關(guān)于會計監(jiān)督的思考

關(guān)于會計監(jiān)督的思考

為了糾正會計秩序，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，許多地區(qū)和部門在會計委員會的基礎(chǔ)上實施了會計體制改革。試點工作引起了各級黨政部門的高度重視和社會各方面的關(guān)注,也在會計界引起了熱烈的討論。本文擬對其中的有關(guān)問題作一探討。一、《會計法》對會計人員管理體制的構(gòu)建可以彌補(bǔ)會計監(jiān)督的不足改革開放無疑給我國的社會政治、經(jīng)濟(jì)生活的各個方面帶來了巨大的變化。但是,在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期,由于新的體制未完全確立,適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的法律體系尚不完備,社會監(jiān)督體系還不健全,致使社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。有國有企業(yè),由于所有者主體的缺位,國有投資代表人的不具體,對經(jīng)營者缺乏必要的監(jiān)督和約束,導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重,引起了社會各方面的關(guān)注。在一些行政事業(yè)單位,由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機(jī)制不健全,導(dǎo)致預(yù)算外資金管理混亂,“亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派”以及私設(shè)“小金庫”的問題十分突出,不但造成國家財政收入的流失,而且為各種貪污腐敗等經(jīng)濟(jì)犯罪提供了便利。這些問題反映在會計工作上,突出地表現(xiàn)為“信息失真,秩序混亂,造假嚴(yán)重”。對上述問題的產(chǎn)生原因進(jìn)行深刻的分析,人們普遍認(rèn)為,監(jiān)督機(jī)制不健全是產(chǎn)生問題的重要因素,因此,建立有助于強(qiáng)化會計監(jiān)督的會計人員管理體制自然成為人們關(guān)注的焦點。而我國的會計人員管理體制如何呢?目前是“用人單位自己管理為主”,即由各單位自主地設(shè)置會計機(jī)構(gòu),任免會計人員并對會計人員進(jìn)行日常管理,政府有關(guān)部門(如財政部門或企業(yè)主管部門等)僅是對會計人員的從業(yè)資格、專業(yè)技術(shù)資格等進(jìn)行間接管理。在這一體制下,會計人員隸屬于所服務(wù)的單位,并對本單位的行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。因此,盡管《會計法》賦予會計人員監(jiān)督本單位經(jīng)濟(jì)活動的職責(zé),但由于現(xiàn)行管理體制的局限性,法律賦予會計人員的監(jiān)督職能實際上難以履行。從上述分析可以看出,一方面解決經(jīng)濟(jì)生活中的一些現(xiàn)實問題需要強(qiáng)化會計監(jiān)督,而另一方面現(xiàn)行的會計人員管理體制又使會計人員行使會計監(jiān)督有諸多的困難,于是人們提出要進(jìn)行會計人員管理體制的改革,會計委派制也正是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生。二、會計實踐的展開會計委派制也稱為會計人員委派制,是政府部門和產(chǎn)權(quán)管理部門以所有者身份,委派會計人員代表政府和產(chǎn)權(quán)管理部門監(jiān)督國有單位或集體企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)會計情況的一種制度。九十年代初,會計委派制的試點最早在江蘇蘇州的傭直鎮(zhèn)、湖北襄樊市、利川市等地展開。在總結(jié)試點情況的基礎(chǔ)上,中紀(jì)委二次全會提出:“改革會計人員管理體制,在國有企業(yè)、國有控股企業(yè)進(jìn)行會計委派制度試點,有條件的地方和部門也可以試行會計委派制度”。此后,試點工作在全國各地迅速展開。據(jù)不完全統(tǒng)計,截止1998年底,全國共有105個地級區(qū)(市)、414個縣(市)進(jìn)行了試點,直接或間接委派會計人員達(dá)14472人。從筆者近年來對一些試點地區(qū)和單位的調(diào)查看,各地會計委派制的試點,大體上可歸納為三大類:(一)行政事業(yè)單位任命行政事業(yè)單位會計委派制的試點可概括為“直接管理”和“財會集中制”兩種形式。1.其他單位或單位之間的管理即以地方政府的名義向所屬的行政事業(yè)單位直接委派會計人員。在這種形式下,委派對象大多是單位的財會負(fù)責(zé)人、主管會計,有的還包括出納;委派部門為地方政府(有些地方由財政部門代表);試點的范圍主要是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位(主要是有財政撥款的單位);管理方式大多采用直接管理,即對會計人員的人事檔案、職務(wù)晉升、工作調(diào)動、專業(yè)職稱、工資獎勵、福利等實行集中統(tǒng)一管理,并實行在單位之間定期輪崗制度。