我國(guó)物料樣本稅送制度改革研究

我國(guó)物料樣本稅送制度改革研究

1中國(guó)出版物樣本收送制度的起源和現(xiàn)狀1.1對(duì)樣本繳送的制度設(shè)計(jì)“出版物的現(xiàn)場(chǎng)處理”是一個(gè)具有中國(guó)特色的名稱。國(guó)際慣例指的是“出版物法提交”、“出版物法提交”、“出版物法提交”、“出版物法存款”、“出版物法存款”、“出版物法存款”、“出版物法存款”等。在中國(guó),出版物呈繳稱得上是一件既古老又年輕的事情。說它古老,是因?yàn)槿绻麖脑搭^上說,中國(guó)從漢代初年就開始實(shí)行的“大收篇籍,廣開獻(xiàn)書之路”、“使謁者求遺書于天下”的政策,就具有典籍呈繳的意味。中國(guó)確切的呈繳制度源頭,有學(xué)者說已有800多年的歷史,比以法國(guó)國(guó)王弗蘭西斯一世發(fā)布《蒙彼利埃敕令》(1537年)為標(biāo)志的西方呈繳本制度早了350多年。說它年輕,是因?yàn)橹钡浇裉?國(guó)際上通行的“呈繳本”、“繳送本”等在中國(guó)依然只是學(xué)術(shù)語言,政策語言或法律語言則稱為“樣本”。從這個(gè)意義上說,中國(guó)直到目前至少在名義上并沒有呈繳本制度,有的是“樣本繳送制度”,或者說呈繳本制度在今天的中國(guó)是“有其實(shí)而無其名”。新中國(guó)的樣本繳送制度在20世紀(jì)50年代初就通過政府部門以規(guī)章的形式得以確立。1952年國(guó)家出版總署發(fā)布了《關(guān)于征集圖書、期刊樣本暫行辦法(草案)》?！安莅浮苯?jīng)過試行,1955年修訂后由文化部正式頒布?！拔母铩苯Y(jié)束以后到目前,國(guó)家出版管理局、新聞出版署至少先后6次發(fā)布過有關(guān)出版物樣本繳送的通知或規(guī)定。國(guó)務(wù)院2001年修訂的《出版管理?xiàng)l例》和《音像制品管理?xiàng)l例》,也對(duì)出版物和音像制品向國(guó)家圖書館、中國(guó)版本圖書館和國(guó)務(wù)院出版行政部門“免費(fèi)送交樣本”作出了明確規(guī)定。至此,從理論上說,樣本繳送制度的保障形式和約束力已經(jīng)由政府部門規(guī)章上升到行政法規(guī)。20世紀(jì)90年代末以來,深圳、內(nèi)蒙古、湖北、北京、河南、上海、浙江等地的地方性圖書館專門立法成果中,也都包括了對(duì)出版物樣本繳送的規(guī)定。因此,我國(guó)的出版物樣本繳送并不能說是無法可依,相對(duì)來說,這方面的規(guī)定還是比較明確、具體、持之以恒的。1.2關(guān)于第一,關(guān)于繳費(fèi)送的問題這一制度實(shí)施的狀況怎樣?在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,“應(yīng)該說執(zhí)行情況基本較好”,“除個(gè)別圖書(主要是一些價(jià)格高的圖書)和個(gè)別出版社有漏繳拒繳外,大多數(shù)能按時(shí)、按量繳送”。改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重大變革,隨著出版發(fā)行多元化、多渠道格局的形成,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下頗為成功的樣本繳送制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中受到了空前的挑戰(zhàn),制度的延續(xù)陷入前所未有的困境。20世紀(jì)90年代初,面對(duì)書刊繳送“五缺二”的局面,時(shí)任北京圖書館館長(zhǎng)的任繼愈先生就大聲疾呼:要保障文獻(xiàn)保存體系。1993年,在北京圖書館和首都出版界舉行的書刊繳送工作研討會(huì)上,針對(duì)當(dāng)時(shí)就已經(jīng)出現(xiàn)的“很嚴(yán)重”的漏繳現(xiàn)象,與會(huì)者呼吁通過強(qiáng)化宣傳和法律制約等措施,“健全書刊繳送機(jī)制,保障文獻(xiàn)保存體系”。但是,研討和呼吁似乎并沒有改變制度的軟約束狀況。及至世紀(jì)之交,以出版物樣本接受情況最好的國(guó)家圖書館而言,2000年圖書收繳率為62.23%;雜志完整繳送的為42.54%,不完整的為36.49%,不繳送的為20.97%,省市級(jí)以上大報(bào)完整繳送的只占21.28%,不完整的為10.62%,不繳送的占68.10%。與20世紀(jì)90年代初相比,情況在進(jìn)一步惡化。自1996年新聞出版署發(fā)布《關(guān)于繳送音像、電子出版物樣品的通知》始,電子出版物被正式納入繳送范疇,但直到1999年,國(guó)家圖書館的電子出版物樣本收繳率僅為13.58%,2000年的收繳率被認(rèn)為是取得了突破性進(jìn)展,也只有45.43%。省級(jí)圖書館的情況更是令人擔(dān)憂?！熬芾U、漏繳、少繳樣本的現(xiàn)象相當(dāng)普遍”,圖書館“幾乎年年嚴(yán)重缺漏”。電子出版物“在省級(jí)公共圖書館收繳樣本的工作中還是一個(gè)空白”。我國(guó)現(xiàn)行的出版物樣本繳送制度的制定者不能說不權(quán)威,制度要素不能說不明確,制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性不能說不正常,行政主管部門對(duì)此事不能說不重視,違反制度的處罰措施也不能說不嚴(yán)厲,但事實(shí)上在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的20多年來就是出現(xiàn)了大面積的“執(zhí)行難”,而且似乎看不到根本改觀的前景。