淺析瑞典養(yǎng)老保險制度改革

淺析瑞典養(yǎng)老保險制度改革

瑞典的養(yǎng)老金制度始于1913年。經(jīng)過近一個世紀的改革和完善，形成了多階段的社會保障體系，在保障公民基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。而我國目前也正處于養(yǎng)老保險改革的關(guān)鍵時期,制度模式的定型、激勵約束機制的建立、轉(zhuǎn)型成本的分擔等問題日益引起全社會的關(guān)注,因此,結(jié)合我國的實際國情,從多個角度合理借鑒瑞典改革的經(jīng)驗顯然具有重大的理論意義和實踐價值。一、瑞典養(yǎng)老保險制度改革1.石油危機的推動:瑞典養(yǎng)老保險制度改革的方向瑞典作為西方福利世界的典范國家,早在1913年就建立了具有全民性和強制性特點的養(yǎng)老保險制度,并于60年代逐步走向定型,從而在很大程度上有效地解除了國民的后顧之憂。但是,進入20世紀70年代中期以來,“福利國家櫥窗”瑞典的養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性日益面臨嚴峻的挑戰(zhàn):一戰(zhàn)、二戰(zhàn)后的“嬰兒潮”和人均壽命延長所引起的人口老年化趨勢日益加重,同時伴隨著1973年石油危機而來的世界性經(jīng)濟危機進一步削弱了瑞典養(yǎng)老保險制度的物質(zhì)基礎,本國財政的養(yǎng)老壓力使得潛在的財務危機越來越突出;第二、原有養(yǎng)老保險制度本身的弊端,例如作為主體的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金制度(ATP)未能充分體現(xiàn)權(quán)利與義務的緊密結(jié)合,同時缺乏個人繳費激勵機制;第三、國內(nèi)環(huán)境的變化,包括長期執(zhí)政的社會民主黨的政治優(yōu)勢不斷削弱,政治上的一致性逐步下降,同時本國民眾要求改革的呼聲也不斷增強等。因此,面臨以上種種挑戰(zhàn),隨著改革的各方面條件日益成熟,養(yǎng)老保險制度的改革勢在必行。瑞典首先在80年代開始醞釀改革并成立養(yǎng)老保險改革委員會,1991年啟動由國內(nèi)所有政黨組成的改革工作小組,不斷對原制度進行反思和重構(gòu),1992年該小組建議的改革框架問世,1994年改革的最終文本正式出版,同年6月在國民議會上作為立法正式通過,1996年執(zhí)行程序正式啟動,1999年瑞典全面實行新的養(yǎng)老保險制度。2.改革前的養(yǎng)老保險制度改革前的瑞典養(yǎng)老保險體系主要由基本年金、補充年金和部分年金三部分構(gòu)成,其中基本年金實行全民平等共享,補充年金與退休者工資收入密切掛鉤,而部分年金則主要面向60-65歲之間的提前退休人員。而改革后的新制度在努力克服原制度的缺點和符合改革趨勢的基礎上,還不斷進行優(yōu)化創(chuàng)新,其中最為突出的就是名義賬戶制(NDC)的創(chuàng)立和運行。第一層次為國民年金,對象包括無收入和低收入群體。凡年滿65周歲在瑞典居住滿40年的公民每年均可領(lǐng)取70000克郎(稅前)的養(yǎng)老金,而居住不滿40年的,按每年1/40的比例遞減。與改革前所有人都享有同一待遇標準不同,改革后的國民年金與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金也是相掛鉤的,當收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金低于44000克朗時,國家負責補足到規(guī)定的70000克郎的標準,當收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金在44000-105000克朗之間時,按一定比例給予補助,而隨著收入增加,國民年金就不斷遞減,當收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金超過105000克朗,則不再享受任何國民年金。