河北省張家口地區(qū)退耕還林還草存在的問(wèn)題及對(duì)策

河北省張家口地區(qū)退耕還林還草存在的問(wèn)題及對(duì)策

1張家口市退耕還林還草的背景分析1.1耕地質(zhì)量利用情況河北省張家口市位于北緯1135011630，北緯39304210。北與內(nèi)蒙古高原接壤，南與中國(guó)北方平原接壤。張家口地區(qū)土地總面積3686155.27hm2,其中耕地面積1222105.62hm2,占總面積的33.15%,林地面積546617.80hm2,占14.83%,牧草地475873hm2,占12.91%,未利用土地1196896.81hm2,占32.47%。張家口的耕地質(zhì)量位于河北省耕地質(zhì)量四個(gè)等級(jí)中的最末一級(jí)。該等耕地不僅受到溫度影響,還受到水源、鹽堿、地形坡度、風(fēng)蝕等因素的嚴(yán)重限制,土地質(zhì)量較差,并存在不同程度的退化現(xiàn)象,生產(chǎn)水平較低,每公頃產(chǎn)量在3000kg以下。不但經(jīng)濟(jì)效益差,而且也易水土流失,造成生態(tài)環(huán)境的破壞,因此退耕還林還草勢(shì)在必行。1.2堅(jiān)持立地條件,防治土地沙化近年來(lái),北京地區(qū)沙塵暴天氣發(fā)生越來(lái)越頻繁。2003年春季3、4月間,連續(xù)11次的沙塵天氣襲擊了京城,2004年,春季特有的沙塵暴提前數(shù)日降臨,危害有增無(wú)減。張家口地區(qū)環(huán)繞京津周圍,是京津及華北地區(qū)的天然生態(tài)屏障,也是密云、官?gòu)d和潘家口等水庫(kù)的主要水源涵養(yǎng)地。但由于不合理的土地利用方式特別是陡坡毀林毀草開(kāi)墾,致使該區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化,各種自然災(zāi)害不斷加劇,而且由于張家口壩上地區(qū)屬于典型的土壤沙化嚴(yán)重的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū),它距離北京最近,僅200km,分布著各類沙化土地共計(jì)150萬(wàn)hm2之多,且海拔至少高出北京1000m,對(duì)北京、天津構(gòu)成居高臨下之勢(shì),是京津地區(qū)風(fēng)沙天氣最重要最直接的沙塵園之一,對(duì)確保京津地區(qū)水資源安全供給和生態(tài)安全造成威脅,也影響了該區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,張家口地區(qū)退耕還林還草是根治北京沙塵暴天氣的迫切需要。2000年國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家計(jì)委等有關(guān)部門開(kāi)始實(shí)施的退耕還林還草還草試點(diǎn)工作中給與張家口地區(qū)與西部地區(qū)同樣的退耕還林還草還草優(yōu)惠政策。本文分析了張家口地區(qū)實(shí)施退耕還林還草工程面臨的問(wèn)題,并提出了相應(yīng)的對(duì)策與建議。2新世紀(jì)初退耕還林還草的總體思路2.1防治耕地沙化的植物整治工程,促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展今后10年退耕還林還草還草工程建設(shè)的指導(dǎo)思想是:以黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略為指針,以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為主導(dǎo),以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),采取“退耕還林還草(草)、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的綜合措施,加快長(zhǎng)江和黃河上中游等地區(qū)坡耕地及沙化耕地退耕還林還草還草,從根本上扭轉(zhuǎn)水土流失和耕地沙化嚴(yán)重的局面,促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。退耕還林還草還草工程應(yīng)遵循以下六條原則:一是堅(jiān)持因地制宜、因害設(shè)防、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效的原則;二是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先,三大效益兼顧的原則;三是堅(jiān)持政策引導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則;四是堅(jiān)持示范帶動(dòng),穩(wěn)步推進(jìn)的原則;五是堅(jiān)持依靠科技進(jìn)步,確保工程質(zhì)量和效益的原則;六是堅(jiān)持省級(jí)政府負(fù)全責(zé)和實(shí)行地方各級(jí)政府目標(biāo)責(zé)任制的原則。