這就促使我們不能不回頭審視制度本身,看看是不是制度本身已經(jīng)與變化了的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相脫節(jié),是不是制度本身在今天已經(jīng)缺少充足的科學(xué)性和合理性,看看導(dǎo)致大面積“執(zhí)行難”的深層次原因到底是“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”,還是“惡法難行”。2納入和排除:所有權(quán)登記的會(huì)計(jì)制度目前世界上已經(jīng)有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)確立了出版物呈繳制度。不同國(guó)家的出版物呈繳制度最主要的共同點(diǎn)是出版者向國(guó)家指定機(jī)構(gòu)繳送出版物是一種法律義務(wù),因此,不論叫“呈繳”,還是叫“繳送”,抑或叫“送存”,都要冠以“法定”這一定語。也有不同點(diǎn),最主要的一是呈繳制度確立的法源不同:有的國(guó)家在著作權(quán)法(或出版法)中加以確立,有的國(guó)家在圖書館法中確立,還有的國(guó)家是就出版物呈繳單獨(dú)立法;二是履行義務(wù)的具體方式有所不同:有的國(guó)家是無償呈繳,有的國(guó)家是補(bǔ)償性呈繳。補(bǔ)償性呈繳的實(shí)現(xiàn)方式也有區(qū)別:有的國(guó)家是通過出版物的著作權(quán)登記間接補(bǔ)償,有的國(guó)家是直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,有的國(guó)家是無償呈繳和有償購(gòu)買相結(jié)合的補(bǔ)償形式。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的出版物呈繳制度在著作權(quán)法中加以確立。以美國(guó)為例,著作權(quán)法第407條規(guī)定,美國(guó)發(fā)行的所有出版物在出版后3個(gè)月內(nèi),均需向國(guó)會(huì)圖書館繳送版本最優(yōu)者2份,以此作為進(jìn)行著作權(quán)登記的依據(jù)。對(duì)美國(guó)的著作權(quán)所有者來說,目前履行登記手續(xù)并不是獲得著作權(quán)的要件,但事實(shí)上是只有進(jìn)行了著作權(quán)登記,才能在遇到侵權(quán)時(shí)獲得著作權(quán)保護(hù),還可以申請(qǐng)分享著作權(quán)團(tuán)體獲得的著作權(quán)使用補(bǔ)償金,這是其實(shí)際利益之所在。而著作權(quán)登記的前提,是向國(guó)會(huì)圖書館免費(fèi)提供出版物的呈繳本。顯然,這一制度設(shè)計(jì)是通過對(duì)著作權(quán)的有效保護(hù)來對(duì)著作權(quán)人的呈繳行為進(jìn)行間接補(bǔ)償。加拿大、日本、韓國(guó)等國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的出版物呈繳制度在圖書館法中加以確立。法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、丹麥、芬蘭等國(guó)家的出版物呈繳制度有單獨(dú)立法。根據(jù)可及的資料,英國(guó)、俄羅斯、臺(tái)灣地區(qū)的呈繳制度大體上都是無償呈繳和有償購(gòu)買相結(jié)合。例如英國(guó),早在1662年頒布的印刷法就規(guī)定所有新書、新版書都必須向皇家圖書館、牛津大學(xué)巴德里圖書館和劍橋大學(xué)圖書館繳送。1710年,英國(guó)的著作權(quán)法首次頒布,有關(guān)呈繳本的規(guī)定,基本援引了舊印刷法。此后,英國(guó)的著作權(quán)法雖然多次修訂,但直到目前,出版物無償繳送的規(guī)定依然保留。但是,在規(guī)定無償呈繳作為出版者的法定義務(wù)的同時(shí),英國(guó)也有專門針對(duì)大英圖書館的另外的規(guī)定:如果有3位用戶同時(shí)對(duì)某一呈繳資料提出利用要求,圖書館應(yīng)酌情購(gòu)買第2份;如果有6位用戶同時(shí)提出利用要求,圖書館應(yīng)購(gòu)買第3份。無償呈繳和有償購(gòu)買在一定程度上捆綁到了一起。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2001年頒布的《圖書館法》規(guī)定了出版者繳送出版物是法定義務(wù),但沒有明確規(guī)定是無償繳送還是有償繳送,作為實(shí)施細(xì)則的《圖書資訊出版品呈繳辦法》正在制定過程中。目前法定接受機(jī)構(gòu)通常的做法是,貴重出版物(如大型從書、百科全書等)繳送一部購(gòu)買一部,重要學(xué)術(shù)出版物繳送一部酌購(gòu)若干復(fù)本。把無償呈繳和有償購(gòu)買捆綁起來的做法,既體現(xiàn)了出版物呈繳是一種法律義務(wù)的理念,同時(shí)又在一定程度上減輕了出版者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),平衡了各方利益,對(duì)確保完整繳存有積極的促進(jìn)作用。如據(jù)英國(guó)圖書館2002～2003年度年報(bào)公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),該年度共接受呈繳出版物638107件(冊(cè)),要求呈繳而未呈繳的出版物83997件,呈繳率達(dá)到了86.84%。