第二層次為收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金。這是瑞典養(yǎng)老保險體系中最重要的部分,也是本次改革的重點和創(chuàng)新所在。收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金一般由雇主和雇員分別按照工資總額和繳費工資各繳納9.25%來共同承擔,改革后的這部分現(xiàn)由兩塊組成,一是名義賬戶部分,由社會保險管理局負責將繳費的16%計入每個參保人的賬戶,并轉(zhuǎn)入公共投資基金(APT)進行管理和投資運營,同時作為退休時個人領(lǐng)取養(yǎng)老金的依據(jù),在財務模式上實行現(xiàn)收現(xiàn)付制;二是實賬積累部分,由養(yǎng)老基金管理局(PPM)負責將繳費的2.5%劃出來投資到私人基金和共同基金公司開展投資運營,努力實現(xiàn)保值增值。值得一提的是,在新制度實施初期,投資市場一度較為低迷,但近兩年已有所轉(zhuǎn)機,其中2004年公共基金投資回報率達到10%以上,私營基金也高達8.6%。同時,這部分作為此次改革的重點和難點,為了實現(xiàn)新老制度的平穩(wěn)銜接,法律還規(guī)定凡1937及其以前年份出生的人員一律按舊制度相關(guān)規(guī)定執(zhí)行,1954年及其以后出生的人員均執(zhí)行新制度,而1938-1953年期間出生的人員的養(yǎng)老金按照1/20的比例逐步向新辦法過渡,具體新舊養(yǎng)老金受益情況可見表1。第三層次為職業(yè)年金。由各行業(yè)工會與雇主協(xié)商建立,據(jù)統(tǒng)計瑞典90%以上的雇員都參加了職業(yè)年金,其費率主要依據(jù)各行業(yè)及參保人員的年齡來確定,目前平均費率為工資總額的3-5%,基金的投資運營主要由各私營基金公司來負責。二、典型的高福利國家,是個瑞典是福利國家的代表,素有“福利國家的櫥窗”之稱,同時瑞典實行多黨民主政治,工會力量比較強大,在這樣的典型的高福利國家能夠就此項養(yǎng)老保險改革取得一致,不能不說有其高明和可取之處。筆者在結(jié)合中國國情的基礎之上認為可以將瑞典改革的特點歸納為:立足一個理念、實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)換、建立三種機制、保持三個不變。1.政策傾斜和關(guān)愛這次瑞典養(yǎng)老保險改革的一個重要特點就是較為注重維護低收入群體的利益,主要表現(xiàn)在以下兩方面:一是基本年金方面,由過去人人享有變成了只面向無收入和低收入群體,同時待遇標準相比原來還有所提高,這顯然就是對于弱勢群體的一種政策傾斜和關(guān)照;二是使得工資收入相對較低,但繳費較長的人員(主要是藍領(lǐng)工人)在新制度中受益更多,養(yǎng)老金增長更快。由于在原ATP計劃中養(yǎng)老金是按照最高工資的10年為參照標準的,在繳費總量相同的情況下,那些工資增長快、收入水平高、繳費年限短的人員(主要指白領(lǐng)工人)養(yǎng)老金相比要高得多,因此改革前的養(yǎng)老金其實扮演著一種逆向分配的角色,不斷加劇了同一代人之間的收入不平等,而此次改革主要就是逐步縮小乃至“熨平”這種不平等從而達到保障公平的最終目標,例如在新制度下1960年開始參加工作而在2009年預期退休的工人養(yǎng)老金受益情況,藍領(lǐng)工人的養(yǎng)老金受益要比白領(lǐng)工人增長地更快,直接原因就是藍領(lǐng)工人的工作年限要比白領(lǐng)工人長,具體受益詳見表2。2.收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金與殘補型養(yǎng)老保險的銜接一是實現(xiàn)基本年金由普惠型向殘補型轉(zhuǎn)換。