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國(guó)有企業(yè)贏利行使收益權(quán)
一、政府作為國(guó)家的代表對(duì)國(guó)有企業(yè)的贏利當(dāng)然地享有收益權(quán)
當(dāng)今世界,無(wú)論是東方或是西方,無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都程度不同地保有一定規(guī)模和數(shù)量的國(guó)有企業(yè),國(guó)有企業(yè)在其經(jīng)濟(jì)中都發(fā)揮著程度不同的作用。國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中是一種客觀存在。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,與非國(guó)有企業(yè)相比,國(guó)有企業(yè)具有兩重性:營(yíng)利性和社會(huì)性。國(guó)有企業(yè)的兩重性決定了它必須具有雙重的功能:營(yíng)利功能和社會(huì)功能。國(guó)有企業(yè)的營(yíng)利性和營(yíng)利功能首先源于企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人的自然本能。其次,國(guó)有企業(yè)的營(yíng)利性和營(yíng)利功能還決定于企業(yè)的性質(zhì)。同其他非國(guó)有的一般企業(yè)一樣,作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,國(guó)有企業(yè)也要通過(guò)自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),向市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù),并努力實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化或?qū)崿F(xiàn)成本最小化。但是,國(guó)有企業(yè)還必須具有特殊的社會(huì)性質(zhì)和社會(huì)功能。從根本上說(shuō),這源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展的需要。市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)功能缺陷的存在表明,單純依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用是無(wú)法使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的。為了克服市場(chǎng)失靈和彌合市場(chǎng)功能缺陷,客觀上需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。一般來(lái)說(shuō),政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式有兩種:一是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行干預(yù);二是組建國(guó)有企業(yè)。其中,由政府投資組建國(guó)有企業(yè)是一種重要的選擇,這種選擇在某些行業(yè)、某些領(lǐng)域和許多場(chǎng)合都是不可替代的。在此情況下,由政府擁有或?qū)嶋H控制的國(guó)有企業(yè),除具有一般的營(yíng)利功能外,也就自然而然地具有了非營(yíng)利的社會(huì)功能。如果國(guó)有企業(yè)喪失了這種功能,僅僅依靠政府實(shí)行財(cái)政和貨幣政策來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,是難以克服市場(chǎng)失靈和彌合市場(chǎng)功能缺陷的。這是所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都普遍存在國(guó)有企業(yè)的重要原因。不過(guò),我國(guó)和西方國(guó)家在國(guó)有企業(yè)的設(shè)立動(dòng)機(jī)上存在差異。在西方資本主義國(guó)家,國(guó)有企業(yè)主要是國(guó)家調(diào)節(jié)與控制經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本工具。在中國(guó),國(guó)有企業(yè)本質(zhì)上是社會(huì)主義公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式,是國(guó)家引導(dǎo)、推動(dòng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的基本力量,是實(shí)現(xiàn)廣大群眾共同利益和共同富裕的重要保證。因此,中國(guó)的國(guó)有企業(yè)除了要完成經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能外,還要完成確保社會(huì)主義公有制屬性和確保共同富裕的贏利任務(wù),即要求它不斷提高經(jīng)濟(jì)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。所以說(shuō),中國(guó)的國(guó)有企業(yè)具有特殊性,這種特殊性使得它承擔(dān)的責(zé)任比外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)有著更高層次的標(biāo)準(zhǔn),就是一為國(guó)家,二為社會(huì),三為員工。也就是說(shuō),中國(guó)的國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有的經(jīng)濟(jì)組織,要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。