日本的出版物呈繳本制度稱為“納本制度”,是在戰(zhàn)后1948年2月頒布的《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館法》中確立的。該法律到目前為止已經(jīng)經(jīng)過5次修訂?，F(xiàn)行制度的要素主要包括:(1)明確建立納本制度的目的:一是文化遺產(chǎn)的積累和利用,二是政府出版物為社會(huì)廣泛利用,三是政府出版物用于國(guó)際交換。(2)對(duì)納本實(shí)行直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。1949年6月,《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館法》在剛剛頒布一年多就作了第一次修訂,主要成果是在納本制度中設(shè)計(jì)了“補(bǔ)償金”:對(duì)于非政府機(jī)構(gòu)繳送者,根據(jù)國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)的決定,向其支付相當(dāng)于該出版物出版以及繳送通常所需費(fèi)用的“補(bǔ)償金”。1949年7月國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館發(fā)布的《出版物納入規(guī)程》規(guī)定:館長(zhǎng)在征求出版相關(guān)者和其他具有知識(shí)經(jīng)驗(yàn)者的基礎(chǔ)上決定補(bǔ)償金數(shù)額。為此,國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館專門成立了“納入出版物補(bǔ)償金審議會(huì)”,作為館長(zhǎng)決定納本補(bǔ)償金的咨詢機(jī)構(gòu)。至1975年,國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館在總結(jié)20多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,形成了《關(guān)于納入出版物補(bǔ)償金的規(guī)定》,明確了所謂納入出版物“出版以及繳送通常所需費(fèi)用”的范圍和數(shù)量。(3)把有形載體電子出版物(如CD-ROM、DVD、FD等)納入了法定繳送范圍。這是2000年4月對(duì)《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館法》進(jìn)行修改的成果。有形載體電子出版物的納入補(bǔ)償金,確定為相當(dāng)于生產(chǎn)一部電子出版物所需的費(fèi)用。(4)法定的“納本”接受單位具有唯一性:只有國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館。(5)法定的納入時(shí)間注重及時(shí)性:自出版物發(fā)行之日起30天以內(nèi)。(6)“納本”必須版本最優(yōu)、內(nèi)容完整。(7)政府機(jī)構(gòu)的納入義務(wù)大大高于民間出版機(jī)構(gòu)。(8)鼓勵(lì)捐贈(zèng)式納入。(9)納入渠道以經(jīng)銷商代理為主,其他多種形式補(bǔ)充。(10)罰則:對(duì)無正當(dāng)理由不按法律規(guī)定納入出版物者,處以相當(dāng)于出版物定價(jià)5倍的罰金。罰金的處罰對(duì)象,是法人代表。3中國(guó)出版物樣收系統(tǒng)的改革3.1我國(guó)出版出版中制度的改革建議分析我國(guó)出版物樣本繳送制度的構(gòu)成要素和實(shí)施現(xiàn)狀,筆者的基本結(jié)論是,問題不是無章可循,而是制度形同虛設(shè)。為什么會(huì)出現(xiàn)如此結(jié)果?比較國(guó)外實(shí)施較為成功的同類制度,可以發(fā)現(xiàn),盡管原因是多方面的,但問題的癥結(jié)主要在于制度本身的科學(xué)性、合理性不夠。因此,要改變我國(guó)出版物樣本繳送的現(xiàn)狀,首先應(yīng)該考慮對(duì)制度本身進(jìn)行改革。對(duì)制度進(jìn)行改革,又首先需要解決兩個(gè)前提性問題:一是對(duì)制度本身的正確理解和認(rèn)識(shí);二是按照國(guó)際慣例,使制度走向法律化。3.1.1呈繳本制度的內(nèi)容在現(xiàn)代社會(huì),世界各國(guó)為什么都不約而同地建立了出版物呈繳制度?換言之,建立出版物呈繳制度的意義是什么?IFLA2000年出版的《法定繳送立法準(zhǔn)則(修訂版)》(Guidelinesforlegaldeposit1egislation,rev.ed)作了如下概括:第一,保存國(guó)家文化遺產(chǎn);第二,保障公民自由利用信息資源的民主權(quán)利。按照這一概括,建立出版物呈繳制度的意義體現(xiàn)在“保存”和“利用”兩個(gè)方面。為了使民族文化遺產(chǎn)能夠完整保存、世代傳承,需要有法律保障和約束的出版物呈繳;由于呈繳本是依靠國(guó)家力量、法律權(quán)威征集而來,它屬于國(guó)家——全體社會(huì)成員的知識(shí)和文化財(cái)富。這筆財(cái)富可以看作是國(guó)家為保障公民信息資源利用權(quán)的實(shí)現(xiàn)而配置的基礎(chǔ)資源,因此,全體公民擁有自由利用這筆財(cái)富的權(quán)利。國(guó)際上通行的出版物呈繳制度為什么規(guī)定呈繳數(shù)量“最少2份”——“1份保存,1份利用”?呈繳本的制度要素中為什么強(qiáng)調(diào)呈繳本利用的免費(fèi)原則——“不論是館內(nèi)使用抑或館際互借,呈繳本均應(yīng)免費(fèi)提供”?體現(xiàn)的就是通過呈繳本制度來保障公民自由利用信息資源的民主權(quán)利的精神。