2.2糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助按照“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”要求,張家口地區(qū)以糧代賑、退耕還林還草還草的制度安排為:根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林還草政策措施的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)【2002】10號(hào))中明確規(guī)定:一是國(guó)家無(wú)償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助。張家口地區(qū)每公頃退耕地每年補(bǔ)助糧食(原糧)1500kg。每公頃退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金300元。二是國(guó)家向退耕戶提供種苗造林費(fèi)補(bǔ)助。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按退耕地和宜林荒山荒地造林每公頃750元計(jì)算。三是關(guān)于糧食和現(xiàn)金的補(bǔ)助年限,還草補(bǔ)助按2年計(jì)算;還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算;還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算。3長(zhǎng)期、短期效果河北省張家口地區(qū)從2000年啟動(dòng)退耕還林還草還草工程以來(lái),截止2003年已累計(jì)退耕20萬(wàn)hm2,林草覆蓋率由過(guò)去的58.25%增加到63.67%,造林合格率、總面積核實(shí)率均達(dá)到國(guó)家要求的標(biāo)準(zhǔn)。雖然退耕時(shí)間還很短,有些長(zhǎng)期效益難在短期內(nèi)見(jiàn)成效,但從張家口地區(qū)的退耕還林還草試點(diǎn)中還是能看到短期效果。2003年參加退耕的13縣4區(qū)的國(guó)民生產(chǎn)總值,從2001年的258億增加到319.9億,增加了61.9億元;人均純收入由2001年的1388元提高到2003年的1777元,增加了389元。張家口壩上地區(qū)以畜牧業(yè)、反季節(jié)蔬菜、食用菌、林果業(yè)為主的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群已經(jīng)初步確立,一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)不斷發(fā)展,各類市場(chǎng)的建設(shè)也已經(jīng)有了一定發(fā)展。從總體上看,退耕還林還草對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的直接影響不大,與此相反,退耕的農(nóng)戶從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的時(shí)間和空間擴(kuò)大,可尋找新的生產(chǎn)門路增加收入。但從目前發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看,很多產(chǎn)業(yè)仍然比較分散,產(chǎn)業(yè)模式還缺乏科學(xué)的總結(jié)和論證。3.1退耕還林還草工程實(shí)施退耕還林還草工程是具有可持續(xù)發(fā)展意義的生態(tài)環(huán)境工程,具有巨大的社會(huì)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)效益。但是退耕地區(qū)普遍農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度很大。因此,大面積地推廣退耕還林還草還草試點(diǎn)工程必然對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。張家口地區(qū)坡耕地63.921萬(wàn)hm2,占全區(qū)耕地比重為52.30%,這些全部被列入了退耕還林還草計(jì)劃。也就是說(shuō)農(nóng)民本可以從這些耕地中得到的收益將全部不復(fù)存在。另外,在高海拔地區(qū)退耕還林還草種植生態(tài)林或封山綠化,不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,在條件相對(duì)較好的坡耕地種植經(jīng)濟(jì)林也要七、八年,甚至十多年才能見(jiàn)效。國(guó)家糧補(bǔ)政策規(guī)定種經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年,生態(tài)林補(bǔ)助8年,如今4個(gè)年頭已經(jīng)過(guò)去,補(bǔ)助年限結(jié)束之后,農(nóng)民將如何解決生計(jì)問(wèn)題。