在我國(guó),國(guó)有企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有,并按照《全民所有制經(jīng)營(yíng)責(zé)任制條例》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的程序登記注冊(cè)的非公司制的企業(yè)法人或經(jīng)濟(jì)組織。不包括有限責(zé)任公司中的國(guó)有獨(dú)資公司。從法律上看,我國(guó)國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬非常明確,即國(guó)家代表全體人民行使所有權(quán)。但從實(shí)踐的角度看,對(duì)全民財(cái)產(chǎn)有可能并且實(shí)際行使權(quán)利的是政府,所以說(shuō),國(guó)有企業(yè)實(shí)質(zhì)上是政府企業(yè)。正因?yàn)槿绱?,世界銀行將國(guó)有企業(yè)定義為:國(guó)有企業(yè)是指政府擁有的或?qū)嶋H控制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。于是,“全民——國(guó)家——企業(yè)”這種基本的委托代理關(guān)系就演變?yōu)椤叭瘛髽I(yè)”這種委托代理關(guān)系。這表明,全民所有制或國(guó)家所有制實(shí)際上已經(jīng)異化為政府所有制,政府是全民財(cái)產(chǎn)事實(shí)上的所有者。既然代表國(guó)家的政府成了國(guó)有企業(yè)的事實(shí)產(chǎn)權(quán)人,那么,政府就應(yīng)該代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的贏利享有收益權(quán)。理由有二:第一,政府既然是國(guó)有企業(yè)的投資人和事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)人,政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)就是它的應(yīng)有權(quán)利和責(zé)任;第二,我國(guó)的國(guó)有企業(yè)肩負(fù)著引導(dǎo)、推動(dòng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾利益及共同富裕的重任,而這一重任的實(shí)現(xiàn)要求政府必須對(duì)國(guó)有企業(yè)的贏利行使收益權(quán),否則,就是失職。
二、政府尚未能代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)
從1999年開(kāi)始,我國(guó)的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)一直在快速增長(zhǎng),1998年全國(guó)的國(guó)企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)僅為億元,1999年猛增到億元,2002、2003、2004和2005年分別達(dá)到、、和億元。2006年159家中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)億元,同比增長(zhǎng)%,1031家省市級(jí)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)億元,同比增長(zhǎng)38%。2006年國(guó)有企業(yè)共計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)超過(guò)9600億元。這些利潤(rùn)去哪里了?國(guó)有企業(yè)是國(guó)家的、人民的,因此,它們所獲得的盈利都應(yīng)當(dāng)用來(lái)為人民謀利益。所以,國(guó)企應(yīng)該向國(guó)家分紅。但是,從1994年的財(cái)稅改革起,國(guó)有企業(yè)就沒(méi)有向國(guó)家財(cái)政上交利潤(rùn),其依據(jù)是1993年底頒發(fā)、1994年實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》。根據(jù)決定,“作為過(guò)渡措施,近期可根據(jù)具體情況,對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國(guó)有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤(rùn)不上交”的辦法。但實(shí)施的結(jié)果卻是所有國(guó)有企業(yè)和其他非國(guó)有企業(yè)一樣只繳納稅金,所得利潤(rùn)不上交國(guó)家作為財(cái)政收入。既然國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)沒(méi)有向國(guó)家分紅,則所獲利潤(rùn)就是變成了所有者權(quán)益留在企業(yè)里。那么,國(guó)有企業(yè)將這么多的錢(qián)用到哪里去了呢?除了用作流動(dòng)資金、支付非國(guó)有股東股息和新增投資外,出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象,表現(xiàn)為將利潤(rùn)隱藏或以工資福利及獎(jiǎng)金等形式分配,導(dǎo)致社會(huì)收入差距過(guò)大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字,電力、電信、金融、保險(xiǎn)、水電氣供應(yīng)等行業(yè)的平均工資是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍,如果加上工資外收入和福利待遇,實(shí)際收入差距可能在5-10倍之間。
“十六大”后,國(guó)企改革倡導(dǎo)“三分開(kāi)”:政資分開(kāi)、政企分開(kāi)、利稅分開(kāi)。在利稅分開(kāi)的前提下,必須堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則。其他投資者的收益都很清楚,非國(guó)有的、外企的利潤(rùn)都要拿走,問(wèn)題就集中在國(guó)有企業(yè)、國(guó)有投資這塊。國(guó)有企業(yè)的投資利潤(rùn)在利稅分開(kāi)的情況下,也要像其他投資人一樣,讓出資人享受一部分權(quán)益。國(guó)資委研究中心副主任彭建國(guó)曾指出,在國(guó)家尚未建立國(guó)有資本收益收繳制度的情況下,企業(yè)擁有國(guó)有資本收益自由支配權(quán)。效益好的企業(yè)職工收入不斷膨脹,而困難企業(yè)的職工收入下降,由此產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部分配秩序混亂的弊端,日益導(dǎo)致社會(huì)分配不公,并積重難返。部分國(guó)企的巨額利潤(rùn)結(jié)余,全部由國(guó)有企業(yè)自主支配,存在著很大的隨意性,企業(yè)掌握的預(yù)算外資金容易亂投亂花,因決策失誤造成的極大浪費(fèi)、損失和各種形式流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題嚴(yán)重性的李榮融曾公開(kāi)表示:“國(guó)資委最大的權(quán)沒(méi)有落實(shí),就是收益權(quán)。因?yàn)槌鲑Y人最重要的權(quán)是收益權(quán)?!边@充分說(shuō)明政府尚未代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)。這種做法帶來(lái)了以下危害:
