政府采購制度的現(xiàn)狀及對策研究

政府采購制度的現(xiàn)狀及對策研究摘要：政府采購制度是西方國家公共支出管理的一項重要制度，是國家公共財政的一項重要內容。隨著我國《政府采購法》的出臺，我國形成了相對完善的政府采購法律體系，政府采購實踐也獲得了一定的成果。但由于觀念上沒有轉變，配套方法尚不健全，我國政府采購制度在實踐中還存在許多問題。另外，某些法律條文規(guī)定的不明確、不具體，原則性強，彈性大，容易造成執(zhí)行中的主觀臆斷。由此可見，我國的政府采購制度只是初具雛形，整個體系還相稱不完善、不健全，帶來了改革的空間。我國政府在WTO

談判中雖未明確承諾在近期開放政府采購市場，但從實際狀況看，受經(jīng)濟全球化影響，中國與各《政府采購合同》組員國締約已在所難免。而將我國政府采購現(xiàn)狀與該合同具體規(guī)定相比較，不難發(fā)現(xiàn)中國政府采購正面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)。步入“十三五”規(guī)劃新時期，我國社會經(jīng)濟發(fā)展正在經(jīng)歷速度變化、構造優(yōu)化、動力轉換的深刻調節(jié)，對深化政府采購制度改革、提高采購質量和效率提出了更高的規(guī)定，特別是面對供應側構造性改革、政府資本與社會資本合作（PPP）推動、公共資源交易平臺規(guī)范整合等一系列新狀況，政府采購制度如何進一步完善，如何主動有效應對新變化、新狀況，更加好地發(fā)揮其職能作用，仍然需要繼續(xù)探討和加深認識。一、我國政府采購及政府采購制度現(xiàn)狀（一）政府采購的內涵

政府采購，也即普通意義上的公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、辦法和程序，對貨品、工程或服務的購置。政府采購不僅是指具體的采購過程，并且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理制度，是國家財政的重要構成部分。以招標方式為主的政府采購制度誕生至今已有200數(shù)年的歷史，作為一套完整的制度規(guī)范，其核心是公開、公正和有效競爭。借鑒國際先進經(jīng)驗推行政府采購制度的全方面發(fā)展是黨中央、國務院推動黨風廉政建設，有效遏制采購活動中的腐敗行為，深化財政改革，強化財政預算約束力，化資源配制的重大舉措。它不僅是加強財政支出管理的途徑，也是市場經(jīng)濟條件下強化宏觀調控的重要手段。政府采購制度對于政府日常工作的正常進行、公共服務設施的建設及特定的社會經(jīng)濟政策目的的實現(xiàn)含有重要的意義。

（二）政府采購的基本特性一是資金來源的公共性。政府采購的資金來源為財政撥款和需要由財政償還的公共借款，其最后來源為納稅人的稅收和政府公共服務收費。二是采購主體的特定性。政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關、事業(yè)單位和社會團體等。三是采購活動的非商業(yè)性。政府采購不以盈利為目的，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益。四是采購對象的廣泛性。政府采購的對象既能夠是原則產(chǎn)品，也能夠是非原則產(chǎn)品；既能夠是有形產(chǎn)品，也能夠是無形產(chǎn)品；既能夠是價值低的產(chǎn)品，也能夠是價值高的產(chǎn)品；既能夠是軍用產(chǎn)品，也能夠是民用產(chǎn)品。為了便于管理和統(tǒng)計，國際上通行的做法是按性質將政府采購對象分為貨品、工程和服務三大類。五是政策性。政府采購的主體在采購時不能體現(xiàn)個人偏好，必須遵照國家政策的規(guī)定，涉及最大程度地節(jié)省支出，購置本國產(chǎn)品等。六是規(guī)范性。政府采購要按有關政府采購的法規(guī)，根據(jù)不同的采購規(guī)模、采購對象及采購時間規(guī)定等，采用不同的采購方式和采購程序，每項活動都要規(guī)范運作，體現(xiàn)公開、競爭的原則，接受社會監(jiān)督。七是影響力大。相對于公司和個人而言，政府的購置力巨大，在諸多國家，政府采購的金額普通占國內生產(chǎn)總值的10%以上，對社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、產(chǎn)業(yè)構造以及公眾的生活環(huán)境都有著十分明顯的影響。

（三）政府采購的基本原則政府采購的原則是建立政府采購制度、制訂政府采購法律法規(guī)、實施政府采購活動以及管理政府采購事務所遵照的基本指導思想?！墩少彿ā芬?guī)定，政府采購應當遵照公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。

1.公開透明原則。公開透明原則，是指有關采購的法律、政策、程序和采購活動對社會公開，全部有關信息都必須公之于眾。政府采購的實質是社會的公共采購，是采購機關使用公共資金進行采購，因此它必須對社會公眾負責，接受社會公眾的監(jiān)督。在政府采購中貫徹公開透明原則，是接受社會公眾監(jiān)督的前提，有助于提高政府采購的效率，減少和消除“暗箱操作”給國家和公民利益帶來的損害，使得政府公共支出渠道更加暢通透明。公開透明原則應當貫穿于政府采購全過程，具體體現(xiàn)為下列三個方面：一是公開的內容；應當公開的政府采購信息涉及政府采購法規(guī)政策，集中采購目錄、政府采購限額原則和公開招標數(shù)額原則，招標投標信息，供應商不良行為統(tǒng)計名單等內容。二是公開的原則;政府采購公開的信息應當符合內容真實、精確可靠、公布及時、便于獲得查找等原則。三是公開的途徑；政府采購信息應當在省級以上財政部門指定的政府采購信息公布媒體上向社會公開公布。2.公平競爭原則。公平競爭原則規(guī)定政府采購活動在確保公平的前提下充足引入競爭機制。因此，公平競爭原則能夠進一步劃分為競爭性原則和公平性原則。政府采購的公平性原則重要有兩方面的內容：一是機會均等，即政府采購應允許全部有愛好參加投標的供應商參加競爭，政府采購主體不能無端將但愿參加政府采購的供應商排斥在外；二是待遇平等，即政府采購應對全部的參加者一視同仁，予以其同等的待遇，例如資格預審和投標評價應對全部投標人都使用同一原則，采購機構向全部投標人提供的信息都應一致等。公平性原則是實現(xiàn)采購目的的重要確保。競爭只有建立在公平的基礎上才干發(fā)揮其最大的作用，才干確保提供質優(yōu)價廉產(chǎn)品或服務的投標商最后贏得標的，從而增進政府采購經(jīng)濟有效目的的實現(xiàn)。3.公正原則。公正原則重要指采購人、采購代理機構相對于作為投標人、潛在投標人的多個供應商而言，政府采購主管部門相對于作為被監(jiān)督人的多個當事人而言，應站在中立、公允、超然的立場上，對于每位相對人都要一碗水端平、不偏不倚、平等看待、一視同仁，而不厚此薄彼，因其身份不同而施行差別看待。

