā)到開發(fā)配建的轉(zhuǎn)變過程。比如英國要求新的住宅建設項目配套建設占總量15%~50%的低收入居民住房;德國政府要求新建住宅區(qū)必須用20%建造福利用房;法國規(guī)定建設廉租住房比例約為總住房面積的15%~20%等。而美國混居政策的實施增加了弱勢群體改善自身狀況的機會,尤其是貧困者后代的發(fā)展機會得到明顯改善,其積極的社會效果為我國城市實現(xiàn)社會融合提供了有益的啟示。未來我國城市的居住空間格局應該貫徹階層有機融合的原則,在政策上和城市規(guī)劃布局上鼓勵各階層居民適度合理的混合居住。與相同收入群體同質(zhì)居住的模式相比,不同收入群體混合居住的模式有助于降低低收入階層居民和其他收入階層居民的社會距離,并有助于緩解低收入階層居民的自我孤立和自我隔離問題。本文建議各級政府根據(jù)自身情況,將保障性住房集中建設模式向社區(qū)配建模式轉(zhuǎn)變,并作為具有強制性的長期政策來執(zhí)行。例如武漢市2010年起規(guī)定不再成片開發(fā)經(jīng)濟適用房,各種樓盤都必須拿出一定比例作為保障性住房,目的是促進各階層共享公共資源,避免高低收入群體間產(chǎn)生心理隔閡。但是需要注意的是,倡導保障房配建與混合居住模式需采取可行的方案,混合居住并不是意味著要在同一幢住房中進行階層混合,也不是說必須在每一個地塊中都要配建保障性住房。因為不