第一,使國(guó)有企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)名不符實(shí)。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論,資產(chǎn)所有者取得或占有資產(chǎn)收益,產(chǎn)權(quán)人怎樣占有資產(chǎn),就應(yīng)怎樣占有收益。依據(jù)我國(guó)憲法,國(guó)有企業(yè)是全民占有的公共財(cái)產(chǎn),那么,國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn)也應(yīng)該由人民群眾共同擁有。所以說(shuō),國(guó)有企業(yè)獨(dú)占利潤(rùn)的做法使其國(guó)有性質(zhì)名不符實(shí)。
第二,造成國(guó)家應(yīng)得財(cái)政收入的流失。我國(guó)推行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家投資組建了數(shù)目眾多的國(guó)有企業(yè),主要目的之一就是要求它們?yōu)閲?guó)家創(chuàng)造財(cái)富,增加國(guó)家的財(cái)政收入。國(guó)有企業(yè)把應(yīng)上繳國(guó)家的利潤(rùn)留在企業(yè)里,自然就造成了國(guó)家應(yīng)得財(cái)政收入的流失。
第三,給國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控造成了較大的負(fù)面影響。既然國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)沒(méi)有向國(guó)家分紅,主要去向就是轉(zhuǎn)為所有者權(quán)益留在企業(yè)里,用作新增投資。以中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司為例,從2000-2003年,4年的凈利潤(rùn)合計(jì)為954億元,但2004年的固定資產(chǎn)卻比2000年增加了934億,這就說(shuō)明了大部分的利潤(rùn)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)投資。國(guó)有企業(yè)占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的投資比例一直相當(dāng)高,1995年占%,2000年是%,均超過(guò)一半。2001-2004年分別是%、%、39%和%,雖然未過(guò)半,但仍占比例最大。2005年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資88604億元中,城鎮(zhèn)投資75096億元,其中,國(guó)有及國(guó)有控股投資占%,占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的%。2006年1-7月,我國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資實(shí)際完成44770億元,其中國(guó)有及國(guó)有控股占%??梢?jiàn),這兩年國(guó)有及國(guó)有控股的固定資產(chǎn)投資正在膨脹。國(guó)有企業(yè)存在的行業(yè),一般是政府頻頻干預(yù)管理及限制準(zhǔn)入的行業(yè)。一方面,這些行業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)不能對(duì)需求作出積極而正確的反應(yīng);另一方面,這些行業(yè)大多處在行政性壟斷之下,行業(yè)外的能夠作出積極反應(yīng)的投資者難以進(jìn)入。每當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度加快后,出現(xiàn)能源、原材料、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的“瓶頸”,而由于投資缺乏產(chǎn)權(quán)約束,往往導(dǎo)致過(guò)度投資。由此形成“短缺——加大投資——過(guò)?!獕嚎s投資——再短缺”的惡性循環(huán),是周期性經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因。
第四,加劇了社會(huì)分配的不公。國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn)沒(méi)有向國(guó)家分紅,而是留在企業(yè)里由企業(yè)自由支配。數(shù)目龐大的利潤(rùn),除了用作流動(dòng)資金、支付非國(guó)有股東股息和新增投資外,就是用來(lái)供企業(yè)高級(jí)管理層揮霍和為企業(yè)職工濫發(fā)獎(jiǎng)金和福利,過(guò)度地拉大了贏利國(guó)有企業(yè)職工和其他社會(huì)成員收入的差距,加劇了社會(huì)分配的不公。
三、政府代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)贏利行使收益權(quán)的模式選擇據(jù)了解,國(guó)資委正在起草的“中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”,將使得中央企業(yè)不再能“獨(dú)享”一年6000多億元的利潤(rùn),而要開(kāi)始向國(guó)家這個(gè)出資人上繳收益。目前國(guó)資委正積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)抓緊研究具體方案,有望年內(nèi)出臺(tái)。北京、上海、深圳等地已開(kāi)始進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn),其中北京市對(duì)所出資企業(yè)的收益收繳工作已全面推開(kāi)。這表明政府已經(jīng)決定將代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)。接下來(lái)要解決的問(wèn)題是應(yīng)由誰(shuí)代表國(guó)家行使收益權(quán)?怎樣行使收益權(quán)?收上來(lái)的紅利應(yīng)如何正確使用?
