淺談世行貸款林業(yè)項目的審報、實施與管理世行貸款林業(yè)項目的申報、實施與管理

淺談世行貸款林業(yè)項目的審報、實施與管理世行貸款林業(yè)項目的申報、實施與管理

自20世紀(jì)90年代以來，廣西成功實施了四個大型林業(yè)項目，即“國家造林項目”、“森林資源開發(fā)和保護(hù)項目”、“貧困地區(qū)林業(yè)發(fā)展項目”和“廣西綜合林業(yè)發(fā)展和保護(hù)項目”。前三個項目都是作為國家林業(yè)局的分項目，是在國家林業(yè)局世界銀行項目管理中心的指導(dǎo)下實施的，分別于1996年、1999年、2005年竣工，共利用世界銀行信貸資金7035萬美元，項目總投資8.27億元人民幣，造林27.39萬公頃。后一個項目是由廣西直接向世界銀行申請的大型貸款項目，貸款額1億美元，全球環(huán)境基金贈款525萬美元。這在全國是第一個由省級林業(yè)部門直接向世界銀行申請貸款的項目，經(jīng)過3年的艱苦準(zhǔn)備工作，于2007年1月正式啟動實施，至2008年底，已累計完成人工造林12.5萬公頃，其中人工用材林11.8萬公頃，生態(tài)林7000公頃。世行貸款林業(yè)項目的實施，對緩解我區(qū)造林資金短缺、促進(jìn)林業(yè)發(fā)展、改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、促進(jìn)山區(qū)農(nóng)民脫貧致富起到了積極的推動作用，成為我區(qū)林業(yè)的示范樣板和對外的窗口工程。雖然取得了巨大的成功，但項目也經(jīng)歷過不少曲折，存在不少問題。為了總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，更好地為世行貸款林業(yè)項目服務(wù)，筆者以“廣西綜合林業(yè)發(fā)展和保護(hù)項目”為例，簡單談?wù)勈佬匈J款林業(yè)項目的審報、實施與管理。來自世興森林項目的審計報告1.提出這個項目貸款人根據(jù)需要與有關(guān)背景提出項目建議書向世界銀行申請，并報國家發(fā)改委和財政部審查同意。2.驗證世界銀行審查項目建議書后派出專家組對提出的項目進(jìn)行實地考察。3.世界保護(hù)方式世界銀行根據(jù)其國別計劃和項目的還款能力等因素決定是否立項，即項目認(rèn)定。這是項目能否繼續(xù)的前提。世行派出認(rèn)定專家組到實地進(jìn)行考察認(rèn)定，對項目的總目標(biāo)、項目活動的主要內(nèi)容和實施安排等進(jìn)行認(rèn)真的審查。項目通過認(rèn)定后，借款人根據(jù)認(rèn)定組的意見盡快修改完善項目建議書報區(qū)發(fā)改委審批，再由區(qū)發(fā)改委報國家發(fā)改委審批，國家發(fā)改委把項目列入“三年滾動計劃”。4.項目準(zhǔn)備與分析。也就是規(guī)劃設(shè)計，主要是為項目編制可行性報告，以及對項目的各種關(guān)鍵要素及指標(biāo)進(jìn)行分析，作為世行評估的依據(jù)。以廣西綜合林業(yè)發(fā)展和保護(hù)項目為例，主要有可行性研究報告、市場調(diào)查報告、社會影響評價報告、環(huán)境影響評價報告等。這些報告可以由借款人自己組織力量編制，也可以請國際或國內(nèi)的咨詢公司編制。報告的內(nèi)容要資料詳實，論據(jù)充分，才能取得世行的認(rèn)同和支持。一般需要1～2年的時間。5.項目評估。包括預(yù)評估和正式評估。世行派出的評估專家組根據(jù)貸款方提出的可行性研究報告、項目的實施管理計劃、以及其他的各種關(guān)鍵要素及指標(biāo)，通過多方面、多層次的調(diào)查、考察，對項目進(jìn)行非?？陀^和獨立的評估，寫出評估報告?！霸u估”一般是從技術(shù)、組織、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、政策等多方面進(jìn)行。技術(shù)評估主要是審查項目設(shè)計中所采取技術(shù)措施是否先進(jìn)可行；組織評估主要是審查借款人有無足夠的組織能力支撐項目的運行；經(jīng)濟(jì)評估主要是審查項目的實施對國民經(jīng)濟(jì)和社會效益是否有利；財務(wù)評估主要是考察借款人（或企業(yè)、建設(shè)單位）的經(jīng)濟(jì)效益與財務(wù)回報；環(huán)境評估主要是審查項目實施對環(huán)境帶來的負(fù)面影響以及消除這些影響的措施是否得力；政策評估主要是審查項目有無涉及非志愿移民，違背民族政策等敏感問題。通過以上幾個方面的詳細(xì)評估，并獲得世行認(rèn)可后，評估組向借款人出具正式評估文件。項目通過評估后，借款人要馬上向國家發(fā)改委上報可行性研究報告及資金使用報告，爭取得到國家有關(guān)部門的批準(zhǔn)。6.項目談判。談判在世行總部舉行。