對(duì)于出版物呈繳制度,首先應(yīng)該在理論上明確,它絕不僅僅是一個(gè)只規(guī)范出版機(jī)構(gòu)繳送出版物的制度,同時(shí)也涉及到了保存機(jī)構(gòu)對(duì)呈繳本的提供利用。一個(gè)完整的出版物呈繳制度,應(yīng)該體現(xiàn)出對(duì)出版物的繳送和呈繳本的利用兩個(gè)方面兼顧并重的特點(diǎn)。從本質(zhì)上說,呈繳本制度是一項(xiàng)保證知識(shí)和信息的積累、傳承與自由利用的制度。國(guó)內(nèi)以往對(duì)呈繳本問題的關(guān)注和研究往往忽略了“利用”,這是對(duì)呈繳本制度的不完整理解。還有些圖書館或研究者面對(duì)當(dāng)前購(gòu)書經(jīng)費(fèi)緊缺的現(xiàn)狀,把呈繳本看作是圖書館“不花錢”增加館藏資源的手段,這是對(duì)呈繳本制度的不正確理解。在構(gòu)筑科學(xué)、合理的呈繳本制度的過程中,首先需要正確認(rèn)識(shí)和理解確立這一制度的意義和目的,剔除附加給這一制度的種種功利性因素,這是改革和完善制度的最大前提之一。3.1.2制度的實(shí)施和延續(xù)呈繳本制度保障的是社會(huì)公共利益,是一項(xiàng)典型的國(guó)家公共政策,它的實(shí)施不可能完全靠市場(chǎng)調(diào)節(jié),不可能依賴個(gè)人的、集團(tuán)的利益驅(qū)動(dòng),也不能被動(dòng)地等待相關(guān)關(guān)系者的自覺自愿。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明,必須使制度走向法律化。法律化,意味著呈繳事項(xiàng)法定,呈繳行為是履行法律義務(wù),呈繳制度具有強(qiáng)制性,對(duì)拒不履行義務(wù)者,可以尋求法律的解決途徑。特別是在制度的社會(huì)認(rèn)知程度還比較欠缺的階段,法律化和強(qiáng)制性對(duì)制度的實(shí)施和延續(xù)有決定性作用。英國(guó)有過典型的案例。在實(shí)施出版物呈繳法律初期,英國(guó)有不少出版商以呈繳是針對(duì)出版業(yè)的“苛捐雜稅”為由而加以拒絕。當(dāng)時(shí)英國(guó)的呈繳本法定接受單位不列顛博物館經(jīng)多次催促無效后訴諸法律,最后法院判決給出版商以重罰并強(qiáng)制執(zhí)行。法律的力量改變了拒繳現(xiàn)象,保證了制度的實(shí)行和延續(xù)。IFLA出版的《法定繳送立法準(zhǔn)則(修訂版)》強(qiáng)調(diào),“即使條件允許,法定繳送也不宜改為志愿繳送”。這是對(duì)長(zhǎng)期以來呈繳本制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)。中國(guó)現(xiàn)行的出版物樣本繳送制度還沒有完全實(shí)現(xiàn)法律化。20世紀(jì)80年代以來,國(guó)內(nèi)已有許多研究者分析了樣本繳送堪憂的狀況與法律缺失的關(guān)系,反復(fù)呼吁為出版物呈繳立法。20世紀(jì)90年代中期,邵文杰先生在系統(tǒng)分析國(guó)內(nèi)外出版物呈繳制度保障條件和環(huán)境的基礎(chǔ)上,還提出了立法的具體辦法,認(rèn)為將出版物呈繳的規(guī)定同時(shí)寫進(jìn)“圖書館法”和“出版法”是“上策”。按照目前中國(guó)的相關(guān)立法形勢(shì),筆者認(rèn)為,將出版物呈繳制度納入《著作權(quán)法》已無可能,《出版法》的制定短期內(nèi)難以啟動(dòng),為呈繳制度單獨(dú)立法在可以預(yù)見的未來難以實(shí)現(xiàn),最具現(xiàn)實(shí)可能性的是將呈繳制度納入正在制定的《中華人民共和國(guó)圖書館法》?？梢哉f,《圖書館法》的制定,是目前實(shí)現(xiàn)中國(guó)的出版物呈繳制度法律化的最佳契機(jī)。3.2改革的概念和方向3.2.1“政府”行為的“行為”模式異化了呈繳本的接受者按照我國(guó)現(xiàn)行的出版物樣本繳送規(guī)定,全國(guó)所有的出版機(jī)構(gòu)出版的所有出版物,應(yīng)向國(guó)家出版行政管理部門、中國(guó)版本圖書館、國(guó)家圖書館繳送樣本,總數(shù)量為5冊(cè)(件)。地方所屬的出版機(jī)構(gòu)在此基礎(chǔ)上,還要向地方出版行政管理部門及其指定的圖書館繳送數(shù)量不等的樣本。如廣東省新聞出版局和廣東省文化廳1999年聯(lián)合發(fā)文規(guī)定,省屬出版社每出一種新書,向省內(nèi)19所公共圖書館寄贈(zèng)樣書2冊(cè)(套)。若此,如果是一個(gè)廣州市屬出版社,它的繳送對(duì)象包括國(guó)家、省、市三級(jí)出版行政管理部門和指定收藏單位,還要包括省內(nèi)19家公共圖書館,繳送總數(shù)量在50冊(cè)(件/套)以上。呈繳對(duì)象的多頭,以及由此引發(fā)的呈繳數(shù)量過多,這是我國(guó)現(xiàn)行制度存在的突出問題之一。按照國(guó)際上普遍的做法,呈繳本制度是一項(xiàng)國(guó)家政策,呈繳本的收繳、保存、提供利用是一項(xiàng)國(guó)家任務(wù),因此,呈繳本的接受者是國(guó)家層級(jí)的機(jī)構(gòu)——通常是國(guó)家圖書館或其他由國(guó)家指定的機(jī)構(gòu)。當(dāng)然,接受機(jī)構(gòu)也可以采取多個(gè)共存的“分散制”,但前提是“國(guó)家要以法律協(xié)調(diào)不同機(jī)構(gòu)的分工與合作”,以保證分散制下的整體不重復(fù)、不遺漏。