改革前的基本年金在性質(zhì)上屬于普惠型,即只要在瑞典居住滿足一定年限,達到退休年齡后人人都有一份基本年金,而且年金的數(shù)額不因退休前的收入差異而不同,但在改革后,基本年金就轉(zhuǎn)向了殘補型,主要立足于沒有收入和低收入的弱勢群體,并與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金形成此消彼漲的互補關(guān)系,即當收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金達到一定水平后就不再享受國民年金了;二是實現(xiàn)收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金(ATP)由待遇確定型(DB制)向繳費確定型(DC制)的轉(zhuǎn)換。改革前的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金是待遇確定型的,實行的是當期征收當期支付的現(xiàn)收現(xiàn)付模式,主要維持短期內(nèi)的橫向平衡,一般沒有結(jié)余,而改革后的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金所包括的名義賬戶和實賬積累兩部分都是繳費確定型的,立足的是追求基金支付的長期平衡,其中名義賬戶通過建立“虛擬”的賬戶來實現(xiàn)積累制的運作,實賬積累部分則更是按照“以收定支”的方式來不斷進行基金積累,最終實現(xiàn)收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金從現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制模式平穩(wěn)過渡的目標。3.通過調(diào)控利率來確保養(yǎng)老金的恢復機制一:基金自動平衡機制。名義賬戶的每年記賬利率是綜合考慮近3年的社會平均工資增長率(如瑞典2002年工資增長率為5%,2003年為3.44%,2004年為2.4%)和上年度通貨膨脹率來加以確定的,這一方面使得最終計算的個人賬戶積累總額比較客觀地反映了整個養(yǎng)老保險周期內(nèi)的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況,同時又使參保人員名義賬戶的權(quán)益與此實現(xiàn)緊密掛鉤,從而對參保人員來講名義賬戶的積累和受益基金基本都處于自動平衡狀態(tài);另一方面,因為名義利率也是可以調(diào)控的,因此,即使出現(xiàn)與社會經(jīng)濟發(fā)展不一致和不平衡的情況,通常也是可以通過調(diào)控利率的方式來保證其恢復平衡。機制二:繳費激勵機制。瑞典改革引入名義賬戶制后,養(yǎng)老金計發(fā)由待遇確定型(DB制)轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費確定型(DC制),養(yǎng)老金待遇的多寡與個人繳費多少和繳費時間長短實現(xiàn)完全掛鉤,強調(diào)個人的權(quán)利義務相結(jié)合,不斷培養(yǎng)國民繳費意識和責任分擔意識,從而激勵人們多工作、多繳費、多得養(yǎng)老金。同時,改革中還采取了多種措施例如降低待遇比例和加收滯留金等形式來抑止和約束那些逃避、拖欠繳費的行為。機制三:退休引導機制。人口老齡化和高齡化問題已經(jīng)成為當今世界的一個重大社會問題,在北歐的瑞典尤為如此,因而瑞典不斷通過各種間接措施來控制提前退休、鼓勵和引導延遲退休和減少養(yǎng)老金支出。各國的改革經(jīng)驗表明通過直接禁止或者懲罰的措施往往容易遭到民眾的反對,而瑞典通過養(yǎng)老金計發(fā)標準與平均余命相掛鉤,允許實行彈性退休的辦法巧妙地解決了這個問題。