我國航空法領(lǐng)域反壟斷與正當(dāng)競爭的現(xiàn)狀與思考

我國航空法領(lǐng)域反壟斷與正當(dāng)競爭的現(xiàn)狀與思考

2005年，國內(nèi)航空法領(lǐng)域的理論研究和立法實(shí)踐取得了巨大成功。同時(shí)伴隨著我國民航事業(yè)的迅猛發(fā)展,實(shí)踐當(dāng)中也暴露出了亟待解決的航空法律問題?？v觀2005,可圈可點(diǎn)之處主要有:一、《反不正當(dāng)競爭法》修訂引起的關(guān)注“反壟斷”、“公平競爭”成為2005年我國經(jīng)濟(jì)和法律領(lǐng)域最熱的詞匯之一,《反壟斷法》在歷經(jīng)十余年的沉浮之后終于又再次引發(fā)了人們的關(guān)注,立法進(jìn)程不斷加快?！斗床徽?dāng)競爭法》的修訂工作同樣引起了人們的重視。在此大背景下,民航領(lǐng)域的反壟斷與公平競爭問題也隨之受到關(guān)注。1.5年,我國采用了以旅客運(yùn)輸量為導(dǎo)向的的價(jià)格改革新我國民航運(yùn)價(jià)的管理經(jīng)歷了從政府嚴(yán)格管制到逐漸放松管制的過程?！睹窈絿鴥?nèi)航空運(yùn)輸價(jià)格改革方案》允許航空運(yùn)輸企業(yè)在上浮幅度不超過基準(zhǔn)價(jià)的25%、下浮幅度不超過基準(zhǔn)價(jià)的45%的范圍內(nèi),自行制定具體票價(jià)種類、水平、適用條件。根據(jù)這項(xiàng)政策,2005年,900多條國內(nèi)航線中,有94條航線完全放開,實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià);有225條獨(dú)飛航線和242條旅游航線規(guī)定上限,不規(guī)定下限。這些航線的旅客運(yùn)輸量占到了民航運(yùn)輸總量的一半。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),與以往的票價(jià)改革相比去年出臺的改革方案比前幾次改革更進(jìn)了一步,也取得了比較明顯的效果。實(shí)行價(jià)格改革方案之前的2004年1-4月份,國內(nèi)航線平均每客公里的票價(jià)水平為0.572元,而實(shí)行價(jià)格改革方案后的5-12月,每客公里的票價(jià)水平提高到0.584元,相當(dāng)于基準(zhǔn)價(jià)(每客公里0.75元)的77.9%,提高了0.012元。2.獲得利益的手段目前,航空公司利用技術(shù)手段進(jìn)行不公平競爭的現(xiàn)象比較突出,主要表現(xiàn)在:第一,利用對CRS網(wǎng)絡(luò)的控制屏蔽銷售代理人的銷售系統(tǒng);第二,利用航信系統(tǒng)中的高級工作號竊取競爭對手的商業(yè)秘密。航空公司為了時(shí)時(shí)掌控競爭對手的銷售狀況,往往采取各種渠道獲取航信系統(tǒng)的高級工作號,以此來相應(yīng)采取有利的競爭措施。在獲取商業(yè)秘密手段上,除了利用高級工作號之外,還有個(gè)別機(jī)構(gòu)違規(guī)向航空公司銷售商業(yè)數(shù)據(jù)。第三,利用CRS系統(tǒng)的技術(shù)缺陷控制航班座位。由于目前CRS系統(tǒng)的技術(shù)缺陷,惡意競爭者可以在半小時(shí)內(nèi)利用終端機(jī)惡意占用航班座位而不會被發(fā)現(xiàn),并且可以連續(xù)操作。3.航線經(jīng)營的制度安排針對實(shí)踐中由于擅自停航班、擅自增加航班而使航線被虛占或人為降低客座率造成的不公平競爭問題,總局制定了《中國民用航空國內(nèi)航線經(jīng)營許可管理規(guī)定》(送審稿),此文件將對我國民航的航線經(jīng)營權(quán)的公平競爭產(chǎn)生重大影響。對于航線經(jīng)營,現(xiàn)行有效的法規(guī)是《中國民用航空國內(nèi)航線和航班經(jīng)營管理規(guī)定》(民航總局59號令),它對航線經(jīng)營采取了較為嚴(yán)格的管理措施。