4.誠實信用原則。市場經(jīng)濟既是法制經(jīng)濟也是信用經(jīng)濟，需要以當事人的誠實信用形成良好的社會風氣，保障市場經(jīng)濟的有序運行。誠實信用原則約束的是政府采購活動中的各方當事人，首先，規(guī)定采購主體在項目發(fā)標、信息公布、評標審標過程中要真實，不得有所隱瞞；另首先，也規(guī)定供應商在提供物品、服務時達成投標時作出的承諾，樹立對應的責任意識。（四）我國政府采購的產(chǎn)生和制度的形成“新秩序不可能代表與過去的完全決裂。它必須從現(xiàn)有多個安排里面發(fā)展出來，從而到最后，將會有更多舊觀念、態(tài)度和制度融合到將來秩序中去?！闭少徥请S著國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，政府采購制度則是國家對政府采購行為的規(guī)范化管理而形成的。隨著世界經(jīng)濟的區(qū)域化和全球化進程的加緊，政府采購由封閉走向開放，成為世界貿易自由化的一種重要領域。1.政府采購的產(chǎn)生。自從人類社會開始從事商品交換活動，采購就隨之產(chǎn)生。當時的采購主體重要是個人、家庭和原始部落。隨著國家的產(chǎn)生和社會的發(fā)展，采購主體日趨多元，出現(xiàn)了政權機構、公司、團體等采購主體。

2.政府采購制度的形成。政府機構開始就政府采購問題進行制度建設和機構建設，標志著政府采購制度的初步形成。20

世紀后來，隨著政府采購規(guī)模的不停擴大，政府采購制度也進入了完善時期。政府采購的發(fā)展與西方經(jīng)濟理論的發(fā)展息息有關。在自由市場經(jīng)濟時期，市場是作為“看不見的手”被認為是唯一的，也是最佳的資源配備方式，但20世紀30年代的西方經(jīng)濟大蕭條誕生了以凱恩斯為代表的宏觀經(jīng)濟理論，該理論著重強調了政府對經(jīng)濟的宏觀調控作用。從此后來，政府采購作為政府的一項經(jīng)濟手段獲得了較快的發(fā)展。由于政府采購規(guī)模的快速擴大，對社會經(jīng)濟產(chǎn)生廣泛的影響，為了興利除弊，各項有關政府采購的法規(guī)便應運而生，并在實踐中不停得到完善。（五）我國政府采購制度的現(xiàn)狀對于我國政府來說，推行法制化、當代化的政府采購制度是一種嶄新的國家財政管理概念。我國的《政府采購法》于6月29日由全國人大常委會審議通過，自1月1日正式生效，我國采購制度領域始有了自己的基本大法。隨著近年來的實踐，我國政府采購制度體系已經(jīng)初步形成，重要體現(xiàn)在：

1.以《政府采購法》為核心的政府采購制度法律框架初步形成。在中央，財政部陸續(xù)頒布了《政府采購招標投標管理暫行方法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行方法》、《政府采購貨品和服務招標投標管理方法》、《政府采購法實施條例》等一系列規(guī)章制度。地方政府則制訂了一系列地方性法規(guī)、規(guī)章、政策，貫徹和執(zhí)行中央的法律法規(guī)，其中省、市級政府的采購管理方法，對于完善基本程序和監(jiān)督管理，規(guī)范地方政府采購行為方面發(fā)揮了重要作用。

2.建立了比較完備的政府采購管理機構。1998年，國務院根據(jù)建立政府采購制度和國際慣例，明確財政部為政府采購的主管部門，推行擬訂和執(zhí)行政府采購政策的職能。隨即，地方各級人民政府也相繼在財政部門設立或明確了政府采購管理機構，負責制訂政府采購政策，監(jiān)督管理政府采購活動。到，各地政府采購機構建設已基本完畢。

3.集中采購與分散采購相結合的政府采購模式已初步確立，政府采購規(guī)模和范疇不停擴大。政府采購的范疇由單純的貨品類擴大到工程類和服務類，越來越多的供貨商參加到政府采購活動中來。

4.政府采購信息管理系統(tǒng)框架初步建成。為了實現(xiàn)政府采購工作的公開和透明，并按照國際慣例，中央和省級財政部門都指定了政府采購招標中標信息公布媒體，《中國政府采購》雜志的創(chuàng)刊，標志著雜志、網(wǎng)絡、報紙三位一體的政府采購信息管理體系建設工作基本完畢。各地也建立起市場調查和信息解決系統(tǒng)、招標投標和專家評審系統(tǒng)，有的地方還實現(xiàn)了網(wǎng)上招、投標，政府采購的運行效率也在不停提高。

