社區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀與思考

社區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀與思考

一.社區(qū)居委會和業(yè)主委員會之間的沖突1.居委會職能的偏差。我國的城市居委會制度確立于1954年,當(dāng)時只負責(zé)管理一些單位體制外的“社會人”,它對解放后的城市穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。改革開放后,整個城市管理工作由傳統(tǒng)的以單位為主,開始向街道、社區(qū)居委會等基層部門、自治組織轉(zhuǎn)變,社區(qū)居委會得到了一定發(fā)展。但現(xiàn)在的問題是:一方面,居委會代表國家向居民傳遞國家意志,另一方面它又代表居民向國家表達意見。這種“雙重代理人”身份,使居委會在名義上是居民的自治組織,但實際卻更多地扮演了國家代理人角色,成了準(zhǔn)政府組織。而這既不利于基層民主政治的發(fā)展,也加重了城市基層政府的財政負擔(dān),更削減了居民對居委會的認(rèn)同度和參與居委會的熱情,違背了法律的規(guī)定。以上問題的存在,使得居委會處在一個角色搖擺的狀態(tài)。有研究者認(rèn)為,居委會是基層政府派出的自治機構(gòu),不能與居民自治組織相混淆。也有研究者提出將居民自治組織常設(shè)機構(gòu),變?yōu)樯鐓^(qū)議事會和社區(qū)管理委員會兩個。前者行使決策權(quán),后者行使執(zhí)行權(quán)。而上海大學(xué)顧駿教授認(rèn)為,社區(qū)居委會應(yīng)按照基層社會的需求,決定它的去留。2.業(yè)主委員會成熟度不高。中國的業(yè)主委員會最早出現(xiàn)于1991年。業(yè)主委員會作為物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表全體業(yè)主實施自治管理的組織,存在于新型房地產(chǎn)開發(fā)小區(qū)內(nèi),它是為配合物業(yè)管理市場化而產(chǎn)生的,因此在制度設(shè)計上,具有政府推動的色彩。而其職能構(gòu)成上存在著和居委會的部分重疊問題。目前,業(yè)主委員會主要存在以下問題:(1)業(yè)主委員會的法律定位不清。非法人實體的身份,更使得其在維權(quán)時面臨重重阻礙;(2)業(yè)主委員會的不恰當(dāng)作為損害了業(yè)主委員會的威信和形象;(3)業(yè)主委員會成員的素質(zhì)不夠高、利益難協(xié)調(diào);(4)業(yè)主委員會的群眾認(rèn)同度不高,部分職能和居委會重疊是重要原因,而更深層次的原因在于業(yè)主委員會的定位模糊,發(fā)展未成型,使得它的作用難以有效發(fā)揮,也使它和居委會的沖突也在所難免。面對以上問題,有研究者提出通過立法給業(yè)主委員會正身,促使從業(yè)人員的職業(yè)化和專業(yè)化。也有研究者提出強化政府指導(dǎo),引導(dǎo)業(yè)主關(guān)注業(yè)主委員會,來改善業(yè)主委員會的復(fù)雜現(xiàn)狀。3.物業(yè)公司發(fā)展不理想。物業(yè)公司是指具備相應(yīng)資質(zhì)條件并按照法定程序成立的,從事物業(yè)管理服務(wù)的經(jīng)營性企業(yè)法人。歐美國家早在19世紀(jì)60年代便誕生了物業(yè)管理,而我國直到1981年才在深圳出現(xiàn)。而隨著物業(yè)公司在中國的不斷發(fā)展,其問題也開始暴露出來:(1)物業(yè)管理市場發(fā)展不成熟、不規(guī)范,物業(yè)公司缺乏競爭機制,行業(yè)專業(yè)化水平低下,虧損嚴(yán)重;行業(yè)缺乏全國性的權(quán)威法律、法規(guī),更為物管市場的發(fā)展埋下了隱患。(2)物業(yè)公司從業(yè)人員素質(zhì)不高,頂尖人才缺少,服務(wù)意識不足,與服務(wù)組織和個人時有摩擦發(fā)展。(3)與居委會和業(yè)主委員會矛盾重重。一方面與業(yè)主委員會缺乏溝通、遏制它作用的發(fā)揮;另一方面,與居委會缺乏協(xié)調(diào),矛盾時有發(fā)生。