與59號令相比,《中國民用航空國內(nèi)航線經(jīng)營許可管理規(guī)定》(送審稿)發(fā)生了很大的變化:首先,航線不再由民航總局統(tǒng)一審批,而是按照區(qū)際和區(qū)內(nèi)航線進(jìn)行分別審批;其次,新增航班不再受航季正班平均客座率達(dá)到75%的限制;第三,航線審批劃分為“登記”和“許可核準(zhǔn)”兩種方式;第四,增設(shè)聽證機(jī)制;第五,增設(shè)航線退出懲戒機(jī)制。4.航班時(shí)刻管理方面。在確定的基礎(chǔ)目前,由航班時(shí)刻分配所引發(fā)的不公平競爭主要表現(xiàn)為虛占時(shí)刻和時(shí)刻分配暗箱操作問題。為此,民航總局于2005年4月14日印發(fā)了《關(guān)于〈民航航班時(shí)刻管理試行辦法〉試點(diǎn)施行的通知》(民航政法發(fā)77號),決定在民航華北、華東兩個(gè)地區(qū)進(jìn)行起降時(shí)刻管理的改革試點(diǎn)。該試行管理辦法的主要內(nèi)容有:第一,將機(jī)場劃分為協(xié)調(diào)機(jī)場和非協(xié)調(diào)機(jī)場,進(jìn)行分類管理;第二,成立民航總局航班時(shí)刻管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,該小組統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國民航航班時(shí)刻的管理工作;第三,在航班時(shí)刻分配優(yōu)先權(quán)上,確立“祖父條款”原則和國際優(yōu)先國內(nèi)、干線優(yōu)先支線、客運(yùn)優(yōu)先貨運(yùn)、大型機(jī)優(yōu)先小型機(jī)、基地公司優(yōu)先非基地公司原則;第四,在特別繁忙的協(xié)調(diào)機(jī)場成立航班時(shí)刻管理委員會;第五,有條件地允許航班時(shí)刻在航空公司之間的交換;第六,設(shè)立時(shí)刻退出機(jī)制?！稗k法”規(guī)定,航空運(yùn)輸企業(yè)因航班調(diào)配或其他原因取消航班時(shí),應(yīng)主動退出不再使用的時(shí)刻;對全航季航班量未達(dá)到80%以上的取消其歷史時(shí)刻優(yōu)先權(quán);對連續(xù)4周沒有執(zhí)行和執(zhí)行率較低等虛占時(shí)刻的航班按月統(tǒng)計(jì)和清理,取消航空運(yùn)輸企業(yè)虛占的時(shí)刻。第七,設(shè)立資源公示制度,航班時(shí)刻管理信息應(yīng)當(dāng)在全國民航航班計(jì)劃時(shí)刻管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上定期公示,并規(guī)定了協(xié)調(diào)機(jī)場必須公示的10項(xiàng)信息。5.銷售代理市場的不公平競爭由于目前我國航空客票絕大多數(shù)都要通過銷售代理人渠道進(jìn)行銷售,這就造成航空公司對銷售代理人行業(yè)的過分依賴,而銷售代理人“百貨商店”式的銷售方式?jīng)Q定了它要多家代理,由此不可避免地形成了銷售代理市場上的不公平競爭。這些不公平競爭除了上面提到的利用技術(shù)手段要挾代理人之外,常見的還有以下兩種:第一,利用“高返點(diǎn)”、“暗扣”、“一次性獎(jiǎng)勵(lì)”等手段刺激銷售代理人多銷售自己產(chǎn)品;第二,銷售代理人利用“二級市場”惡性競爭。銷售代理人往往利用“二級市場”來擴(kuò)大自己的營銷渠道和網(wǎng)絡(luò),在航空公司那里獲得更多的好處。6.航空貨運(yùn)市場不公平競爭目前我國的航空貨運(yùn)市場基本上是處于供不應(yīng)求的狀況,特別是國際航空貨運(yùn)市場。即便如此,在航空貨運(yùn)市場上仍然存在著不公平競爭現(xiàn)象。