預(yù)算會計革新研

預(yù)算會計革新研

我國的預(yù)算會計根據(jù)不同歷史時期的經(jīng)濟體制和財政管理體制的需要，進(jìn)行了多次改革和完善，形成了比較符合我國國情的預(yù)算會計理論體系。近幾年，隨著財政管理體制改革步伐加快，按照公共財政理論設(shè)計的預(yù)算管理模式已開始建立，預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的管理制度正在發(fā)生根本性的變化，要求預(yù)算會計進(jìn)行改革。

一、預(yù)算管理制度改革對預(yù)算會計體系的影響

財政總預(yù)算會計與行政單位會計合二為一，成為政府會計

1．編制部門預(yù)算。部門預(yù)算是市場經(jīng)濟國家普遍采用的預(yù)算編制方法，是由政府各部門編制，經(jīng)財政部門審核后報議會審議通過，反映部門所有收入和支出的預(yù)算。即部門預(yù)算是一個涵蓋部門所有公共資源的完整預(yù)算。編制部門預(yù)算的基本要求是：將各類不同性質(zhì)的財政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，部門所有單位的各項資金，包括財政預(yù)算內(nèi)撥款、財政專戶核撥資金和其他收入，統(tǒng)一作為部門和單位的預(yù)算收入，統(tǒng)一由財政核定支出需求。凡是直接與財政發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算會計單位均作為預(yù)算管理的直接對象，如財政直接將行政單位預(yù)算編制并批復(fù)到這些單位。按部門編制預(yù)算后，可以清晰地反映政府預(yù)算在各部門的分布，從而取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象，并把部門預(yù)算作為獨立的政府預(yù)算法案匯編于本級總預(yù)算。隨著部門預(yù)算的編制，財政總預(yù)算會計和行政單位會計的改革將逐漸趨向于以一級政府為中心，核算整個政府的財務(wù)狀況，即編制一級政府的收支情況表。因此，客觀上要求將財政總預(yù)算會計和行政單位會計逐漸合二為一，成為政府會計。

2．推行國庫單一帳戶制度。建立我國國庫單一帳戶制度的基本框架是：按照政府預(yù)算級次，由財政在中國人民銀行開設(shè)國庫單一帳戶；所有的財政性資金逐步納入各級政府預(yù)算統(tǒng)一管理，財政收入直接繳人國庫或財政指定的商業(yè)銀行開設(shè)的單一帳戶，取消所有的過渡帳戶；財政性支出均從國庫單一帳戶直接撥付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者。行政單位為了執(zhí)行國家機關(guān)工作任務(wù)所需要的資金，由各級政府財政部門從本級政府預(yù)算集中的資金中分配和撥付。推行國庫單一帳戶制度后，財政部門不再將資金撥到行政單位，只需給各行政單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)及審批預(yù)算單位的月度用款計劃，在預(yù)算資金沒有撥付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者之前，始終保留在中國人民銀行的國庫單一帳戶上由財政部門直接管理。實現(xiàn)國庫單一帳戶后，由于各行政單位只是政府的組成部分，其所有的資金都是財政資金，都要通過國庫單一帳戶收付，其資金活動已通過總預(yù)算會計反映，因此，財政總預(yù)算會計和行政單位會計相當(dāng)于總括和明細(xì)的關(guān)系。它們將合二為一共同構(gòu)成政府會計。

事業(yè)單位會計向非營利組織會計靠攏非營利組織是指其經(jīng)營目的在于社會利益而非某一個人或組織或所有股東的經(jīng)濟利益的組織，即不以營利為目的的經(jīng)濟和社會組織。包括：事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及各種基金會等。事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體、各種基金會等與企業(yè)相比，盡管在許多方面都具有相同或相似之處，但它們與企業(yè)之間的區(qū)別仍相當(dāng)明顯，即這些組織不以營利為目的。從行為科學(xué)的觀點看，任何一項活動都有其目的性，行為的目的不同，決定著它們行為方式、程序和控制模式也不一樣。無論是企業(yè)，還是這些組織，它們都是從事一項具體的社會活動，但是它們活動的目的是不同的。企業(yè)經(jīng)營活動的目的是為了獲取盡可能多的利潤，使投資者得到盡可能多的投資回報。而事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體、各種基金會等在向社會公眾提供管理或服務(wù)時，并不追求收益，其目的在于按照財務(wù)資源和其他資源提供者的企望和要求提供盡可能多的管理和服務(wù)。因此，非營利反映了事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體、各種基金會等的基本特征，其目標(biāo)著眼于社會效益。顯然，這些組織的會計稱為“非營利組織會計”就更能反映其本質(zhì)特征。