國(guó)資委代表國(guó)家行使收益權(quán)比較合適。由誰(shuí)代表國(guó)家行使收益權(quán)?理論界和實(shí)務(wù)界主要存在兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部代表國(guó)家行使收益權(quán);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由國(guó)資委代表國(guó)家行使收益權(quán)。筆者贊成第二種觀點(diǎn)。國(guó)資委的應(yīng)然性質(zhì)是代表政府履行出資人職責(zé),簡(jiǎn)單地說(shuō),就是所出資企業(yè)的股東。2003年5月13日公布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第12規(guī)定:“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)?!蓖瑫r(shí)規(guī)定“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能”?!稐l例》從宏觀上明確了國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)出資人的地位和特征,強(qiáng)調(diào)國(guó)資委作為國(guó)有股權(quán)的代表機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)行使出資人擁有的權(quán)利,追求出資收益的最大化。這一規(guī)定說(shuō)明國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理不是行政管理,國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)僅限于出資人權(quán)利的制度追求。因此,國(guó)資委應(yīng)是代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的贏利行使收益權(quán)的合適人選。
國(guó)資委應(yīng)依據(jù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)則來(lái)行使收益權(quán)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是反映政府作為出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算,是對(duì)政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分配的工具,它反映的是國(guó)有資本所有者與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者之間的收益分配和再投資關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能就是要通過(guò)計(jì)劃,反映和監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的活動(dòng),以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整與國(guó)有企業(yè)的根本性重組,確保國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置,并服務(wù)于政府的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算最能體現(xiàn)政府的國(guó)有資本所有者職能,其分配主體是作為資本所有者代表的政府,它以國(guó)有資本的宏觀經(jīng)營(yíng)并取得宏觀經(jīng)濟(jì)效益為分配目的,以資本所有權(quán)為分配依據(jù),并以競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)為其活動(dòng)范圍,其收支內(nèi)容基本上是圍繞著對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值管理和分配形成的,因而國(guó)有資本預(yù)算是經(jīng)營(yíng)型預(yù)算。國(guó)資委行使收益權(quán)的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度,因此,我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)則。現(xiàn)在的問(wèn)題是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)編制?是財(cái)政部門(mén),還是國(guó)資委?財(cái)政部和國(guó)資委爭(zhēng)論了很久,現(xiàn)已初步達(dá)成一致,由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制總的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,國(guó)資委負(fù)責(zé)編制166戶中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。筆者的觀點(diǎn)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度應(yīng)作為整個(gè)財(cái)政預(yù)算的一個(gè)子系統(tǒng),在財(cái)政部門(mén)的指導(dǎo)下,由國(guó)資委負(fù)責(zé)制定,并與財(cái)政部門(mén)制定的公共財(cái)政預(yù)算一起提交每年的人大會(huì)議審議,通過(guò)后,交國(guó)資委執(zhí)行。
收上來(lái)的紅利應(yīng)由財(cái)政部門(mén)和國(guó)資委按照全國(guó)人大常委會(huì)制定的規(guī)則來(lái)決定其用途。收上來(lái)的紅利應(yīng)如何正確使用?這是政府代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)贏利行使收益權(quán)最終要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)是國(guó)資委收取的國(guó)有企業(yè)紅利應(yīng)該上繳給財(cái)政部,納入總的預(yù)算程序。正如人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)楊瑞龍所說(shuō):“這筆資金的最后歸屬應(yīng)該是國(guó)家,而國(guó)家的代表是財(cái)政部。在紅利交到財(cái)政部后,財(cái)政部可以成立一個(gè)像國(guó)家投資基金一樣的公共基金委員會(huì),建立專(zhuān)門(mén)的條例,規(guī)定投資只能用于公共領(lǐng)域,比如社會(huì)保障等。在這個(gè)公共基金委員會(huì),國(guó)資委可以派代表,財(cái)政部和相關(guān)的勞動(dòng)社會(huì)保障部等類(lèi)似機(jī)構(gòu)也可以派代表,決定怎樣用這個(gè)錢(qián)?!眹?guó)資委研究中心企業(yè)部部長(zhǎng)王志鋼認(rèn)為:“國(guó)企上繳的紅利,應(yīng)先交給國(guó)資委,當(dāng)然這個(gè)錢(qián)收過(guò)來(lái)之后,一定要國(guó)家用,國(guó)家怎么用,要有一個(gè)合理的劃分。但不要把國(guó)有資本預(yù)算體系和財(cái)政部的公共財(cái)
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