不過這種不公平競爭不是出現(xiàn)在水平層面上,而是出現(xiàn)在上下游市場之間,通常表現(xiàn)為機(jī)場利用飛機(jī)對配載權(quán)等壟斷資源的占有以較低的價(jià)格采取包銷的方式賺取利潤。7.在經(jīng)營過程中,要注意要遵守合法性機(jī)場的自然壟斷性質(zhì)是天然形成的,無法改變,關(guān)鍵是如何避免由自然壟斷導(dǎo)致人為壟斷。我們認(rèn)為,機(jī)場中立性的喪失歸根結(jié)底是由于機(jī)場當(dāng)局既是所有者又是經(jīng)營者,在利益的驅(qū)使下很難保持中立性。毋庸諱言,在目前情況下要想讓機(jī)場當(dāng)局完全不參與經(jīng)營也是不現(xiàn)實(shí)的,但是有些機(jī)場已經(jīng)意識到問題的癥結(jié),并做出了大膽的嘗試。以國內(nèi)某大型機(jī)場集團(tuán)為例,為了保證機(jī)場當(dāng)局最大限度地保持中立性,他們已經(jīng)或即將分階段把商貿(mào)、廣告、餐飲等多項(xiàng)業(yè)務(wù)從集團(tuán)所屬各機(jī)場予以剝離。8.影響航空市場公平競爭的因素由于國家政策原因,目前我國的航油、航信業(yè)務(wù)仍然處于壟斷狀態(tài),這種壟斷狀態(tài)勢必會直接或間接地影響到航空運(yùn)輸市場的公平競爭。前面已經(jīng)涉及到航信方面的一些不公平競爭問題,涉及到航油的問題主要是航油對固定設(shè)施的控制而引發(fā)的壟斷,這里的固定設(shè)施主要是指機(jī)場內(nèi)的供油設(shè)施設(shè)備。因此,在航油和航信領(lǐng)域,破除政策壟斷、引入競爭者是當(dāng)務(wù)之急。二、國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定試行2005年,為了鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)國內(nèi)各投資主體積極投資民航業(yè),貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》,統(tǒng)籌對內(nèi)對外開放、統(tǒng)籌利用內(nèi)外資,同時(shí)也是為了規(guī)范民航業(yè)內(nèi)相互投資行為,民航總局推出了《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)。按照《規(guī)定》的精神,今后在國內(nèi)投資民航業(yè)領(lǐng)域,將要遵守下列規(guī)定:1.國有資產(chǎn)投資主體《規(guī)定》第三條明確了國內(nèi)投資主體包括國有投資主體和非國有投資主體。其中國有投資主體包括各級政府及其授權(quán)國有資產(chǎn)投資機(jī)構(gòu)、國有或者國有控股企業(yè)、其他國有經(jīng)濟(jì)組織;非國有投資主體是指集體企業(yè)、私營企業(yè)、其他非國有經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人。2.航空和航空服務(wù)領(lǐng)域《規(guī)定》對投資領(lǐng)域的界定是:公共航空運(yùn)輸、通用航空、民用機(jī)場、空管、航油銷售儲運(yùn)加注、飛機(jī)維修、貨運(yùn)倉儲、地面服務(wù)、航空食品生產(chǎn)銷售、停車場、客貨代理、CRS系統(tǒng)、航空結(jié)算等領(lǐng)域。另外,《規(guī)定》對投資領(lǐng)域和投資比例做了適當(dāng)限制。3.