瑞典新制度規(guī)定公民的法定退休年齡為65歲,根據(jù)瑞典5年前的人口調(diào)查資料顯示,全國平均壽命為83.5歲,如65歲開始領(lǐng)取全額養(yǎng)老金,其余命為18.5歲,考慮到養(yǎng)老金賬戶的增值等因素,實際則可以除以15.7歲,同時允許職工最早在61歲提前退休,也可工作到70歲延遲退休,每提前1個月扣減0.5%養(yǎng)老金,對于推遲領(lǐng)取的人員每推遲1個月則可增發(fā)0.7%養(yǎng)老金,這樣就從制度設計和政策傾斜上鼓勵和引導人們延遲退休,努力增加勞動力供給,同時也在一定程度上增加了養(yǎng)老保險的收入、減少了支出。具體退休年齡和養(yǎng)老金受益關(guān)系詳見表3。4.瑞典的多層次養(yǎng)老保險制度一是保持多層次的養(yǎng)老保險體系不變。比較新老兩個制度,在宏觀制度架構(gòu)方面基本沒有太大變化,仍然保持著多層次的結(jié)構(gòu),而且各個支柱的基本功能也沒有發(fā)生大的改變,例如國民年金仍然立足公平,努力縮小養(yǎng)老保障待遇的不公平,而收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金依然立足效率,強化個人的權(quán)利義務緊密結(jié)合等;二是保持主體支柱現(xiàn)收現(xiàn)付制的財務模式不變。作為多層次養(yǎng)老保險體系主體的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金部分,瑞典主要實現(xiàn)了由ATP計劃向名義賬戶制(NDC)和實賬積累制的轉(zhuǎn)變,但是其中的主體名義賬戶制(NDC)部分并沒有改變現(xiàn)收現(xiàn)付的財務模式,制度規(guī)定中為每個參保人員建立的個人賬戶只是名義上的,參保人員交納的保險費都被用作當期的養(yǎng)老金的支付了,并沒有實行真正的基金積累,賬戶上的繳費和基金運營記錄只是作為計發(fā)的標準,實質(zhì)上實行的是“模擬”的個人賬戶積累制運作;三是保持繳費率不變。收入關(guān)聯(lián)部分的養(yǎng)老保險費率仍然保持在原來的18.5%,只是改革前的繳費全部都由企業(yè)來承擔,而現(xiàn)在變成了由企業(yè)和個人各負擔一半,但同時規(guī)定企業(yè)也需要相應地增加個人的工資,從而這也就實現(xiàn)了在增強個人繳費意識和責任意識的同時,企業(yè)和個人的負擔都沒有因此而加重。三、基金運行情況年增加了財政負擔,減減了養(yǎng)老保險支出當前國際養(yǎng)老保險制度改革的總體趨勢主要是采取多種措施應對人口老齡化和高齡化,不斷增強養(yǎng)老保險財務的可持續(xù)性,而改革的基本出發(fā)點就是增收節(jié)支,當然瑞典的改革也不例外。從改革的總體情況和實施效果來看,瑞典改革基本達到了預定的目標:一是通過多種渠道增加養(yǎng)老保險收入。這主要包括一方面通過繳費分擔新機制的建立,從長遠的角度不斷培養(yǎng)和提高參保人員的繳費意識和責任意識;另一方面基金運行情況近年來也不斷改善,如上所述的2004年公共基金投資回報率已經(jīng)達到10%以上,私營基金也達到8.6%;二是減少了養(yǎng)老保險支出。一方面通過退休引導機制鼓勵延遲退休,既增加了勞動力供給,又減少了養(yǎng)老金支出,同時基本年金由原來的普惠型轉(zhuǎn)向殘補型也在一定程度上減輕了財政負擔;另一方面,瑞典改革除了最初幾年財政投入較之以前要相對增加外,從長期來看隨著養(yǎng)老負擔的不斷減輕,國家財政投入還是會大大降低,新的養(yǎng)老保險制度下的財政負擔與經(jīng)濟增長率、工資增長率等因素緊密掛鉤,正如下圖1和2所示,即使在不同工資增長幅度的情況下,除了在新制度執(zhí)行的前幾年,養(yǎng)老金支出的增長率要略高于老制度外,經(jīng)過5-10年后,新制度下的支出就要明顯低于老制度。綜上,瑞典改革對于正處在改革關(guān)鍵時期的我國養(yǎng)老保險制度來說,同樣具有十分重要的指導意義,其中的某些改革政策和措施值得我們不斷去總結(jié)和思考。