呈繳的唯一性,被認(rèn)為是呈繳制度得以真正落實(shí)的關(guān)鍵之一;多頭呈繳,被認(rèn)為是完善的呈繳制度的大敵。因?yàn)槎囝^呈繳,勢(shì)必加重出版機(jī)構(gòu)的法律義務(wù)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任,導(dǎo)致的結(jié)果是出版機(jī)構(gòu)往往想方設(shè)法規(guī)避或拖延履行義務(wù),最終損害的是制度的全面落實(shí)。目前世界上呈繳制度實(shí)施較好的國(guó)家,實(shí)行的都是單一呈繳而不是多頭呈繳,如美國(guó)、日本。我國(guó)法律化的出版物呈繳制度也應(yīng)該走向單一呈繳制:以國(guó)家圖書館作為接受全國(guó)出版物呈繳本的唯一機(jī)構(gòu)。將政府出版行政管理部門列為呈繳本的接受者,是與呈繳本制度根本目的相悖、與國(guó)際慣例相悖的做法。出版物呈繳制度的根本目的在于完整保存國(guó)家文化遺產(chǎn)和保障公民自由利用信息資源的民主權(quán)利,而不是出版行為、出版內(nèi)容監(jiān)管,更不是免費(fèi)獲得出版物的特權(quán)。不論任何國(guó)家,政府出版行政管理部門本身都沒有能力、沒有條件也不需要從事呈繳本接收、整理、保存、提供利用等業(yè)務(wù)活動(dòng),政府的責(zé)任,是確保專門機(jī)構(gòu)代表國(guó)家完成這一任務(wù),以形成服務(wù)于全社會(huì)的社會(huì)資源。因此,把政府出版行政管理部門確定為呈繳本的接受者,既浪費(fèi)了呈繳本資源,又強(qiáng)化了呈繳本接受的“權(quán)力”與“功利”色彩,在一定程度上異化了呈繳本作為社會(huì)公共利益、社會(huì)公共資源的性質(zhì)。日本在這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們深思。日本戰(zhàn)后呈繳本制度實(shí)施初期,作為當(dāng)時(shí)政府出版管制部門的新聞?dòng)眉埛峙鋸d和盟軍出版審查部門也被列為呈繳本接受者,屬于典型的“多頭呈繳”。結(jié)果是國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館接受的繳送出版物數(shù)量大大低于政府出版管理部門,因?yàn)楫?dāng)給呈繳本附加上一種“權(quán)力”色彩時(shí),人們就會(huì)主動(dòng)地屈從權(quán)力而不是首先考慮公共利益,出版物呈繳的本意被嚴(yán)重扭曲。日本學(xué)者曾經(jīng)尖銳地指出:“向政府出版管制機(jī)構(gòu)的繳送,是向國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館的繳送制度確立的最大障礙?！?949年日本修訂《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館法》中有關(guān)“納本制度”的規(guī)定,取消了向政府出版管制機(jī)構(gòu)的呈繳,國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館成為唯一的呈繳本接受機(jī)構(gòu),其呈繳本收繳率迅速上升。目前,在世界上主要國(guó)家的出版物呈繳制度中,已經(jīng)看不到將政府出版管理部門列為呈繳本接受者的現(xiàn)象。這種變化,實(shí)際上折射的是一種現(xiàn)代政府的行為理念和方式。出版物呈繳是一項(xiàng)國(guó)家公共政策,那么,地方政府可不可以建立自己的出版物呈繳制度呢?按照IF-LA出版的《法定呈繳立法準(zhǔn)則(修訂版)》闡述的原則,“如果地方政府欲建立自己的法定呈繳制度,不應(yīng)阻止”。但是,應(yīng)該明確,并不是任何一個(gè)地區(qū)都有必要完整地收藏全部國(guó)家文獻(xiàn)信息資源,法定呈繳制度的目的也不在于制造出眾多大而全的收藏單位,圖書館收藏呈繳本與收藏一般文獻(xiàn)有不同的目的和作用,因此,地方性的出版物呈繳制度應(yīng)該著眼于完整收集具有地方特色的文獻(xiàn)信息資源,以避免與國(guó)家的出版物呈繳制度形成簡(jiǎn)單的重復(fù),同時(shí)又增加出版機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān),造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。所謂具有地方特色的文獻(xiàn)信息資源,并不是指按屬地原則身處地方的出版社出版的圖書,而是指圖書文獻(xiàn)的內(nèi)容反映地方文化,具有地方特色。依此衡量,目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)的幾部地方性圖書館立法中有關(guān)出版物呈繳的規(guī)定,基本上還都是國(guó)家呈繳制度的簡(jiǎn)單照搬,依然在重復(fù)和加劇著“多頭呈繳”,并沒有體現(xiàn)出呈繳制度的地方特色。不過,改變已經(jīng)開始。2003年8月浙江省人民政府頒布的《浙江省公共圖書館管理辦法》(2003年10月1日起施行)第一次在地方政府規(guī)章中拋棄了籠統(tǒng)的出版物呈繳,明確提出“建立地方文獻(xiàn)資料呈繳制度”,規(guī)定“省圖書館是全省地方文獻(xiàn)資料呈繳樣本收藏單位,各市、縣(市、區(qū))圖書館是所在地地方文獻(xiàn)資料呈繳樣本收藏單位”。