國內(nèi)研究者在提出規(guī)范物業(yè)公司市場化運轉(zhuǎn)、提高從業(yè)人員素質(zhì)的同時,特別指出了要理順和居委會之間的關(guān)系,充分發(fā)揮業(yè)主委員會的監(jiān)督作用。二.理順社區(qū)與社區(qū)的關(guān)系,使社區(qū)成為專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)基于以上的現(xiàn)狀判定,我們提出以下的角色重組構(gòu)想:1.將居委會打造成為政府派出機構(gòu)和社會福利協(xié)調(diào)機構(gòu)。由于居委會在實質(zhì)上承擔(dān)著大量政府下派的工作任務(wù),而居委會的運轉(zhuǎn)資金和工作人員工資、福利等也主要靠政府進行財政撥款,所以不妨把居委會改造成為城市政府在社區(qū)的一個派出機構(gòu),讓他們來負責(zé)宣傳、落實黨和國家的方針政策,并負責(zé)承擔(dān)一些通過市場運作無法進行有效配置的社會福利問題。當(dāng)然這里必須要進行機構(gòu)精簡,以減輕政府財政負擔(dān)。同時,根據(jù)各地情況適當(dāng)增加角色重組后居委會人員的工資、福利待遇。這樣就有可能較好解決各地目前存在的居委會的職能偏差、人才缺乏和政府部門財政負擔(dān)不斷加重等問題。2.將業(yè)主委員會打造成為社區(qū)議事機構(gòu)和監(jiān)督組織。當(dāng)前我國房屋私有化率不斷提高,發(fā)展業(yè)主委員會是大勢所趨。提出這個構(gòu)想就是把業(yè)主委員會所擁有的對物業(yè)公司監(jiān)督等職能,和居委會的群眾自治功能進行整合。不過,我們要確保業(yè)主委員會成員必須是民主程序選舉產(chǎn)生,對社區(qū)事務(wù)有著足夠的了解;而且我們要通過完善的法律、法規(guī),來促使業(yè)主委員會既定職能的發(fā)揮,防止業(yè)主委員會利益?zhèn)€人化。通過以上設(shè)想來實現(xiàn)業(yè)主委員會對物業(yè)公司和居委會的有效監(jiān)督,使業(yè)主委員會成為社區(qū)居民實現(xiàn)基層民主的有效載體。3.將物業(yè)管理公司打造成為社區(qū)專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。物業(yè)公司經(jīng)過十多年的發(fā)展已初具規(guī)模,由于它是經(jīng)營性企業(yè),所以它的終極發(fā)展目標(biāo)是通過為社區(qū)單位、居民提供優(yōu)質(zhì)的有償服務(wù),以獲得自身的可持續(xù)發(fā)展和利潤的最大化。這就比在居委會中設(shè)立服務(wù)部門更加經(jīng)濟,更加具備專業(yè)優(yōu)勢。另外,對于物業(yè)管理公司涉及的公益性服務(wù)項目,政府應(yīng)給以一定政策扶持和稅收優(yōu)惠,以促使其更好地為社區(qū)公共事業(yè)服務(wù)。三.角色重組的前提基于三者角色重組的構(gòu)想,我們認(rèn)為,這些構(gòu)想的實現(xiàn)只有具備了一定的基礎(chǔ)和條件,才會有可行性。1.角色重組實施的前提-相關(guān)法律法規(guī)制度的完善。角色重組首先遇到的一個難題就是與現(xiàn)行法律的沖突,由于現(xiàn)行法律把居委會定義為城市居民的自治組織,而業(yè)主委員會還沒得到角色正名,其它相關(guān)的法律法規(guī)更是相當(dāng)不完善,這就成了進行角色重組的前提。如果沒有法律制度的保護和規(guī)范,那么進行角色重組的風(fēng)險將是極大的。各地也就不會進行積極探索了。2.角色重組實施的基礎(chǔ)-政府部門的政策和資金支持。由于社區(qū)管理體制的公共性質(zhì)和現(xiàn)有的政府基層管理實質(zhì),決定了要推行角色重組必須得征得政府部門的支持。這是一個基礎(chǔ)性的條件。如果有了政府的政策和資金支持,改革就有了實施的基礎(chǔ)與保障。否則,空中樓閣式的改革,終有一天會坍塌。3.角色重組的動力-居民的熱情參與。居民一直存在著參與社區(qū)建設(shè)動力和熱情不足的問題。而我們角色重組的目的之一,就是調(diào)動他們參與社區(qū)建設(shè)的積極性和落實基層民主。這里可以考慮推進城市居民社會福利的部分社區(qū)化,使居民和社區(qū)間形成一定的利益相關(guān)性,讓居民對社區(qū)形成一種制度依賴,以此來促使居民