二、建立政府采購制度的意義和作用

(一)建立政府采購制度是健全我國財政政策、加強支出管理的方向

健全完整的財政政策涉及兩個方面：一是收入管理政策：二是支出管理政策。這兩個方面處在同樣重要的地位，只有收支政策都是科學和健全的，財政職能才干最有效地發(fā)揮，資源才干得到最合理的配備。1994年，我國實施的分稅制財政體制，規(guī)范了中央與地方的收入分派關系。但到現(xiàn)在為止，在加強支出管理方面，還缺少行之有效的方法。在西方國家，為了有效地加強支出管理，將政府支出劃分為購置性支出和轉移支出(付)兩大部分，并對應制訂了各自的管理方法，建立各自的運行機制。通過政府采購制度這種機制，政府得到了價廉物美的商品和服務，大幅度節(jié)省支出；細化預算，強化預算約束；減少資金流通環(huán)節(jié)，提高資金使用效率；提高透明度，加強了財政監(jiān)督。為了建立與我國社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的支出管理制度，通過借鑒國際經(jīng)驗，結合我國的實際狀況，建立我國的政府采購制度，是加強采購支出管理的必山之路，并且勢在必行。(二)建立政府采購制度是貫徹政府宏觀調控政策目的的有效手段

政府采購實質上就是政府支出的安排和使用行為，將政府采購政策與其它政策相結合，能夠實現(xiàn)政府的各項重大政策目的。

1．調節(jié)國民經(jīng)濟的運行

財政政策是我國實施經(jīng)濟宏觀調控的重要手段之一。財政政策的調控方式，在收入方面重要是通過稅收政策來體現(xiàn)的，在支出方面，則重要是通過政府采購宋體現(xiàn)的。政府作為國內最大的單一消費者，政府采購的數(shù)量、品種和頻率，對整個國民經(jīng)濟有著直接的影響。因此，在經(jīng)濟過熱時，與其它政策相配合，縮小政府采購規(guī)模，即通過緊縮的財政政策實現(xiàn)經(jīng)濟的正常運行：當經(jīng)濟蕭條時，能夠擴大政府采購規(guī)模，增進經(jīng)濟的增加。同時，通過彈性采購計劃，還能實壩：產(chǎn)業(yè)構造調節(jié)的目的。

2．保護民族工業(yè)，支持國有公司的發(fā)展

國家支持或扶持民族工業(yè)的方式是多個多樣的。改革開放后來，減稅讓利和指令性銀行貸款是我國政府支持國有公司的重要手段，其效果并不抱負。這種把支持重點放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，目的只是確保公司的運轉而無視公司生產(chǎn)的產(chǎn)品與否能通過市場轉化為商品的做法，顯然是不符合市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的。在市場經(jīng)濟條件下，政府與公司除法律關系外的聯(lián)結點應當是市場，政府對公司的限制與支持應通過市場來實現(xiàn)。政府可通過購置國內公司產(chǎn)品或重點購置國有公司的產(chǎn)品，特別是國有名牌產(chǎn)品，來保護民族工業(yè)，支持國有公司，搞活大中型國有公司，發(fā)明和激勵名牌產(chǎn)品，從整體上提高國有公司在國內、國際市場上的競爭力。3．維護生產(chǎn)者和消費者的利益

市場不是萬能的，它本身也存在某些缺點。市場的波動會直接影響產(chǎn)品的供求關系和價格變化。在此狀況下，如果政府不采用必要的手段，就會損害生產(chǎn)者和消費者的利益。政府采購就是政府彌補市場缺點的手段之一，即通過存貨(如糧食、石油等)的吞吐，來平抑或穩(wěn)定市場物價。另外，政府采購政策與環(huán)保政策相結合，能夠實現(xiàn)保護環(huán)境的目的；與就業(yè)政策相結合，能夠增進就業(yè)，特別是殘疾人、婦女和下崗工人就業(yè)的政策目的，等等。