二、預(yù)算管理制度改革對預(yù)算會計核算的影響

由于預(yù)算管理制度的改革，使得現(xiàn)行預(yù)算會計制度中的核算內(nèi)容、核算方法等需要進(jìn)一步改革，以適應(yīng)部門預(yù)算、國庫單一帳戶、政府采購等改革的要求。

1．部門預(yù)算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預(yù)算資金，因此，反映預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)算會計，也應(yīng)以預(yù)算資金全貌為對象，應(yīng)不再有遺漏。其中，基建資金也應(yīng)和其他資金一樣一起編入部門預(yù)算。即部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)涵蓋包括基建預(yù)算收支在內(nèi)的所有收支，真正反映綜合預(yù)算。然而，由于基本建設(shè)財務(wù)有一定的特殊性，在行政事業(yè)單位會計制度中應(yīng)增加相應(yīng)的會計科目進(jìn)行核算。細(xì)化預(yù)算編制到項目，也就是收支要重新適當(dāng)分類。因此，預(yù)算會計的會計科目應(yīng)重新設(shè)計，明細(xì)核算應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。零基預(yù)算即預(yù)算一切從零開始，各類支出取消“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。

2．國庫單一帳戶制度的實行?，F(xiàn)行財政總預(yù)算會計收到財政收入、總預(yù)算會計向行政單位撥出經(jīng)費、行政單位收到總預(yù)算會計撥人經(jīng)費、行政單位向財政總預(yù)算會計上繳預(yù)算內(nèi)外收入、行政單位向下級行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)撥經(jīng)費等業(yè)務(wù)的發(fā)生及其會計核算都將發(fā)生根本性的改變?，F(xiàn)行行政單位會計的會計基礎(chǔ)收付實現(xiàn)制將受到挑戰(zhàn)。例如，行政單位的工資將由財政通過人民銀行一商業(yè)銀行一職工工資卡方式直接支付，此時，財政總預(yù)算會計根據(jù)撥款數(shù)做一筆支出。而行政單位在現(xiàn)行制度下，既要做一筆收入又要做一筆支出，這樣做實際上不符合收付實現(xiàn)制原則。

三、預(yù)算會計改革方向

鑒于上述預(yù)算環(huán)境的變化，現(xiàn)行預(yù)算會計已無法滿足現(xiàn)階段公共財政管理的需要，應(yīng)該考慮預(yù)算會計從以下幾個方面進(jìn)行改革：

1．重新明確預(yù)算會計的分類。我國可以借鑒國外對企業(yè)會計和非企業(yè)會計的劃分方法，即按照單位活動的目的的不同進(jìn)行分類。對于不以營利為目的的非企業(yè)會計則可以按照其核算重點的不同進(jìn)一步劃分為政府會計和非營利組織會計。這種劃分方式可以明確各個類別會計核算的目的，根據(jù)其活動動目的考慮其會計核算的特點加以規(guī)范，以充分滿足各類會計信息使用者的信息需求。

2.引人權(quán)責(zé)發(fā)生制計量基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制是使用者評價政府財政受托責(zé)任履行情況的必要手段，也是新公共管理體制下政府會計的改革方向，西方不同政府會計模式都不同程度地采納了這一會計基礎(chǔ)。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，收入只有在政府提供服務(wù)時才加以確認(rèn)，而且在政府接受服務(wù)以后，就應(yīng)該將相應(yīng)的義務(wù)確認(rèn)為當(dāng)期費用，并將其作為債務(wù)列入資產(chǎn)負(fù)債表，這樣，政府的會計報告就可以完整地反映政府的財政狀況和運行成果；同樣，權(quán)責(zé)發(fā)生制要求在資產(chǎn)負(fù)債表上確認(rèn)所有的經(jīng)濟資源，如新西蘭將高速公路和其他基礎(chǔ)設(shè)施確認(rèn)為資產(chǎn)，并確認(rèn)了其折舊費用，這樣就會使政府更加注意其對有關(guān)資產(chǎn)的管理和維護(hù)，更好地認(rèn)識未來的短期債務(wù)、更好地管理基礎(chǔ)設(shè)施、更有效地重新分配預(yù)算。在我國政府會計改革的初期，我們可以考慮借鑒德法模式的修訂的收付實現(xiàn)制，即首先確認(rèn)應(yīng)收賬款和應(yīng)付賬款，實現(xiàn)收入和支出在各個期間的平衡，明確政府當(dāng)期的受托責(zé)任履行情況。

3．完善政府會計信息體系，增加政府會計信息的透明度。要真正發(fā)揮政府會計的監(jiān)督作用，會計報告就不應(yīng)只提供給政府有關(guān)部門，更應(yīng)該提供給與政府服務(wù)和政府收入息息相關(guān)的廣大社會公眾。完整的政府會計信息體系包括：及時提供有關(guān)政府