這一形式在全國大多數(shù)省份(主要是地、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))都有試點。2.整合會計人員,現(xiàn)行帳戶,實行“分戶核算”即在基層區(qū)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成立行政事業(yè)單位財務(wù)會計核算中心,在保持各單位資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下,各單位不再設(shè)置會計機(jī)構(gòu),不配備會計人員,取消各單位銀行帳戶,由財政部門統(tǒng)管會計人員、資金結(jié)算和會計核算工作,實行“集中管理,分戶核算”,融會計服務(wù)和監(jiān)督管理為一體。湖北沙市、宜昌等地實行的“會計委托代理制”和“零戶統(tǒng)管”等即屬這一形式。目前這一形式已在湖北、山西、河南、安徽、吉林等省份推廣試點。(二)企業(yè)委會的管理體制各地對國有企業(yè)的會計委派形式,主要可分為三種:1.對國有大型企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)。財務(wù)總監(jiān)一般由產(chǎn)權(quán)管理部門選派,通過一定程序進(jìn)入公司董事會,承擔(dān)監(jiān)督國有資產(chǎn)營運(yùn)、重大投資決策以及審查會計報表等職責(zé),對重大財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動,實行與總經(jīng)理聯(lián)簽制度;財務(wù)總監(jiān)的工資、獎金與所在單位分離,以保證其實行會計監(jiān)督的獨(dú)立性;委派部門對被委派的財務(wù)總監(jiān)定期考核和輪崗。這一形式最早產(chǎn)生于廣東省深圳市,其后在許多地方均有試點,1999年初,上海市政府決定在市屬大中型國有企業(yè)推行這一做法。2.對國有中、小型企業(yè)委派會計負(fù)責(zé)人。這一形式的委派對象主要是財會負(fù)責(zé)人或會計主管人員;委派部門大多為財政部門,也有財政部門和企業(yè)主管部門聯(lián)合委派;管理體制是按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一委派、分職任免”的辦法,對委派會計人員的人事檔案、職務(wù)晉升、工作調(diào)動、專業(yè)職稱、工資獎勵、福利等實行統(tǒng)一管理,但工資福利等的負(fù)擔(dān)形式各地有所不同,大多是按照“誰用人,誰負(fù)擔(dān)”的原則由委派單位向用人單位收取服務(wù)費(fèi)。目前向中、小型國有企業(yè)委派會計人員主要是在中小城市進(jìn)行試點。3.企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部委派制。即由集團(tuán)(總公司、母公司)向下屬企業(yè)或子公司委派會計人員,對被委派的會計人員一般由集團(tuán)進(jìn)行直接管理(包括行政關(guān)系、個人檔案、工資福利等)。這一模式在全國許多大型企業(yè)集團(tuán)(或大型的事業(yè)單位)都有試點,如武漢鋼鐵集團(tuán)公司、山東濰坊亞星集團(tuán)公司、北京華都集團(tuán)等。(三)改革傳統(tǒng)帳目管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的會計人員委派試點主要有兩種形式:1.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)委派會計主管人員。其主要做法與中小型國有企業(yè)會計人員委派制的做法基本相同。2.實行帳目集中核算管理。如湖北仙桃市實行的“會計樓”形式等。基本做法是,企業(yè)會計從內(nèi)部分離出來,統(tǒng)一在“會計樓”辦公,會計人員的工資報酬由會計樓負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理發(fā)放,類似于代理記帳的做法。此外,一些地方還對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的帳目實行了“村帳站管”的試點。即在村級集體財產(chǎn)所有權(quán)不變、資金獨(dú)立核算權(quán)不變、現(xiàn)金管理權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)歸屬不變等前提下,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“經(jīng)管站”分村分組設(shè)帳,集中統(tǒng)一核算。三、會計委制的作用會計委派制經(jīng)過幾年的試點取得了明顯的成效,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(一)加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理,在一定程度上防止了國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的流失。目前,國有企業(yè)缺乏內(nèi)部約束機(jī)制,對國有資產(chǎn)和預(yù)算收支主要靠外部監(jiān)督,如由財政、審計以及政府部門選派的監(jiān)事等來進(jìn)行,由于這些外部監(jiān)督往往是事后的和定期的,實際效果不盡如人意。