事實上,瑞典改革的有關(guān)經(jīng)驗,已經(jīng)在最新的國務院2005年底頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(以下簡稱38號文件)中得到一定的體現(xiàn),結(jié)合我國的具體國情加以靈活地借鑒,必然有助于我們更好的推進養(yǎng)老保險改革的進程。1.統(tǒng)賬結(jié)合的制度對我國養(yǎng)老保險制度的啟示養(yǎng)老保險模式之爭從社會保障制度建立以來,就一直沒有停止過。實際上,完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全的基金積累制都有其難以克服的固有弱點,從近年來世界各國的養(yǎng)老保險改革情況來看,這兩種制度模式正在相互借鑒和逐漸融合。一般來說,現(xiàn)收現(xiàn)付制采取待遇確定型,而基金積累制實行繳費確定型,而瑞典改革的“名義賬戶”制可以說是一條中間道路,在一定程度上將兩者有機地融合起來,籌資模式實行現(xiàn)收現(xiàn)付制,待遇計發(fā)實行基金積累制,這對養(yǎng)老保險制度改革來說的是一個重大創(chuàng)新,同時對我國而言也帶來了一種新的啟發(fā),與此同時,在實行名義賬戶制和保持主體部分現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎上,瑞典對2.5%的繳費部分實行實賬積累,因此,瑞典的新制度與我國有很大的相似之處,因為我國養(yǎng)老保險個人賬戶長期空賬運行,只是作為計發(fā)辦法的功能和標準始終在發(fā)揮作用,同時我國也在逐步做實個人賬戶,實現(xiàn)基金部分的不斷積累,從某種程度上說,我國目前的養(yǎng)老保險制度也是在走中間道路,統(tǒng)賬結(jié)合的制度總結(jié)了現(xiàn)收現(xiàn)付和完全積累兩種模式的經(jīng)驗教訓,努力兼取二者之長,符合養(yǎng)老保險發(fā)展改革的總體趨勢。因此,在我國推進改革的進程中,應該堅定不移地堅持統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式不動搖,同時抓住我國經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的機遇,逐步做實個人賬戶,實現(xiàn)統(tǒng)賬結(jié)合的制度設計初衷,并為應對人口老齡化不斷積累資金。2.基礎養(yǎng)老金與個人繳費掛鉤瑞典養(yǎng)老保險制度改革的一個重要成功之處就是通過實現(xiàn)退休養(yǎng)老金待遇與個人繳費緊密掛鉤,不斷增強參保人員的繳費意識,防止惡意逃費和欠費,努力增加養(yǎng)老金收入。而這個方面的成功經(jīng)驗在我國38號文件中已經(jīng)有所體現(xiàn),一是基礎養(yǎng)老金由繳費滿15年發(fā)放社會平均工資的20%,改為每繳費滿1年,發(fā)給指數(shù)化繳費工資和社會平均工資的平均值的1%,從而改變了原來只要繳費滿15年,所有人都領(lǐng)取同等退休待遇的做法,使得基礎養(yǎng)老金與個人繳費密切掛鉤;二是個人賬戶養(yǎng)老金由積累總額統(tǒng)一除以120,改為除以根據(jù)參保人余命長短和退休年齡決定的計發(fā)月數(shù)(見下表4),從而實現(xiàn)與個人退休早晚的緊密掛鉤。因此,這兩部分養(yǎng)老金都體現(xiàn)了繳費的激勵約束機制,并逐步建立起延遲退休的引導機制,但是鑒于直接改變退休年齡的問題比較敏感,所以38號文件并沒有明確在我國目前可以實行彈性退休,但相信退休年齡的漸進式改革遲早會提上議事日程。3.退休者的制度待遇解決制度轉(zhuǎn)型成本和實現(xiàn)平穩(wěn)過渡是取得養(yǎng)老保險制度改革的關(guān)鍵所在,而瑞典改革由于沒有改變財務模式,相應地就沒有出現(xiàn)巨額的改革成本,同時通過采取一些過渡性措施,例如,按照出生年份在1937之前、1938-195