民航業(yè)的經(jīng)營管理為了維護(hù)公共安全和利益,《規(guī)定》對投資經(jīng)營行為加大了監(jiān)管力度,主要表現(xiàn)在:第一,公共航空運(yùn)輸企業(yè)和民用機(jī)場以及其他需要政府許可的企業(yè)停業(yè)或者歇業(yè)、解散或者關(guān)閉,以及其他涉及國家安全和重大公共利益的事項(xiàng),須報(bào)政府批準(zhǔn);第二,非國有投資主體作為主要投資方投資民用機(jī)場的,應(yīng)當(dāng)與機(jī)場所在地政府就經(jīng)營期限、期滿后的處置等問題進(jìn)行約定,并報(bào)民航總局;第三,不允許有不良記錄等情況的人員擔(dān)任民航企業(yè)的董事、監(jiān)事、經(jīng)理等高級經(jīng)營管理職務(wù);第四,對民航企業(yè)、機(jī)場以及多種方式進(jìn)行的聯(lián)合和合作進(jìn)行審批和檢查,對不公平競爭行為進(jìn)行調(diào)查和處罰。2005年,民航業(yè)除了出臺《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定(試行)》之外,還對2002年的《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》做了補(bǔ)充規(guī)定。該補(bǔ)充規(guī)定主要是為了加強(qiáng)內(nèi)地民航業(yè)與香港和澳門地區(qū)更緊密合作而制定的。該補(bǔ)充規(guī)定對港澳增加的開放內(nèi)容有:第一,擴(kuò)大港澳服務(wù)提供者投資內(nèi)地民航業(yè)的范圍,港澳兩地企業(yè)和個(gè)人除了可以適用2002年的《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》中關(guān)于外商的投資領(lǐng)域之外,還可以投資機(jī)場委托管理和機(jī)場管理咨詢、培訓(xùn);第二,擴(kuò)大港澳服務(wù)提供者投資內(nèi)地民航業(yè)的投資比例,港澳服務(wù)提供者可以在中小機(jī)場委托管理、機(jī)場管理咨詢和機(jī)場地服有關(guān)項(xiàng)目3個(gè)領(lǐng)域以獨(dú)資方式提供服務(wù)。三、民航總局:國民控制下的聯(lián)合并購監(jiān)控企業(yè)之間的聯(lián)合兼并行為是反壟斷核心問題。隨著我國民航體制改革的深入,民航企業(yè)聯(lián)合重組改制的個(gè)案逐漸增多,由于沒有規(guī)制這些方面的法規(guī)可依,目前的這些聯(lián)合兼并個(gè)案大多游離于政府監(jiān)控之外。為此,民航總局于2005年7月20日發(fā)布了《民用航空企業(yè)機(jī)場聯(lián)合重組改制管理規(guī)定》(民航總局令第149號)。根據(jù)該管理規(guī)定,今后民航企業(yè)和機(jī)場的下列行為應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過民航行政機(jī)關(guān)的審批:民航企業(yè)、機(jī)場的合并、參股、公司制改制、股權(quán)重組、分立、公開發(fā)行募集股份和股票上市、債權(quán)轉(zhuǎn)換股權(quán)以及發(fā)行可轉(zhuǎn)換為股票的公司債券、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、承包經(jīng)營、委托管理等10項(xiàng)行為及其他可能導(dǎo)致民航企業(yè)的資產(chǎn)所有者、股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營權(quán)發(fā)生改變的行為。四、飛行人員依法有序流動為規(guī)范公共航空運(yùn)輸企業(yè)飛行人員流動問題,經(jīng)國務(wù)院同意,中國民用航空總局會同人事部、勞動和社會保障部、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國務(wù)院法制辦公室于2005年5月25日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范飛行人員流動管理保證民航飛行隊(duì)伍穩(wěn)定的意見》(民航人發(fā)104號,以下簡稱《意見》)。