(三)建立政府采購制度是反腐倡廉和整頓財經(jīng)秩序的重要配套方法

政府采購制度是財政監(jiān)督機制的有機構成部分，是財政分派職能的延伸，是對財政支出的使用進行監(jiān)督和管理。在尚未形成法制化、制度化的政府采購時期，大量的財政資金在支出采購環(huán)節(jié)中的異化與蛻變，為滋生腐敗提供了土壤與條件。由于交易過程的不透明，法制的不嚴密，某些人進行“暗箱操作”，造成了大量“尋租”行為的產(chǎn)生，腐化了一批政府干部，敗壞了社會風氣，也損害了政府形象，這方面的教訓是沉痛的。推行統(tǒng)一的政府采購制度，杜絕了分散采購中吃回扣現(xiàn)象，增加了財政資金運作的透明度，使政府的各項采購活動在公正、公平、透明的環(huán)境中運作，將政府采購置于全社會的公開監(jiān)督之下，最大程度地消亡滋生腐敗的環(huán)境條件，為反腐倡廉，改善政府形象提供有力的保障。（四）建立政府采購制度有助于節(jié)省政府性資金，提高財政資金使用效益現(xiàn)在，我國財政收支矛盾十分鋒利，已經(jīng)成為財政工作的重要矛盾。首先，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和各項改革政策的到位，財政收入將會得到一定的增加，政府采購資金達成國際公認的占完全有可能的，也就是說我國的財政預算中的政府采購資金將達成上萬億元。另首先，各部門增加支出的規(guī)定也十分強勁，財政支出增加速度較快，在財政支出中政府采購所占比重較大。政府采購制度中的競標機制，能夠做到“貨比三家”，好中選優(yōu)，使有限的財政資金能夠購置到物美價廉的商品或得到高效、優(yōu)質的服務，大大緩和財政收支矛盾。在此基礎上，通過逐步擴大政府采購的范疇，從預算上控制采購支出，節(jié)省預算資金，最大程度地提高預算資金的使用效益。三、我國政府采購制度的現(xiàn)狀及存在問題（一）政府采購制度的幾個認識誤區(qū)誤區(qū)一：政府采購就是簡樸地買某些東西發(fā)達國家200數(shù)年的政府采購制度的演化顯示，政府采購的的目的不僅僅局限于制度最初的節(jié)省政府支出。特別是隨著政府職能內涵的擴大，政府經(jīng)濟作用的不停增強，政府采購的目的也日趨多元化，這些目的也增進政府采購的經(jīng)濟有效性、增進政府采購中廉潔和公眾對政府采購制度的信心、增進實現(xiàn)其它特定的社會目的等。誤區(qū)二：政府采購只是為了節(jié)省防腐隨著由世界經(jīng)濟危機帶來的宏觀經(jīng)濟學的發(fā)展，發(fā)達國家政府采購的政策功效逐步發(fā)生變化，從以節(jié)省財政資金支出為主的目的向兼顧考慮經(jīng)濟和社會發(fā)展的綜合變化，政府采購政策功效逐步含有當代特性體現(xiàn)著政府的重要戰(zhàn)略意圖和政策優(yōu)先方向。是集公共支出管理、產(chǎn)業(yè)政策和對外貿易政策于一體的國家公共管理制度，是市場經(jīng)濟條件下政府推行職能的重要宏觀調控工具。誤區(qū)三：政府采購僅僅是為了滿足政府消費需要歐美國家早期的政府采購范疇僅限于政府部門使用政府預算購置貨品、工程和服務傳統(tǒng)領域。隨著政府活動范疇擴大，特別是對經(jīng)濟干預職能的增強，政府對社會商品和服務的需求呈增加趨勢，政府采購范疇不停擴大，特別是近年來，逐步將涉及國計民生的鐵路、電力等公共基礎設施項目納入政府采購范疇。只要涉及國家利益和社會公共利益的項目，不管資金與否來源于政府預算也不管與否為政府部門采購，都必須實施政府采購。誤區(qū)四：政府采購只需遵照程序性的規(guī)范規(guī)定進入20世紀90年代，重要發(fā)達發(fā)達國家逐步完善政府采購體制和規(guī)則，集政府行政管理與市場規(guī)定于一體，政府采購管理涵蓋了政府預算管理、采購程序規(guī)定、采購方式的變革、合同授予的程序與履約及監(jiān)督管理等，政府采購制度規(guī)定日趨規(guī)范化、原則化、系統(tǒng)化。誤區(qū)五：政府采購只有公開招標才干體現(xiàn)競爭性政府采購重在公開、競爭和透明，采購方式諸多，但并非互相對立，具體方式的選擇要服務于采購目的。（二）我國政府采購制度存在的問題政府采購制度作為政府財政制度的重要構成部分，在西方國家已有二百數(shù)年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚，即使這一工作現(xiàn)在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的狀況看，問題卻不少，重要體現(xiàn)在：1與國外政府采購比較存在的問題。政府采購行為的作用僅僅處在節(jié)省資金、消除腐敗等較低層面上，未起到調節(jié)總量平衡，優(yōu)化經(jīng)濟構造，參加國際競爭等高層次的作用。隨著世界貿易自由化格局的形成和發(fā)展，政府采購制度已經(jīng)延伸到國際貿易領域。1979年，東京回合多邊貿易談判訂立了一種政府采購合同，標志著政府采購市場由封閉走向開放。此后，隨著世界經(jīng)濟的區(qū)域化和全球性進程的加緊，各區(qū)域性經(jīng)濟組織也相繼制訂了政府采購合同或明確了市場準入的條款。在這些合同或條款中規(guī)定締約方應予以同等機會的市場準入，建立公平競爭和非歧視性的政府采購機制。世界貿易組織成立后其政府采購合同于1995年正式生效。我國政府采購制度也應順應經(jīng)濟國際化的客觀規(guī)定。政府采購面臨的是一種全球化的大市場。而我國政府未引導公司去國際市場上競標，使得公司參加國際競爭的能力明顯低于外國公司，也不利于我國產(chǎn)品進一步開拓國際市場。而我國的政府采購市場打開后，其也將面臨日趨激烈的國際競爭。2.政府采購的法律制度尚未健全。我國于正式實施《中華人民共和國政府采購法》，此法為我國政府采購活動有關法律的建立奠定了基礎，法律法規(guī)的有效運行離不開配套的監(jiān)督機制的保障。但現(xiàn)在，政府采購立法效力層次低，沒有全國性法律，省、市等行政條例亦多有缺失。由于缺少實踐經(jīng)驗和預見性，使得出臺的規(guī)章制度規(guī)范性和防備性不高，操作過程中難免問題迭出。

3．政府采購預算流于形式，編制不規(guī)范，采購效率不高。首先，在編制預算時，各單位都主動爭預算支出指標、爭項目，多多益善，而在爭到指標、項目后，財政按計劃撥款，支出使用單位自行安排采購資金使用，這就難免存在盲目采購、重復采購、隨意采購等問題，對被采購商品和服務的價格、質量極少考慮。另首先，對節(jié)省資金的解決在兩難境地；即使財政集中，尚有一種在財政內部的體現(xiàn)問題，我國現(xiàn)行的財務管理體制是，層層分解指標，預算撥款層層下?lián)埽瑔挝挥每罱Y余也留在本單位；政府采購的直接支付制則只層層下達指標，但貨款由財政撥付給供貨商。第三，按我國現(xiàn)行的財政管理體制，采購支出包含在各行政事業(yè)單位填報的預算和計劃，財政預算無法細化到具體的采購項目，各單位在同意的預算框架內自行支配采購。財政款項撥出后，財政部門沒有多少精力來進行檢查監(jiān)督，各部門、各單位多報少購、報而不購等現(xiàn)象屢見不鮮。實施政府采購制度后，財政部門把管理、監(jiān)督的職能延伸到物資采購工作的全過程，把原來由各單位分別采購轉移到政府集中采購，各單位不能像從前同樣自行隨意采購。政府采購制度的實施使原有利益和權力分派格局發(fā)生變化，也就面對著來自政府部門內部由于部門利益而引發(fā)的巨大阻力。4.政府采購管理體制和團體素質存在的問題?，F(xiàn)在，有些地方從事政府采購工作的采購機構仍然未做到實質上的獨立，甚至由財政部門或中介機構替代。有的地方即使將采購部門獨立出來，但是沒有足夠的專業(yè)人員組織和開展工作，大部分人員是靠關照、靠關系、靠調濟進入采購部門的。這些人員沒有通過專門的政府采購有關知識培訓，對一下管理知識、財經(jīng)法律、招投標規(guī)則及程序、工程技術常識及國際慣例等有關知識掌握不夠，缺少從事市場經(jīng)濟和商品的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗。