這一做法,跳出了簡(jiǎn)單復(fù)制國(guó)家出版物呈繳制度的窠臼,明確了地方政府要建立的是“地方文獻(xiàn)資料呈繳制度”,是在中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊的大國(guó)既完善出版物呈繳制度,又避免多頭呈繳、資源浪費(fèi)的切實(shí)可行的辦法,代表了地方性出版物呈繳制度的發(fā)展方向。3.2.2提出社會(huì)責(zé)任,代表繳本在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)與出版物無償呈繳、特別是多頭和大數(shù)量的無償呈繳所占用的成本之間的矛盾,使出版企業(yè)對(duì)呈繳制度的抵觸幾乎成為一種本能。如何解決這一矛盾?國(guó)外有效的做法之一,是在出版物呈繳制度中引進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償機(jī)制有多種實(shí)現(xiàn)方式。美國(guó)式的著作權(quán)登記補(bǔ)償是一種間接補(bǔ)償,其本質(zhì)是通過維護(hù)著作權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益來保證呈繳制度的實(shí)施,將補(bǔ)償成本轉(zhuǎn)移到了有可能發(fā)生的侵權(quán)行為人身上。英國(guó)、俄羅斯、臺(tái)灣式的無償呈繳和有償購(gòu)買捆綁的方式,以及日本式的由國(guó)家建立呈繳本補(bǔ)償金直接補(bǔ)償?shù)姆绞?都屬于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,其本質(zhì)是由社會(huì)的全體納稅人共同分擔(dān)呈繳成本。不論什么形式的補(bǔ)償,解決問題的思路是共同的:即在強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任、法律義務(wù)的同時(shí),輔之以經(jīng)濟(jì)手段。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)證明,“看不見的手”確實(shí)管用。盡管并不是所有國(guó)家的呈繳制度都引進(jìn)了補(bǔ)償機(jī)制,但引進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制的國(guó)家,一般來說,制度的實(shí)行效果都比較好。目前的中國(guó),對(duì)出版物呈繳重要意義的社會(huì)認(rèn)知程度還比較低。在這種背景下,借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),引進(jìn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,不失為促進(jìn)出版物呈繳制度形成內(nèi)在動(dòng)力、步入良性循環(huán)的有效辦法。引進(jìn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,錢從哪里來?顯然,由接受呈繳本的圖書館占用本已捉襟見肘的正常采購(gòu)經(jīng)費(fèi)并不現(xiàn)實(shí)。既然完整保存國(guó)家文化遺產(chǎn)、保障全體公民自由利用信息資源的權(quán)利是社會(huì)公共利益,那么,現(xiàn)實(shí)而又合理的辦法就是由國(guó)家建立專門的呈繳本補(bǔ)償經(jīng)費(fèi),用公共資金來保證制度的運(yùn)行,本質(zhì)上是讓全體社會(huì)成員共同分擔(dān)文化遺產(chǎn)積累和自由利用的成本。按照目前我國(guó)的出版規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,國(guó)家收集一份完整的呈繳本到底需要多少經(jīng)費(fèi)支撐?筆者依據(jù)2002年全國(guó)的出版規(guī)模和出版物價(jià)格水平做了一番測(cè)算,結(jié)論是:比較完整地收集一份呈繳本,綜合各個(gè)環(huán)節(jié)的所有成本,大約需要500多萬元。如果我國(guó)的出版物呈繳解決了“多頭呈繳”的問題,建立起了單一的國(guó)家呈繳體系,并且按照國(guó)際上通行的呈繳本“一份保存,一份利用”的數(shù)量加以征集,近期,國(guó)家每年投入1000萬元的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),即可從根本上解決出版物國(guó)家保存和提供利用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。應(yīng)該說,這樣的經(jīng)費(fèi)投入數(shù)量,相對(duì)于今天的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力,并不是難以承受的數(shù)量。鑒于此,筆者認(rèn)為,為了使我國(guó)的出版物呈繳制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中具有持續(xù)的內(nèi)在動(dòng)力,在以《中華人民共和國(guó)圖書館法》立法為契機(jī)的呈繳本制度改革和完善之時(shí),應(yīng)該建立國(guó)家的呈繳本經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,讓經(jīng)濟(jì)手段在制度建設(shè)中發(fā)揮作用。3.2.3政府機(jī)構(gòu)的管理與繳費(fèi)政府出版物向公共圖書館免費(fèi)繳送,是現(xiàn)代圖書館制度和現(xiàn)代出版物呈繳制度共同的基本要素。