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),相當(dāng)一部分農(nóng)民退耕還林還草是在國(guó)家的補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)之下進(jìn)行的,并沒(méi)有真正形成互動(dòng),積極參與到結(jié)構(gòu)調(diào)整中。一旦國(guó)家停止補(bǔ)貼,這部分群眾很有可能退到原來(lái)的生產(chǎn)模式,毀林復(fù)墾、退回到種糧老路不是沒(méi)有可能。只有農(nóng)民收入增加了,生活有了保障,農(nóng)村才能長(zhǎng)治久安,生態(tài)安全才有保障。而且農(nóng)民反映每公頃1500kg斤糧食也僅僅只能達(dá)到溫飽水平。由于其他種種原因,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難很大,尚不能迅速建立新的產(chǎn)業(yè)來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,實(shí)施退耕還林還草后如何有效地保證地方財(cái)政收入,企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入和農(nóng)牧民收入不至大幅度下降,這是各級(jí)政府必須審慎研究的重大問(wèn)題。3.2設(shè)立機(jī)構(gòu),規(guī)范管理國(guó)家退耕規(guī)劃、計(jì)劃是由林業(yè)部門主管,土地利用總體規(guī)劃中的退耕規(guī)劃是由國(guó)土部門主管,年度退耕計(jì)劃是由紀(jì)委與國(guó)土部門下達(dá),與之配套的代賑糧、資金是以林業(yè)部門為主管理,真是政出多門,多頭管理,且都有法可依,加之土地使用證、林權(quán)證、草原證、土地承包證等都是法律憑證,如對(duì)同一塊地是“開(kāi)荒”還是“退耕”,部門間的說(shuō)法各異,難以執(zhí)法。另外,在許多西方國(guó)家,水土保持工程及生態(tài)林業(yè)工程都有相應(yīng)的專業(yè)公司進(jìn)行施工及管理,職能機(jī)構(gòu)只進(jìn)行質(zhì)量驗(yàn)收及動(dòng)態(tài)評(píng)估。而我國(guó)幾乎所有的退耕還林還草工程都是由農(nóng)戶或一些非專業(yè)的人員來(lái)施工及管理,這樣的后果是不能確?；ㄙM(fèi)大量資金營(yíng)造的林地能夠成活。退耕還林還草不僅僅是一項(xiàng)單純的林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程,同時(shí)是生產(chǎn)習(xí)慣、經(jīng)營(yíng)模式和思想觀念的一次變革。國(guó)家應(yīng)從加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)的角度出發(fā),成立專門的機(jī)構(gòu),專職退耕還林還草還草各項(xiàng)工作,各職能部門加以配合,形成完整的退、營(yíng)、銷系統(tǒng)。同時(shí),國(guó)家應(yīng)盡快理順土、林、草等相關(guān)法律、法規(guī)條文,以助于推進(jìn)退耕還林還草還草工作的進(jìn)行。3.3農(nóng)村社區(qū)科技服務(wù)隊(duì)伍和服務(wù)能力有待提高隨著退耕還林還草還草工程的全面展開(kāi),農(nóng)村科技服務(wù)體系面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在退耕還林還草工程的執(zhí)行和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)化步伐加快的過(guò)程中,廣大農(nóng)民迫切需要農(nóng)村科技服務(wù)機(jī)構(gòu)從事產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全過(guò)程系列化服務(wù),但許多地區(qū)由于財(cái)政困難,機(jī)構(gòu)不健全或是人員不足,科研、推廣及辦公經(jīng)費(fèi)不足,基層科技推廣及服務(wù)隊(duì)伍不穩(wěn)定,且知識(shí)更新差,而且受原科技服務(wù)體系的制約,科技服務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)收益不能與工程執(zhí)行的質(zhì)量掛鉤或許多項(xiàng)目存在“長(zhǎng)官”意識(shí),科技參與不足,而退耕還林還草后,農(nóng)民的可經(jīng)營(yíng)面積減少,對(duì)林業(yè)的“高、優(yōu)、先進(jìn)”即“科技含量要高、品種要優(yōu)、經(jīng)營(yíng)技術(shù)要先進(jìn)”提出了更迫切的要求,而這方面需要較大的投入。