由中國政府組團(tuán)（包括財政部、外交部及借款人）與世行有關(guān)主管部門的官員，以項目評估報告為基礎(chǔ)，就項目的一些重大原則和權(quán)責(zé)等問題進(jìn)行談判，然后寫出談判紀(jì)要。談判成功后，即由世行有關(guān)單位和項目主持人向世行決策機(jī)構(gòu)———執(zhí)行董事會提出申請，請予審議。執(zhí)董會審議通過后，再由世行代表與借款國政府代表簽署有關(guān)協(xié)議。至此，項目貸款才能確立。參與式項目設(shè)計首先要選擇好項目實施單位，這是項目實施的基礎(chǔ)。參加項目的單位必須具備以下條件：明確要求參加項目并愿意承擔(dān)貸款的各項要求；有擴(kuò)大森林資源的宜林地；具有實施好項目的能力；配套資金有可靠的來源；有較可靠的償貸能力；有經(jīng)營林業(yè)的習(xí)慣和經(jīng)驗。項目縣（林場）在項目申報準(zhǔn)備階段就應(yīng)基本確定好。選擇項目縣（林場）的基本程序為：項目管理單位（區(qū)級項目辦）發(fā)布項目信息→有意向參加項目的單位提出申請→邀請有關(guān)專家根據(jù)項目區(qū)選擇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審，提出初步選擇方案報世界銀行→世界銀行組織專家實地考察、評估論證→確定項目實施單位。項目縣確定后，由項目縣選擇好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和造林實體或農(nóng)戶。參加項目的鄉(xiāng)、村和造林實體或農(nóng)戶除具備以上條件外，還應(yīng)有充足的勞動力。縣級項目管理單位（縣級項目辦）根據(jù)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的申請情況及項目選擇標(biāo)準(zhǔn)對造林實體或農(nóng)戶進(jìn)行評估，選定符合條件和要求的造林實體和農(nóng)戶。第二開展項目參與式造林設(shè)計。項目縣、鄉(xiāng)、村和造林實體或農(nóng)戶確定后，即可對項目開展參與式造林設(shè)計?！皡⑴c式”是一種“自下而上”的工作方法，通過鼓勵和引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)戶，讓他們積極參與土地利用規(guī)劃、項目活動的選擇和方案的設(shè)計、項目的實施和管理、監(jiān)測和評估、項目完成后的后續(xù)活動等全部過程。參與式工作方法具有公平、公正、透明的性質(zhì)，其核心是把發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán)交還給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)戶，而政府部門的職責(zé)則轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助者和服務(wù)者，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)的政策、法律和技術(shù)服務(wù)。運用參與式項目設(shè)計的目的，旨在廣泛征求當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)戶的意見，充分尊重他們的意愿，根據(jù)農(nóng)戶的意見不斷修改和完善規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容，從而提高項目建設(shè)的質(zhì)量和效益。第三簽訂貸款協(xié)議參與式設(shè)計完成后，縣林業(yè)局與農(nóng)戶簽訂貸款合同。貸款合同應(yīng)當(dāng)約定貸款種類、貸款用途、金額、利率、貸款期限、發(fā)放方式、還款時間、借貸雙方的權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任以及雙方認(rèn)為需要約定的其他事項。第四項目造林與報帳世行貸款項目的實施，采用“先施工，后報帳，先用配套資金后用世行貸款”的方法進(jìn)行。造林實體或農(nóng)戶根據(jù)參與項目設(shè)計結(jié)果和項目造林技術(shù)規(guī)程進(jìn)行施工，縣林業(yè)局項目辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站組織技術(shù)人員對造林施工全過程進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)、督促、檢查與驗收。驗收合格后填寫檢查驗收單，然后將“提款申請書、費用報表和工程進(jìn)度報告表”上報縣財政局審核?？h財政局審核簽字后，上報區(qū)財政廳債務(wù)處和區(qū)林業(yè)局項目辦，并提出核查與報帳申請。