5.政府采購隊伍整體素質不高、專業(yè)化人才匾乏。任何一項制度的成功建立和運轉，都離不開人的因素。政采購制度固然也是如此，政府采購工作本身又含有政策性強、涉及面廣業(yè)務復雜多樣的特點，涉及法律、經(jīng)濟理工等多學科知識，因此它事實上是一項專業(yè)性很強的工作。規(guī)定采購管理人員不僅要懂得財經(jīng)方面的知識，懂得提高采購效益，并且要含有招標投標程序、合同的訂立與推行、商品性能鑒定等多方面的知識和技能。同時，政府采購人員還應全方面及時地掌握政府采購實踐的變化和有關法規(guī)政策的變動狀況，以適應不停變化發(fā)展的市場經(jīng)濟規(guī)定只有含有了這些時刻變化更新的專業(yè)知識、操作技能和對應的法規(guī)政策儲藏，能切實推行好政府采購職能，提高政府采購的工作效率和采購效益。6.政府采購監(jiān)管認識方面存在問題。首先，推行政府采購制度，既是財政支出改革的構成部分，又是市場經(jīng)濟體制的重要內容。從這個角度上講，這項工作應當既是財政部門的重要職責，又是政府工作的重要內容。但現(xiàn)實的狀況是諸多單位、諸多部門認為是財政部門的事；而在財政部門內部又不同程度地認為是具體從事采購業(yè)務的機構和人員的事。因此，不僅是財政部門的外部、還是內部，與之有關的方方面面還沒有引發(fā)足夠重視。7.政府采購監(jiān)督機制不健全。各級人民政府財政部門是負責政府采購的監(jiān)督監(jiān)管部門，依法推行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責，各級人民政府其它有關部門依法推行與政府采購活動有關的監(jiān)督管理職責。但在實際的政府采購工作中，某些財政部門熱衷于參加政府采購的商業(yè)性決策，而將自己的監(jiān)督管理職責置之度外。同時，在實際工作中，供應商直接將商品發(fā)給采購單位，采購單位直接將貨款支付給供應商，政府采購活動結束，對采購單位在使用中發(fā)現(xiàn)的質量問題、售后服務問題則沒有對應的監(jiān)督保障方法。能夠說，現(xiàn)在對政府采購活動還沒有形成對事前、事中和事后進行有效的監(jiān)督管理體系。

四、完善我國政府采購制度的建議（一）國內外政府采購制度比較及借鑒

盡管我國在基本國情、經(jīng)濟發(fā)展、市場經(jīng)濟制度的完善和政府采購發(fā)展歷史等方面與西方國家相比有很大的差別，但他們的成功經(jīng)驗和管理技巧確實有為人稱道的地方。因此，我國在健全和完善政府采購制度過程中，要博取國外成功經(jīng)驗為我所用，早日建立與國際接軌的完善、高效、透明的政府采購制度。

1.加強保護民族工業(yè)隨著經(jīng)濟開放程序和市場化程序的不停提高，我國的公司面臨或正在受著前所未有的國際競爭壓力。加入WTO后，我國政府采購市場對外開放程度加大，國內公司特別是中小公司的不利地位更加明顯，嚴重威脅著他們的發(fā)展，保護民族工業(yè)將成為一種突出的問題。而對本國政府采購市場的保護是一國政府采購制度的一項政策目的。因此，我國應當要借鑒美國的政府采購制度，制訂有助于保護國內公司的法規(guī)充足保護我國民族工業(yè)，支持國有公司的發(fā)展，使我國公司能從對外開放政府采購市場中獲得合理的利益。

2.充足發(fā)揮政府采購的導向功效。政府采購制度是國家宏觀經(jīng)濟調控的一項重要手段。推行政府采購制度，充足運用其政策導向，能夠發(fā)揮政府采購在宏觀經(jīng)濟調控中的重要作用，增進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，通過政府采購為國家階段性發(fā)展目的服務。因此，各國政府采購制度的建立都是以增進政府采購經(jīng)濟有效以及其它社會政策目的的實現(xiàn)為其根本使命的。

3.要保持充足的競爭。我們要引進市場機制，保持充足的競爭。充足競爭是當代政府采購制度中的焦點，不管是美國的競爭原則還是英國的物有所值原則都較好地體現(xiàn)了這一點。通過市場機制的作用，運用充足競爭原則，不僅使政府在市場上購置到最佳的商品和服務，并且能夠實現(xiàn)財政資金的優(yōu)化配備。何況充足的競爭還能形成良好的商業(yè)氛圍，供應商會競相提高產(chǎn)品質量，提供良好服務，推動科技進步和技術更新，最后增進社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展。

4.完善政府采購的救助程序。在制度的某些方面受到損害出現(xiàn)“失靈”的狀況下，有效的救助程序是確保制度健康運行的重要保障。因此救助程序成為有效的政府采購制度必不可少的一項內容。各國都在其政府采購法律中規(guī)定了這種程序，允許采購雙方通過司法的、行政的手段對不正當?shù)牟少徯袨樘岢鲑|疑。由于采購活動的特殊性，救助程序更重視協(xié)商、仲裁和調節(jié)手段的重要性。

5.應借鑒世界經(jīng)濟體系政府采購區(qū)域性聯(lián)合經(jīng)驗整個世界的政府采購市場都在向著一種互相開放、彼此溝通的方向發(fā)展，無論什么樣國際組織或是地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)盟，都努力通過制訂種種合同來消除彼此間的貿易壁壘。國際政府采購體系在國家之間事實上將政府采購形成一種以國家為區(qū)域單位的聯(lián)合，將供應商資源聯(lián)合成一種統(tǒng)一的市場資源，提高供應資源規(guī)模的同時也引人了有效的競爭，目的就是為了節(jié)省采購成本，提高各國財政資金的使用效率。（二）健全政府采購法律體系