該《意見》規(guī)定,要逐步建立和完善飛行人員依法有序的流動機(jī)制;辭職的飛行人員應(yīng)提前提出解除勞動合同的申請,并盡量在運(yùn)輸生產(chǎn)淡季辦理解除勞動合同手續(xù);勞動合同中約定了違約賠償責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)的,飛行人員應(yīng)當(dāng)按照約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;對招用其他航空運(yùn)輸企業(yè)在職飛行人員的,應(yīng)當(dāng)與飛行人員和其所在單位進(jìn)行協(xié)商,達(dá)成一致后,方可辦理有關(guān)手續(xù),并根據(jù)現(xiàn)行航空運(yùn)輸企業(yè)招收錄用培訓(xùn)飛行人員的實(shí)際費(fèi)用情況,參照70萬-210萬元的標(biāo)準(zhǔn)向原單位支付費(fèi)用。五、航空貨行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀伴隨《行政許可法》的頒布和政府行政審批制改革的深入,某些民航行政審批項(xiàng)目被取消或者改變管理方式。航空運(yùn)輸銷售代理資格的管理由原來的民航總局和地區(qū)管理局審批轉(zhuǎn)變?yōu)橛尚袠I(yè)協(xié)會進(jìn)行自律管理(詳見《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》)。2005年民航業(yè)發(fā)展的一件大事就是中國航空運(yùn)輸協(xié)會的成立。中國航空運(yùn)輸協(xié)會是由9個(gè)民航運(yùn)輸企業(yè)和民航科研單位共同發(fā)起成立的民航運(yùn)輸行業(yè)自我管理、自我服務(wù)的社團(tuán)組織,是市場經(jīng)濟(jì)條件下溝通政府與企業(yè)之間的橋梁,其職責(zé)主要是維護(hù)行業(yè)利益、實(shí)行行業(yè)自律、開展行業(yè)服務(wù)、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。中國航協(xié)為做好航空運(yùn)輸銷售代理企業(yè)資格認(rèn)可交接工作,在經(jīng)過廣泛調(diào)研并分別組織召集了銷售代理人協(xié)會、航空公司代表以及總局和各地區(qū)管理局的專家進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上,起草了《中國航空運(yùn)輸協(xié)會航空運(yùn)輸銷售代理資格認(rèn)可辦法》。該《辦法》以簡化認(rèn)可辦證手續(xù)、方便代理企業(yè)申請、保障航空公司和乘客合法權(quán)益為原則,明確規(guī)定了中國航協(xié)認(rèn)可部門的職責(zé)、銷售代理資格的認(rèn)可條件和程序、違規(guī)銷售的懲戒處理等內(nèi)容。中國航協(xié)承擔(dān)起銷售代理資格認(rèn)可職能,是政府遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律還權(quán)于社會后,由行業(yè)協(xié)會進(jìn)行自律管理的重大嘗試。六、機(jī)場廣告設(shè)置權(quán)糾紛的由來—機(jī)場廣告設(shè)置權(quán)爭端加劇包括沈陽、南京、上海、成都在內(nèi)的許多城市為了規(guī)范戶外廣告的設(shè)置秩序、整頓市容環(huán)境,紛紛出臺了新的戶外廣告設(shè)置管理規(guī)定。其共同的做法是將戶外廣告的設(shè)置納入城市統(tǒng)一規(guī)劃,并通過市場化運(yùn)作實(shí)行有償使用。當(dāng)?shù)卣倪壿嬍?首先通過頒布政府規(guī)章創(chuàng)設(shè)一種“戶外廣告設(shè)置使用權(quán)”,通過該項(xiàng)權(quán)利,本屬于機(jī)場的廣告經(jīng)營權(quán)就被剝奪了,而變成了政府的所謂“戶外廣告設(shè)置權(quán)”,政府再以所有者的身份將戶外廣告的設(shè)置使用權(quán)通過招投標(biāo)的方式,有償出讓給廣告經(jīng)營者,從而實(shí)現(xiàn)獲利的目的。