3.4階地的糧食國(guó)家人口流失嚴(yán)重,將其逐漸閑置在種植糧食在實(shí)行退耕還林還草還草工程以前,許多當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)心退耕后,耕地面積隨之減少,在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)的地方,將會(huì)使本已存在的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力閑置更多。據(jù)專家分析,25°以上的坡耕地栽種防護(hù)林和經(jīng)濟(jì)林后,其勞動(dòng)強(qiáng)度分別比種植糧食作物降低90%和30%。可見(jiàn),剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)已成不爭(zhēng)的事實(shí)。如何安置這些剩余人口,是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和人民生活改善的大事,是擺在政府面前必須認(rèn)真對(duì)待的一個(gè)問(wèn)題。3.5土地利用率低,利用力不足張家口市耕地合計(jì)122.211萬(wàn)hm2,其中坡耕地63.921萬(wàn)hm2,占耕地總面積的52.30%。由于坡耕地全部要退耕還林還草,另外一些平坦但不適于耕作的地塊也要逐步退耕,這樣該市剩余的耕地將不到原來(lái)的一半,而剩余的耕地多為基本農(nóng)田,土質(zhì)較好,有一定的灌溉、交通條件,是農(nóng)民的“保命田”。但是經(jīng)濟(jì)要發(fā)展,建設(shè)項(xiàng)目必然會(huì)不斷增多,需要占用的土地也將更多,而張家口地區(qū)的未利用地以荒草地、裸巖、石礫地、田坎為主,其土地有土層薄、石礫多的特點(diǎn),很難用于建設(shè)。因此耕地保護(hù)與發(fā)展建設(shè)的沖突日益顯著。4支持農(nóng)業(yè)用地退耕還林還草工程的對(duì)策和建議4.1主要是政策上的強(qiáng)化,為農(nóng)民主要造林發(fā)展提供依據(jù)將土地利用的負(fù)外部性行為內(nèi)部化,是生態(tài)治理的重要方面。而有效的土地制度創(chuàng)新則是將土地利用的負(fù)外部性行為內(nèi)部化的重要手段。實(shí)踐證明,“明確所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán),放活使用權(quán)”是對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革的科學(xué)總結(jié),也是今后土地經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定與完善的基本思路。為更加有效地激勵(lì)農(nóng)民退耕還林還草還草,土地制度創(chuàng)新使農(nóng)民從退耕還林還草還草中充分受益。為此,建議進(jìn)一步明確退耕地和荒山荒地所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系,凡是土地使用權(quán)不明確的,不能列入退耕還林還草工程建設(shè)范圍。二是建議結(jié)合林業(yè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn),應(yīng)賦予和保障林業(yè)土地使用者有50~100年的林地使用權(quán)。要堅(jiān)持“誰(shuí)退耕、誰(shuí)造林(草)、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的政策,認(rèn)真做好退耕還林還草還草后的土地變更與銜接工作,及時(shí)發(fā)放林權(quán)證,明晰產(chǎn)權(quán),讓群眾“退”的踏實(shí),“還”的放心,以解決農(nóng)民群眾的后顧之憂。三是在自愿、有償、依法的原則下,推進(jìn)林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn),積極推廣有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的新模式,如“群眾整地,專業(yè)隊(duì)栽植”、“分戶造林,集中管理”,以及股份制、鄉(xiāng)村林場(chǎng)等等,依法允許繼承、轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)整理成果。4.2加大科技投入,強(qiáng)化對(duì)科技服務(wù)體系的建設(shè)經(jīng)在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn),農(nóng)民迫切需要的是能夠?yàn)樗麄兲峁┘夹g(shù)指導(dǎo)、幫助引入優(yōu)質(zhì)育種和苗木,幫助開(kāi)發(fā)生產(chǎn)門路,幫助獲得貸款,可見(jiàn)政府必須發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用,以保證退耕還林還草還草獲得預(yù)期的成效。