要建立一種成熟的制度，不可能一蹴而就，政府采購制度在我國的建立和完善，必然是一種漸進的過程。西方發(fā)達國家政府采購制度通過200數(shù)年的探索與實踐已建立了較完善的體系，我們能夠借鑒其中的合理因素；同時，完善政府采購制度一定要堅持從我國實際出發(fā)，從各地的實際出發(fā)，建立符合我國國情的政府采購制度。政府采購制度的完善應從下列幾方面著眼：1.完善我國政府采購立法。吸取借鑒國際政府采購制度經(jīng)驗，綜合我國政府采購的具體實施背景，對我國《政府采購法》及其配套法規(guī)加以完善，逐步形成全套的采購法規(guī)體系，從而使政府采購一切活動都在法律框架下進行。首先，《政府采購法》在含有一定針對性和進步性的同時，卻由于其規(guī)范內容相對簡樸而產(chǎn)生了重重問題：沒有普通性的規(guī)定中標原則，沒有針對履約擔保的明細規(guī)定，同時缺少對資格預審程序的規(guī)范。因此，在實踐中不停對《政府采購法》進行修訂和完善使之趨向成熟，明確政府采購宏觀調控的意圖和目的，應當成為此后一段相稱長時間內的工作重點。另首先，圍繞《政府采購法》，中央和省級政府要加緊建立健全以該法為基礎的法律法規(guī)體系，加強法規(guī)制度建設，使政府采購活動中的多個行為都能做到有法可依。

2.建立健全政府采購的法律體系。政府采購制度的穩(wěn)定發(fā)展是離不開強硬的法律后盾的。首先要盡快建立起一種以《政府采購法》為中心，政府采購管理與運行的規(guī)章制度共同發(fā)展的法律體系，以規(guī)范政府采購行為。在采購操作執(zhí)行環(huán)節(jié)，從采購程序、信息公開、采購文獻格式文本、專家評審和合同訂立等方面制訂有關規(guī)章制度。同時，在提高采購效率、理順管理體制、強化采購監(jiān)督管理、嚴格集中采購機構考核、構建供應商誠信體系和電子化采購平臺等方面作出制度規(guī)定，為規(guī)范政府采購市場提供制度根據(jù)。法律法規(guī)不僅要對政府采購的范疇、程序、辦法、監(jiān)督等作出明確規(guī)定，還要對具體操作辦法作出具體規(guī)定，從而保障政府采購制度的順利實施。

3.加強政府采購理論研究。縱觀國內有關政府采購的敘述，多針對政府采購的現(xiàn)狀、改革、管理以及法律規(guī)范來談其對于我國政府采購市場及制度的理解，從而相對停留在研究表層。而解決現(xiàn)在問題的首要任務是針對問題進行理論層面的進一步探討，從而使有關政府采購的理論更加嚴密、制度更加成熟，有助于進一步指導實踐。對于現(xiàn)在情勢，私人采購市場和公共采購市場劃分是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物。因此對采購市場的理論界定成為完善政府采購制度的前提和基礎。（三）加強采購機構及有關人才隊伍建設

1．建立統(tǒng)一的政府采購機構。結合我國的實際狀況，政府采購中的集中采購項目應當由一種專職機構如政府采購中心統(tǒng)一組織采購。政府采購中心是由政府組建并根據(jù)政府授權負有組織行政事業(yè)單位重大和集中采購事務，并直接開展采購業(yè)務的部門。政府采購中心要嚴格按照政府采購法規(guī)以及其它有關采購政策規(guī)定開展業(yè)務。

2.建立科學的政府采購管理機構和體制從體制，設立以中央政府為主的采購管理體制?，F(xiàn)在西方國家都設立了政府的采購委員會，監(jiān)督和管理中央、地方及其所屬實體的采購活動，我國要建立政府采購制度也應設立對應的體制。由于缺少對應的實踐經(jīng)驗，又是一種大國，我國設立的管理體制應以中央政府為主。在地方預算尚未真正完全分級和獨立的狀況下，地方政府在中央制訂的政府采購法的范疇內進行活動，在中央政府的指導和監(jiān)督下，制訂各自的采購管理規(guī)則。機構建設上，為了加強對政府采購的管理，需要做到在財政部門內部有一種明確的管理監(jiān)督機構，其職責重要涉及:采購預算的編制、制訂采購法規(guī)、對政府采購事務進行協(xié)調和管理、采購統(tǒng)計和評定、進行對應的監(jiān)督等，但不得干預采購中心的具體商業(yè)事務。另首先，加強采購機構及有關人才隊伍建設政府采購是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大，需要建立一整套機構來管理和協(xié)調。如上所述，現(xiàn)在我國政府采購制度在這方面還存在諸多問題，為了使政府采購制度在我國盡快建立，并且能正常的運作，必須盡快建立科學的政府采購管理機構;加強有關的制度建設，培養(yǎng)對應的技術人才。

3.建設采購部門專業(yè)隊伍。面對政策性強，涉及面廣的政府采購活動，需要采購人員掌握社會科學方面的知識和自然科學方面的知識。根據(jù)政府采購工作的特點和采購隊伍的現(xiàn)狀，在現(xiàn)在階段，采購人員首先要學習政府采購專業(yè)知識以及學習政府采購的基本理論和技術，學習政府采購的國際國內經(jīng)驗和教訓，學習有關政府采購的政策和法律知識。然后，將自己所學到的運用到實際操作中去，只有在實際操作中碰到問題，才干逐步彌補本身業(yè)務能力的缺點。并對采購人員進行定時的上崗培訓，同時能夠邀請專家老師為采購人員進行指導和交流，介紹我國合同法的基本內容、合同形式及訂立合同的有關規(guī)定以及招標投標程序、招標文獻編制、評標辦法等。加強采購人員的綜合業(yè)務能力。爭取將我國政府采購隊伍建設成為一種專業(yè)性強業(yè)務能力高的隊伍。這樣才會有助于我國政府采購的健康發(fā)展。（四）明確采購目的，完善管理模式，改善操作方式