如此一來,機(jī)場失去了通過出租廣告位而贏利的權(quán)利,蒙受了極大的經(jīng)濟(jì)損失,同時(shí)還陷入以前合法設(shè)置的廣告位被強(qiáng)行拆除、簽訂的合同因無法履行而被起訴的境地。這場機(jī)場廣告設(shè)置權(quán)糾紛的關(guān)鍵就是“戶外廣告設(shè)置使用權(quán)”的法律性質(zhì)及其歸屬問題。戶外廣告設(shè)置在建筑物之上,因此廣告位就是建筑物的組成部分,對該位置的使用實(shí)質(zhì)就是對建筑物的使用。決定建筑物如何使用的權(quán)利屬于建筑物的所有權(quán)人,因?yàn)檎加?、使用、收益、處分是所有?quán)的4項(xiàng)基本權(quán)能?？梢?戶外廣告的設(shè)置權(quán)是屬于建筑物的所有權(quán)人的,而并非一律屬于政府所有。因此,第一,當(dāng)?shù)卣坏秒S意將以前經(jīng)合法審批的廣告媒體強(qiáng)行拆除。如果該廣告設(shè)置確實(shí)不符合城市規(guī)劃、需要拆除,則應(yīng)當(dāng)給機(jī)場以合理的補(bǔ)償,這是行政法“信賴保護(hù)原則”的要求。第二,當(dāng)?shù)卣疅o權(quán)組織廣告位的招投標(biāo),并將收入歸為己有。機(jī)場廣告位的設(shè)置屬于機(jī)場企業(yè)法人,只有機(jī)場企業(yè)才有權(quán)對自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行處分,并取得相應(yīng)對價(jià)。政府拍賣機(jī)場廣告位的做法是對機(jī)場企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵犯。第三,政府如果試圖取得機(jī)場企業(yè)的廣告設(shè)置權(quán),則必須經(jīng)過行政征收、征用程序,并給予企業(yè)合理的補(bǔ)償。而行政征收、征用是有嚴(yán)格的條件限制的,政府僅僅通過城市規(guī)劃根本不能取得企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。第四,為避免企業(yè)權(quán)利受到損害,機(jī)場企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極向當(dāng)?shù)卣?guī)劃部門建議,將機(jī)場廣告位列入城市規(guī)劃之內(nèi)。如果認(rèn)為自己的權(quán)益受到當(dāng)?shù)卣姓袨榈那趾?例如違法拆除、拒絕列入規(guī)劃等,則可以通過行政訴訟途徑尋求司法解決。七、19我國可以對我國進(jìn)行生效2005年2月28日全國人大常委會審議并通過了《統(tǒng)一國際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》(簡稱1999年蒙特利爾公約),該公約從2005年7月31日起對我國正式生效。該公約是對先前華沙體制各種文件的統(tǒng)一,并創(chuàng)設(shè)了許多新制度,實(shí)現(xiàn)了運(yùn)輸規(guī)則和責(zé)任制度的現(xiàn)代化。根據(jù)《民用航空法》第148條的規(guī)定,在我國國際航空運(yùn)輸?shù)募m紛訴訟中,公約將會得到我國審判機(jī)構(gòu)的優(yōu)先適用。1.管轄權(quán)的增設(shè)在第一梯度10萬特別提款權(quán)以下,蒙特利爾公約實(shí)行的是無過錯(cuò)責(zé)任(英美法系稱為嚴(yán)格責(zé)任),排除了“一切必要措施”的抗辯權(quán),承運(yùn)人不能援引第21條第2款所規(guī)定的抗辯事由;在超過10萬特別提款權(quán)的第二責(zé)任梯度中,蒙特利爾