區(qū)直林場自檢后，直接向區(qū)林業(yè)局項目辦提出核查與報帳申請。區(qū)林業(yè)局項目辦根據(jù)縣（林場）項目辦上報的造林面積，按“項目檢查驗收辦法”組織技術(shù)人員進(jìn)行抽查，核實各項目單位造林情況，出具檢查驗收報告、報帳匯總表和審核意見，報區(qū)財政廳債務(wù)處。區(qū)財政廳債務(wù)處根據(jù)區(qū)項目辦審核意見，審核并批準(zhǔn)報帳。第五貸款的發(fā)放、回收與風(fēng)險控制農(nóng)戶資金撥付流程：區(qū)財政廳債務(wù)處→縣財政局→縣林業(yè)局項目辦→鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站（協(xié)助）→農(nóng)戶。區(qū)直林場資金撥付流程：區(qū)財政廳債務(wù)處→區(qū)林業(yè)局項目辦→區(qū)直林場?？h項目辦負(fù)責(zé)世行貸款資金的發(fā)放和回收，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站協(xié)助縣項目辦工作，發(fā)放貸款按實施進(jìn)度進(jìn)行。為了保證貸款的回收，縣項目辦應(yīng)建立有效的貸款風(fēng)險控制機(jī)制，包括實行項目林或現(xiàn)有中幼林抵押貸款，加強(qiáng)項目林的后續(xù)管護(hù)和現(xiàn)有中幼林抵押林的間伐、采伐管理，木材采伐指標(biāo)控制等措施，通過對貸款人還本付息、家庭經(jīng)濟(jì)變化狀況的監(jiān)測與跟蹤，總結(jié)評價貸款使用效果，對潛在的貸款風(fēng)險應(yīng)及時采取有效措施，降低風(fēng)險，確保到期債務(wù)的回收。此外，縣級項目辦還應(yīng)建立一個有效的監(jiān)督和報告貸款發(fā)放和回收的機(jī)制，通過建立貸款發(fā)放和回收信息管理系統(tǒng)，監(jiān)督合同的履約記錄（包括貸款支付日期和金額，回收日期和金額，未按期收回金額，發(fā)生的主要原因，補救措施和貸款注銷等），確保貸款的透明度并促進(jìn)回收工作。項目的管理與監(jiān)督。項目的管理與監(jiān)督是項目工作最重要的組成部分,是項目管理周期中最關(guān)鍵的實質(zhì)性階段。項目在可研報告、評估報告和借款協(xié)議中確定的目標(biāo)和原則，要通過項目實施階段一步一步地逐期實現(xiàn)。林業(yè)貸款項目，實施期一般為6年，世行每年要派員來華檢查兩次執(zhí)行情況。在項目實施中期，世行還要進(jìn)行中期評估，根據(jù)具體情況，特別是存在的問題，對下一步工作進(jìn)行調(diào)整。為保證項目順利進(jìn)行，借款人要依據(jù)借款協(xié)議和有關(guān)法律文件，制訂一系列的執(zhí)行規(guī)章制度，保證項目實施有章可循，違章必糾。世行項目的管理主要由以下幾個部分組成。1.領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)部門的組織領(lǐng)導(dǎo)這是支持項目正常運轉(zhuǎn)的組織保證。因為世行貸款項目是涉外項目，投資規(guī)模大，涉及的部門多，必須要有周密的、強(qiáng)有力的組織管理機(jī)構(gòu)，才能保證項目的順利實施。為強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)和溝通，必須建立各級項目領(lǐng)導(dǎo)小組和項目辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組由政府、發(fā)改委、財政、審計等部門分管領(lǐng)導(dǎo)組成，是項目的決策、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定有關(guān)項目建設(shè)的方針、政策，審批項目的總體規(guī)劃，解決有關(guān)重大問題，并與各有關(guān)部門協(xié)調(diào)重大事項。項目辦公室設(shè)在林業(yè)局，是項目領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，在項目領(lǐng)導(dǎo)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)組織項目的實施。組織管理的關(guān)鍵是要完善各級項目管理機(jī)構(gòu)，配足項目辦人員，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)與技能。2.造林計劃的編制要保證項目能夠達(dá)到既定目標(biāo)，實現(xiàn)預(yù)期效益，就必須對項目實施計劃管理。