1．明確政府采購制度的目的和原則。借鑒國際上政府采購規(guī)范中的目的和原則，將經(jīng)濟有效的使用國家資金、提高資金使用效益作為政府采購制度的首要目的，同時堅持公開、公平、公正和充足競爭的原則，增進采購機構和采購隊伍的廉潔，避免欺詐、歧視，樹立公眾對政府采購的信任，把政府采購作為國家調控宏觀經(jīng)濟的重要手段，實現(xiàn)政府職能的轉變，推動政治體制的改革，增進經(jīng)濟構造的改善。

2．完善立法，建立有效的異議、申訴和救助機制，健全政府采購管理模式。從國際立法來看，建立健全完備有效的質疑、申訴和救助機制，是政府采購制度的重要內容，也是政府采購制度有效運行和實現(xiàn)政府采購目的的重要確保。政府采購制度較為成熟的國家和地區(qū)，都設立了專門受理供貨商申訴、調解糾紛的機構，規(guī)定了申訴的期限、條件、方式、程序以及對申訴解決的期限、效力等，而我國法律制度這方面還存在欠缺，應當完善政府采購法律法規(guī)中質疑、申訴機制和救助機制，允許政府采購合同的雙方當事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當?shù)牟少徯袨樘岢鲑|疑和申訴，確保采購實體、供貨商或承包商或服務提供者的正當權益。

3．改善現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位的財務管理體系和具體操作方式。我國現(xiàn)行的財務管理體制是層層分散指針，預算撥款層層下?lián)?，單位用款結余也留在本單位。而政府采購直接支付制則只層層下達指標，貨款由財政撥付給供貨商。也就是說，實施政府統(tǒng)一采購的前提條件之一，是實施國庫單一帳戶，即實施帳款分離制。這樣，實施政府采購制度后，財政部門能夠不再簡樸按預算撥付經(jīng)費，而按同意的預算和采購合同的履約狀況直接向供貨商撥付貨款。由于這部分支出采用直接付款形式，財政能對政府部門和公共部門的商品和服務的采購行為實施有效的監(jiān)督，確保財政對預算資金的流量和流向的控制，使預算資金使用效益提高，最大程度地避免商品采購中存在的不公平交易和腐敗現(xiàn)象。

（五）強化政府采購監(jiān)督體系

實施政府采購活動，必須追求“三公一優(yōu)”的最佳目的。能否實現(xiàn)目的，則要靠采購的全過程監(jiān)督管理來確保。另外，政府采購金額、規(guī)模龐大，容易滋生腐敗。因此，對這一領域的規(guī)范和監(jiān)督意義重大。合理而有效的監(jiān)督方法可歸納

為下列幾點：

1.加強對政府采購制度的意識宣傳，提高對政府采購制度的認識。即使政府采購制度在西方已有相稱長的歷史，但在我國還是新生事物。各方面能否對建立這一制度的急迫性、必要性及其在市場經(jīng)濟條件下的重要作用形成統(tǒng)一、深刻的認識，將從主觀上影響我國政府采購制度的建立。

2．信息披露即建立公示制度，從而確保政府采購水平。信息披露是政府采購活動通告天下，表達本身實施政府采購活動堅持誠信與規(guī)范的承諾。由于政府采購是舉世公認的陽光工程，只有確保采購信息的公開度，才干確保政府采購的透明度，提供增進政府采購事業(yè)發(fā)展的有效途徑。同時，覆蓋面廣的信息公示形式和渠道能夠營造出更加激烈的競爭氛圍，從而確保政府采購的效率和質量。

3．實施審計監(jiān)督，加強財政支出管理。對政府采購行為實施審計監(jiān)督，是增進政府采購規(guī)范，加強財政支出管理，提高財政資金使用效率的重要手段。其審計辦法重要是指：審視法。這種辦法是對政府采購四種審計對象，即政府采購主管機構、集中采購機構、采購單位及政府采購中介機構都合用的一種審計辦法。4.紀檢部門是政府采購監(jiān)督的守護神。紀檢部門從三個方面著手：（1）把好事先監(jiān)督關。涉及嚴把政府采購預算關，使采購計劃適時、合用和有效。同時加強對競標主體即供應商進入政府采購市場的監(jiān)督。（2）把好事中監(jiān)督關。對過程監(jiān)督就是要確保政府采購公開、公平、公正進行。重點是檢查采購方式與否符合規(guī)定和規(guī)范。（3）把好事后監(jiān)管關。加強對貨款結算環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保采購、驗貨、付款“三權分離”。（六）強化政府采購監(jiān)管工作，完善政府采購監(jiān)督制度政府采購行為是一項經(jīng)濟活動，涉及到經(jīng)濟利益方面，就會有人以身犯險。針對政府采購制度中的某些違規(guī)操作，我們必須要嚴肅管制，不能任其自由發(fā)展，否則政府采購制度將會成為部分掌權人的致富之路。因此我們必須加強政府采購制度監(jiān)管工作，增進政府采購監(jiān)督機制的建立。首先，我們要在政府采購部門成立內部監(jiān)督制約機制，并讓其逐步與政府采購各部門形成現(xiàn)有互相聯(lián)系又能互相制約的監(jiān)督體系。另首先，進一步對政府采購活動之后的事后監(jiān)督進行強化再審查，把好每一道關口，杜絕政府采購當中的違規(guī)操作。最后，還要逐步加大社會監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督的力度，加緊構建對政府采購工作的全方面、全過程的監(jiān)督機制。保障政府采購在公開、公平、公正的原則下進行，應制訂一整套科學合理的監(jiān)督機制，讓隱藏在政府采購制度之下的違規(guī)活動無法遁形。

1.強化主體監(jiān)督的作用。從法律層面上講，我國現(xiàn)階段政府采購的監(jiān)督主體諸多?！吨腥A人民共和國政府采購法》明確規(guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門；《審計法》明確規(guī)定了審計機關對政府采購活動的審計監(jiān)督職責；《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機關對政府采購活動進行監(jiān)察的權力。另外，由于政府采購承載著保護環(huán)境、增進自主創(chuàng)新、增進中小公司發(fā)展等諸多政策導向功效，其工作開展狀況也直接或間接受國家發(fā)展改革委、環(huán)保部、科技部等行政管理部門的監(jiān)管。