美國(guó)從1813年就開始建立遴選圖書館專門收藏聯(lián)邦政府、立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)出版物的制度,至今已有1250多所這樣的圖書館,遍布全美50個(gè)州?，F(xiàn)行的《政府文件資料保存規(guī)定》要求,政府機(jī)構(gòu)必須為這樣的圖書館提供完整系統(tǒng)的政府文件資料,圖書館則應(yīng)保證公眾獲取政府文件資料的渠道暢通無阻。丹麥、瑞典等國(guó)家的圖書館立法中,也都有政府出版物免費(fèi)向公共圖書館繳送的規(guī)定。日本和韓國(guó)都是實(shí)行呈繳本國(guó)家直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制的國(guó)度,但其《圖書館法》中都有政府出版物向圖書館的繳送不僅免費(fèi),而且繳送的范圍和數(shù)量都大大高于一般出版物的規(guī)定。IFLA出版的《法定繳送立法準(zhǔn)則(修訂版)》也強(qiáng)調(diào)在呈繳制度中應(yīng)特別關(guān)注政府出版物,“任何國(guó)家的法定繳送制度,都應(yīng)該把政府出版物列入其中,哪怕是該國(guó)的繳送制度沒有強(qiáng)制性?！蓖瑫r(shí)還特別建議,如果因國(guó)家體制或司法體制導(dǎo)致地方政府的出版物難以統(tǒng)一收集,則應(yīng)以行政協(xié)定的方式在地方政府層級(jí)建立繳送接受機(jī)構(gòu),以確保政府出版物的完整收集。政府出版物在圖書館還是用于出版物國(guó)際交換的主要品種。即便是用于國(guó)際交換需要較多的數(shù)量,圖書館仍然是免費(fèi)獲得。如日本現(xiàn)行的呈繳本制度規(guī)定一般出版物向國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館呈繳2部,而中央政府及政府各部門的出版物則一般需要向國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館呈繳15～30部不等,地方政府(都道府縣)的出版物需要呈繳5部,數(shù)量上限是總印數(shù)的10%以內(nèi)。丹麥圖書館法規(guī)定,政府機(jī)構(gòu)需要呈繳的出版物數(shù)量是1～15部。韓國(guó)《圖書館法(修正案)》則規(guī)定,如果國(guó)立中央圖書館館長(zhǎng)認(rèn)為國(guó)家或地方政府印刷、發(fā)行的出版物可以作為國(guó)際交換資料時(shí),可以向其提出提交資料的請(qǐng)求。除非該資料根據(jù)國(guó)家安全業(yè)務(wù)規(guī)定屬于保密資料等特殊理由,國(guó)家或地方政府機(jī)構(gòu)對(duì)資料請(qǐng)求必須予以合作。為什么對(duì)一般出版物的呈繳可以引入補(bǔ)償機(jī)制,而政府出版物的繳送則普遍實(shí)行免費(fèi)原則?從經(jīng)濟(jì)關(guān)系上看,政府出版物的編印資金來自政府,政府的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)是納稅人的稅金。公共圖書館是政府設(shè)置的保障公民知識(shí)和信息獲得的機(jī)構(gòu),它本身就是政府的功能機(jī)構(gòu),它的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)同樣來自稅金。政府出版物的編印主體和圖書館的設(shè)置主體相同,二者不存在經(jīng)濟(jì)利益的沖突,不存在補(bǔ)償?shù)膯栴}。從政府的責(zé)任上看,在現(xiàn)代社會(huì),政府有公開政務(wù)信息的責(zé)任,政府出版物就是政府公開政務(wù)信息的載體之一;公眾有請(qǐng)求和獲取政府信息的權(quán)利,圖書館特別是公共圖書館就是公眾獲得政府信息的窗口之一。政府機(jī)構(gòu)向公共圖書館繳送政府出版物,是其完成政務(wù)信息公開責(zé)任的必要環(huán)節(jié),是其行政行為的自然延伸,同樣不存在補(bǔ)償?shù)膯栴}。在我國(guó),所有出版物必須向政府主管部門呈繳的觀念根深蒂固,而政府出版物必須向所轄公共圖書館免費(fèi)繳送的理念卻相當(dāng)?shù)?結(jié)果是導(dǎo)致政府出版物長(zhǎng)期游離于政府自身設(shè)置的公共圖書館陣地以外。從政府的角度說,雖然投資設(shè)置了圖書館,但沒有使它的功能最大化;從圖書館的角度說,雖然在依靠公共資金運(yùn)行,但卻沒有履行對(duì)公眾文獻(xiàn)信息資源需求的全方位保障。這種現(xiàn)象一方面說明政府的行政理念和行為尚有差距,另一方面說明政府對(duì)設(shè)置圖書館的意義、功能的認(rèn)識(shí)尚不到位,同時(shí)也沒有體現(xiàn)出政府在保存國(guó)家文化遺產(chǎn)方面的帶頭和示范作用。因此,以出版物呈繳制度改革為契機(jī),引入各級(jí)政府將自身編印的政府出版物免費(fèi)向所轄公共圖書館繳送的規(guī)定具有多重意義:既是出版物呈繳制度本身的完善和與國(guó)際慣例接軌,又是改善政府形象、完善政府信息公開方法和途徑的措施之一,同時(shí)也是充分發(fā)揮圖書館功能效用、完善現(xiàn)代圖書館制度的措施之一。我國(guó)到目前為止雖然沒有明確的、成文的政府出版物向公共圖書館免費(fèi)繳送的規(guī)定,但相關(guān)的做法也不是全無。比如,從2002年初開始,國(guó)務(wù)院辦公廳向地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及城市街道辦事處免費(fèi)發(fā)送《國(guó)務(wù)院公報(bào)》。