所謂計劃管理就是項目建設(shè)要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目可行性研究報告編制項目總體規(guī)劃設(shè)計和年度實施計劃，包括造林撫育、科研推廣和培訓(xùn)、物資采購供應(yīng)和資金使用計劃等。為使年度造林計劃科學(xué)合理，保證造林質(zhì)量，年度造林計劃的編制采取“兩上兩下”的辦法進(jìn)行，即在造林前一年，由縣級項目辦（林場）根據(jù)項目可行性研究報告和造林總體規(guī)劃設(shè)計安排，結(jié)合苗木與配套資金等準(zhǔn)備情況提出下一年度造林計劃建議方案，經(jīng)區(qū)項目辦審核匯總后下達(dá)下一年度造林預(yù)計劃，各縣（林場）據(jù)此抓緊落實項目造林的各項前期準(zhǔn)備工作；造林當(dāng)年年初，再由縣（林場）項目辦根據(jù)項目造林準(zhǔn)備工作完成與落實情況，編報正式年度造林計劃經(jīng)區(qū)項目辦審核后，由區(qū)林業(yè)局向各項目縣（林場）下達(dá)年度計劃。項目縣（林場）將年度計劃分解造林實體（農(nóng)戶）貫徹執(zhí)行。3.建立苗木生產(chǎn)中心，確保造林質(zhì)量一是抓好檢查驗收和質(zhì)量監(jiān)控。嚴(yán)格按照施工設(shè)計進(jìn)行施工。施工完成后，按施工工序（苗木、整地、栽植、撫育）分階段分層次檢查驗收。二是必須加強(qiáng)種苗管理，“近期達(dá)標(biāo)靠壯苗，長遠(yuǎn)達(dá)標(biāo)靠良種”。禁止“見種就采、有苗就造”的做法，嚴(yán)格按照定點供種、定點育苗、定點供苗的“三定”要求，選用良種，培育壯苗，保證使用一級苗造林。三是必須嚴(yán)格按照設(shè)計要求，做到適地適樹、科學(xué)整地、合理密度、精心栽植、及時撫育，確保施工質(zhì)量。四是抓好病蟲害防治、防火、防止亂砍濫伐等“三防”工作，鞏固造林成果。4.建立了完備的“報帳制”項目財務(wù)和信貸管理的主要目的是為了合理有效使用世界銀行貸款資金，加強(qiáng)項目資金的監(jiān)督和管理，保證項目的順利運行。在過去集中計劃經(jīng)濟(jì)體制下，許多投資項目都是采用撥款制，資金使用與工程實效脫節(jié)，質(zhì)量得不到保證。世行貸款項目改變了過去這種不合理的做法，實行了行之有效的“報帳制”，即先施工后報帳：先用配套資金施工，驗收合格后再向世行申報提款，并明確提出了報帳的“四項原則：施工必須經(jīng)過檢查驗收、證明面積可靠、質(zhì)量合格才能報帳；各縣配套資金必須到位，即80%以上已轉(zhuǎn)入項目配套資金的專用帳戶，并出具銀行轉(zhuǎn)帳的復(fù)印件，才能報帳；必須按照統(tǒng)一規(guī)定的報帳程序和“三表一合同”手續(xù)齊備的才能報帳；報帳一年兩次，只能在工作量完成后報帳。實踐證明，這一獨特的資金財務(wù)管理辦法，改變了過去林業(yè)資金投入與造林成果脫節(jié)的弊端，把投資與效益、權(quán)利與責(zé)任緊密結(jié)合起來，是保障造林質(zhì)量的有效辦法，也是我區(qū)營林資金管理的一項重大改革。5.分級實施標(biāo)準(zhǔn)科研推廣與培訓(xùn)是世行貸款林業(yè)項目的重要組成部分和實施內(nèi)容，是項目的重要支持保障手段。“科技推廣與培訓(xùn)”實行統(tǒng)一規(guī)劃、分級實施。為確?？萍纪茝V與培訓(xùn)計劃的實施，要成立項目科技推廣領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，建立從上到下的科技推廣組織體系，采取多種形式的新技術(shù)培訓(xùn)和推廣，提高基層林業(yè)主管部門和廣大農(nóng)民的林業(yè)生產(chǎn)技能和經(jīng)營管理能力，確保項目總目標(biāo)的實現(xiàn)。培訓(xùn)的主要對象是項目管理人員、林業(yè)基層技術(shù)人員和農(nóng)民。培訓(xùn)項目，包括項目管理、種植材料的開發(fā)與生產(chǎn)、營造林技術(shù)與管理等三大類別。6.制定環(huán)境保護(hù)章程“既要金山銀山，也要青山綠水”。世行貸款林業(yè)項目雖然以追求經(jīng)濟(jì)效益為主要目的，同時還要兼顧生態(tài)效益和社會效益。為了保持項目的樹種多樣性、防止水土流失和土壤肥力下降、避免因項目實施不當(dāng)對生態(tài)環(huán)境造成不良影響，有關(guān)部門專門制定了項目實施環(huán)境保護(hù)規(guī)程，包括林地選擇、適地適樹、營林技術(shù)措施、病蟲害防治、森林防火等各方面都有嚴(yán)格規(guī)定，項目的實施必須嚴(yán)格按規(guī)程操作，并要求各級項目管理機(jī)構(gòu)確定專人負(fù)責(zé)環(huán)境管理及監(jiān)測工作。7.實行務(wù)報帳