從采購實踐來看，即使這些監(jiān)督機構對克制多個腐敗現(xiàn)象起到了一定的作用，但就整體而言，仍然存在監(jiān)督力度不夠、監(jiān)督效能不高、監(jiān)督機制不暢等問題。這就需要從制度層面進一步理順監(jiān)督關系，明確監(jiān)督職責。財政部門應以采購實施過程為根本，對采購各方當事人的采購行為進行監(jiān)督；審計部門應以財政資金使用與否合規(guī)為根本展開審計；紀檢監(jiān)察部門應以信訪舉報為線索對政府采購的有關人員實施監(jiān)察；有關行業(yè)主管部門則根據(jù)各自的職責對政府采購貫徹貫徹政策功效狀況進行指導和監(jiān)督。另外，各管理機構之間還須建立橫向的溝通和配合機制，通過全方位的主體監(jiān)督確保政府采購工作依法、規(guī)范、陽光運作。

2．擴大社會公眾監(jiān)督，加強外界專業(yè)監(jiān)督。監(jiān)督是需要成本的?，F(xiàn)階段完全依靠國家機關的力量實現(xiàn)政府采購工作全方位、全過程的監(jiān)督是不現(xiàn)實的，還必須要充足發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。為了激勵公眾參加對政府采購活動的監(jiān)督，提高政府采購的透明度，使廣大納稅人真正參加到政府采購這一過程，我們要主動發(fā)明條件，拓寬渠道，向社會及時、精確公開政府采購制度、政策以及政府采購的有關信息。運用媒體和網(wǎng)絡，為廣大公眾參加政府采購制度大開方便之門。首先，賦予社會公眾，特別是參加政府采購市場競爭的供應商監(jiān)督權利。政府采購花的是納稅人的錢，每一分財政資金是怎么花的，作為一種正當公民都有權懂得；而供應商是政府采購活動的直接利益有關者，他們的監(jiān)督則更為有力、有效。另首先，要把輿論監(jiān)督，特別是媒體監(jiān)督的能量釋放出來。新聞媒體始終被稱為“無冕之王”，許多貪污腐敗的案件都是通過媒體報道后才被調查解決的。因此，媒體監(jiān)督也是保障采購程序公平、公正的有效途徑。即使財政部門負有監(jiān)督政府采購的職責，但政府采購涉及的商品、勞務、工程的范疇廣，往往規(guī)定監(jiān)督者有專門的財政知識、會計業(yè)務知識，有時還需要工程決算、國際貿易方面的知識，因此在監(jiān)督中應當邀請審計、技術監(jiān)督、工商、紀檢部門參加，并且聘任某些政府采購方面的專家和有一定特長和經(jīng)驗的人參加采購監(jiān)督，這樣對政府采購的監(jiān)督會更為專業(yè)，更大程度的發(fā)揮了政府采購監(jiān)督的作用。

3．細化政府采購預算，加強政府采購的計劃性，完善財政部門的監(jiān)督。政府采購預算是政府部門對政府采購進行監(jiān)督的重要內容，現(xiàn)在由于我國現(xiàn)行單位預算不夠細化，部門預算編制改革剛剛開始，政府采購項目和預算也難以細化，這樣使得政府采購工作的隨機采購較多，而形不成規(guī)模效應，造成采購增加，效率減少。因此我們必須充足認識政府采購預算的重要性，加強對預算的監(jiān)督。政府采購作為財政支出的一部分，按照原則應當在每年年初編制統(tǒng)一的政府采購預算和采購計劃。但我國計劃編制在實際操作中還存在著許多問題。首先，各地政府采購計劃數(shù)據(jù)收集上存在困難，計劃的編制和審批程序約束力不強，與財政預算的編制和審批過程相比存在著很大的隨意性，人為因素變更計劃的現(xiàn)象也較為普遍。另首先，采購程序中存在著違規(guī)操作現(xiàn)象。受到部門利益和個人利益的左右和影響，特別是大型采購過程中，對政府采購的公正性產(chǎn)生了許多負面影

響。因此，必須全方面制訂政府采購計劃，屬于政府采購主體范疇的單位，都應對其實施的政府采購項目編制計劃。只有通過財政部門審批的計劃項目才干進行采購。政府采購的計劃一經(jīng)擬定，就不得隨意變化。如果遇有特殊狀況需要調節(jié)，也應嚴格按既定程序上報審批。

4.建立政府采購各主體互相監(jiān)督制約的機制。財政部門負責計劃審批，但不直接參加政府采購事務，財政部門根據(jù)采購部門出具的費用發(fā)生證明，將資金直接支付給供應商或承包商，以確保資金用在預定的項目上，政府采購中心負責組織采購工作，但無權支付貨款，采購單位不直接采購，但有最后驗收權，財政部門只能憑采購單位的驗收簽單才干支付貨款，這樣購置、驗收、付款三權分離，采購當事各方之間形成互相制約的機制。財政部門作為重要管理者，對采購主體、采購中心和供應商的行為進行管理，政府采購中心和采購主體對供應商的履約狀況進行監(jiān)督，供應商和采購主體又對政府采購中心公正有效性進行監(jiān)督。任何一方的行為都將處在其它當事方的監(jiān)督之下，推動政府采購的健康運行。

五、區(qū)內政府采購存在問題及方法（一）區(qū)內政府采購存在問題1.采購單位依法采購意識不強。個別采購單位由于習慣思維，缺少新的財政支出理念，不能主動申請政府采購，存在“先斬后奏”等規(guī)避政府集中采購行為。以致出現(xiàn)不經(jīng)政府采購管理部門審批，自行采購；自行采購后再向采購部門補辦手續(xù)；個別單位片面強調項目的特殊性、時間的急迫性，對政府采購不配合，事先不申報，想方設法