此后,許多省區(qū)市的政府公報(bào)也都照此辦理。在2003年下半年進(jìn)行的全國(guó)報(bào)刊整頓過程中,有87種各級(jí)黨政機(jī)關(guān)主辦的報(bào)刊改為免費(fèi)贈(zèng)閱。這些,實(shí)際上已經(jīng)就是政府出版物的免費(fèi)使用。從2005年4月起,國(guó)務(wù)院辦公廳向全國(guó)縣以上公共圖書館贈(zèng)送《國(guó)務(wù)院公報(bào)》,以便社會(huì)公眾在圖書館查閱最新公布和發(fā)布的法律法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。國(guó)務(wù)院的這一決定,將在轉(zhuǎn)變政府行政觀念與方式、強(qiáng)化圖書館作為政府信息公開的窗口和平臺(tái)作用、促進(jìn)我國(guó)的政府出版物呈繳制度完善等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。可以預(yù)期,在國(guó)務(wù)院的帶動(dòng)和示范下,全面確立我國(guó)政府出版物向公共圖書館免費(fèi)繳送制度的步伐將會(huì)大大加快。政府出版物的類型絕不僅僅是政府公報(bào)或政府機(jī)構(gòu)主辦的報(bào)刊。日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館所界定的政府出版物類型包括:①年鑒、要覽、職員錄;②業(yè)務(wù)報(bào)告(年報(bào)、月報(bào)、白皮書、大事記);③預(yù)算案與決算案;④統(tǒng)計(jì)集;⑤政府公報(bào)、法律法規(guī)匯編、司法判例匯編;⑥法律解說;⑦目錄與索引類。所界定的“政府”則包括:國(guó)會(huì)及國(guó)會(huì)設(shè)置的機(jī)構(gòu);內(nèi)閣及內(nèi)閣設(shè)置的機(jī)構(gòu);警察廳、最高檢察廳、最高裁判所及其他司法機(jī)關(guān)、會(huì)計(jì)檢查廳;依據(jù)國(guó)家行政組織法設(shè)置的行政機(jī)關(guān);國(guó)立學(xué)校等。目前我國(guó)的政府出版物并沒有實(shí)行政府專門機(jī)構(gòu)印制出版的體制,大多是由政府部門編輯,指定出版社出版,資金來源多樣化,政府出版物和商業(yè)性圖書往往難以準(zhǔn)確區(qū)分。這種現(xiàn)象導(dǎo)致呈繳制度中的政府出版物的類型、數(shù)量大為減少。它帶來的后果,首先是社會(huì)公共知識(shí)載體的流失,其次也損害了政府的形象。因此,完善政府出版物的出版體制,切斷政府出版物和商業(yè)性圖書的千絲萬縷的聯(lián)系,又是完善出版物呈繳制度、使免費(fèi)繳送的政府出版物真正具有完備性的前提條件。3.2.4呈繳本和國(guó)家公告出版物呈繳是一種法律義務(wù),呈繳本制度是一種強(qiáng)制性制度,呈繳本立法必須設(shè)定罰則,而且,處罰對(duì)象不能是籠統(tǒng)的機(jī)構(gòu)、法人,必須是法人代表。但是,出版物呈繳畢竟是一件對(duì)認(rèn)識(shí)和觀念依賴程度較高、社會(huì)公益色彩濃厚的事情,制度本身更強(qiáng)調(diào)充分的人性化和柔性化,注重相關(guān)關(guān)系者的充分合作。制度化的催促,就是體現(xiàn)人性化和柔性化的有效方式。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)證明,多數(shù)的漏繳、緩繳行為,并不是純粹的主觀惡意,經(jīng)過善意的催促,一般都可以補(bǔ)繳。日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館在20世紀(jì)80年代中期曾經(jīng)公布過一個(gè)統(tǒng)計(jì)結(jié)果,在當(dāng)時(shí)該圖書館接受的呈繳本中,主動(dòng)呈繳和經(jīng)過催促后呈繳的大約各占一半。1986年,該圖書館的呈繳本催促件數(shù)是12834件,經(jīng)過催促后呈繳的圖書是11800冊(cè),催促成功率達(dá)92%。IF-LA出版的《法定繳送立法準(zhǔn)則(修訂版)》在談到處罰和合作的關(guān)系時(shí)說:“強(qiáng)制出版者繳送之處罰制度應(yīng)是最后手段,爭(zhēng)取出版者的合作才是根本?！睂?duì)呈繳本進(jìn)行國(guó)家公告,一般是以國(guó)家書目的形式實(shí)現(xiàn)。國(guó)家公告制度既是國(guó)家接受呈繳本的歷史記錄,又是國(guó)家對(duì)呈繳者褒揚(yáng)和尊重的體現(xiàn),對(duì)提高呈繳制度的聲譽(yù)和影響具有重要意義,應(yīng)該成為呈繳制度的必備要素。國(guó)家公告制度對(duì)于促使更多人采用捐贈(zèng)式呈繳有積極作用。不論任何國(guó)家、任何形態(tài)的出版物呈繳制度,對(duì)捐贈(zèng)式呈繳都給以鼓勵(lì)。日本是實(shí)行出版物呈繳直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制的國(guó)家,但其《國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館法》中有這樣的規(guī)定:“國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館館長(zhǎng)將定期編制的刊載有捐贈(zèng)式呈繳出版物的全日本出版物總目錄,免費(fèi)郵寄給捐贈(zèng)呈繳者或其繼承人?！钡侥壳?日本的捐贈(zèng)式呈繳已經(jīng)占到報(bào)紙