首先,要加大科學(xué)研究、科技成果引進(jìn)、推廣、科技培訓(xùn)以及對(duì)退耕農(nóng)戶的科技服務(wù)等方面的投資力度;要加強(qiáng)吸引科技人員的工作力度,要在充分發(fā)揮本部門科技人員的積極性的基礎(chǔ)上,最大限度地吸引中央、省、市相關(guān)的科研院所、大專院校各職能部門、涉農(nóng)(林牧)企業(yè)的廣大科技工作者參與有關(guān)退耕還林還草還草重大課題研究。其次,退耕還林還草還草過(guò)程中一定要和農(nóng)、林、牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái),積極吸引大企業(yè)來(lái)項(xiàng)目區(qū)投資辦廠,發(fā)展以林草為原料的后續(xù)產(chǎn)業(yè),實(shí)行產(chǎn)、加、銷一條龍的經(jīng)營(yíng)模式。如草產(chǎn)業(yè)、制藥業(yè)、精飼料加工業(yè)等都是很有前途的產(chǎn)業(yè)。再次,要加強(qiáng)農(nóng)民組織建設(shè),這是提高農(nóng)民整體素質(zhì)和抵御市場(chǎng)變化能力的重要途徑。中央政府在加強(qiáng)政策法律引導(dǎo)的基礎(chǔ)上,應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)民在各種自愿基礎(chǔ)上的組織創(chuàng)新,為各種專業(yè)技術(shù)、運(yùn)銷、信息服務(wù)協(xié)會(huì)的建立,提高農(nóng)民組織化水平,創(chuàng)造有利的政策法律環(huán)境。4.3勞動(dòng)力外出勞務(wù)收入快速增長(zhǎng)在我國(guó)目前的國(guó)情下,要減少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力再就業(yè)的盲目性,一條重要的途徑就是建設(shè)小城鎮(zhèn),推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)及果品的同時(shí),能大量安置剩余勞動(dòng)力,增加收入。據(jù)《中國(guó)改革報(bào)》2002年11月3日?qǐng)?bào)道,據(jù)對(duì)全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)6.8萬(wàn)農(nóng)戶的抽樣調(diào)查,2002年前三季度農(nóng)村居民收入為1721元,其中一半來(lái)自于工資性收入,人均約578元。外出務(wù)工收入快速增長(zhǎng)是工資性收入增長(zhǎng)的主要原因。青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工,既保證了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資金,又有助于學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù),把握市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì),與當(dāng)?shù)卮髴艄餐瑓⑴c資源的高效利用,農(nóng)產(chǎn)品的深加工,發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等,把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整為以種植業(yè)為基礎(chǔ),以第二產(chǎn)業(yè)為支柱,以第三產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)。而對(duì)于一些自然條件惡劣的地區(qū),建議采取適度移民的辦法,改善過(guò)于緊張的人地關(guān)系。4.4堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向、科學(xué)發(fā)展農(nóng)業(yè),把基本農(nóng)田建設(shè)作為抓好糧食科技的重要基礎(chǔ)以提高糧食產(chǎn)對(duì)于未退耕的耕地資源,應(yīng)增加對(duì)其的科技投入,優(yōu)化耕作方式,變從前的“廣種薄收”為“精種多收”,要通過(guò)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步,集約化經(jīng)營(yíng),應(yīng)用和推廣先進(jìn)使用的農(nóng)業(yè)新技術(shù),提高平地和基本農(nóng)田種植業(yè)的技術(shù)含量,大幅度提高種植業(yè)內(nèi)涵發(fā)展水平,穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn),以基本農(nóng)田建設(shè)為基礎(chǔ),實(shí)行山水田林路統(tǒng)一規(guī)劃,綜合治理,工程措施、生物措施和耕作措施合理配套,搞好水資源的合理開(kāi)發(fā)和利用,有效保證退耕還林還草還草后由于耕地面積的減少而不導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)尤其是糧食產(chǎn)量的大幅度下降。