由政府部門向國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān),參與企業(yè)的重大決策,寓監(jiān)督于管理和服務(wù)之中,對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動實行全過程控制,對國家和企業(yè)負(fù)雙重責(zé)任,較好地解決了國有產(chǎn)權(quán)代表缺位問題,有效地防止了國有資產(chǎn)的流失。(二)有利于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理,治理“三亂”、私設(shè)“小金庫”等問題。在行政事業(yè)單位實行會計委派制或采用“委托代理制”后,一方面會計人員身份和地位的變化,能夠切實有效地加強(qiáng)會計監(jiān)督;另一方面委派會計人員素質(zhì)的提高,也有利于加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作和財務(wù)管理,從而切實加強(qiáng)了預(yù)算外資金的管理,有效地遏制了“三亂”等社會問題。山東省章丘市對行政事業(yè)單位實行會計人員委派制后,使“收入全額上交,支出按審批計劃撥付,結(jié)余由財政統(tǒng)一調(diào)控使用”的管理制度得以順利實施,取消了不合理帳戶187個,1997年1—9月份各部門、各單位上交的預(yù)算外資金達(dá)7500萬元,比1996年全年上交數(shù)提高2.5倍;同時,被委派單位的發(fā)票使用正確率、會計報表準(zhǔn)確率都達(dá)到100%,沒有發(fā)現(xiàn)較大的違法違紀(jì)問題。湖北省荊州市沙市區(qū)改革行政事業(yè)單位會計管理體制試行會計委托代理制以后,使全區(qū)預(yù)算外資會專戶存儲面達(dá)到100%、專戶存儲額達(dá)到100%;強(qiáng)化了財政部門對各單位財務(wù)收支的管理手段,變突擊檢查為日常監(jiān)督,變事后檢查為事前監(jiān)控,從而有效地加強(qiáng)了預(yù)算外資金的管理,解決了一些單位私設(shè)“小金庫”的頑癥。(三)為從源頭上制止鋪張浪費(fèi)、貪污腐敗和官僚主義提供了可能,有助于推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。會計工作是經(jīng)濟(jì)工作的基礎(chǔ),辦經(jīng)濟(jì)離不開會計。許多經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生不僅會在會計上有所體現(xiàn)和反映,同時也與會計工作秩序混亂,會計監(jiān)督弱化、軟化有著密切的關(guān)系。因此,要有效地遏制腐敗現(xiàn)象,必須從機(jī)制上解決問題,從源頭上加以治理。實行會計委派制度,正是從機(jī)制、體制上根治腐敗源頭的一項重要措施。這也正是中紀(jì)委提出進(jìn)行會計委派制試點的初衷。湖北省宜城市(縣級市)在市直有關(guān)單位實行會計委派制4個月的時間內(nèi),在委派會計的有效監(jiān)管下,共取消5批公款旅游的計劃和6輛購車申請,停止裝修辦公樓4棟,制止配置23部移動電話,共節(jié)約資金近1000萬元。江蘇省傭直鎮(zhèn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行會計委派制以后,被委派的企業(yè)沒有發(fā)生過經(jīng)濟(jì)案件。湖北仙桃等地對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行會計集中核算等制度后,有效地保證了財務(wù)收支的合理合法,基本上杜絕了財務(wù)收支方面的違法違紀(jì)問題,杜絕了亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象,減輕了農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān),增強(qiáng)了農(nóng)村財務(wù)的透明度,促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè),密切了干群關(guān)系,這一改革受到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的普遍歡迎。(四)強(qiáng)化了會計監(jiān)督,提高了會計信息的質(zhì)量。會計監(jiān)督不力和弱化,是導(dǎo)致會計信息失真,會計工作秩序混亂的重要原因之一。實行會計委派制后,將會計人員的人事權(quán)、考核權(quán)、工資發(fā)放及業(yè)績評定權(quán)等從單位分離出來,解除了會計人員的后顧之憂,使會計人員能夠相對獨(dú)立地行使監(jiān)督職權(quán),敢于對會計報表的真實性、合法性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行監(jiān)督,從而有效地遏制了以往“領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子,會計填數(shù)字”的現(xiàn)象,較好地保證了《會計法》賦予會計人員監(jiān)督職能得以履行,有利于解決會計信息失真、會計秩序混亂的問題。從各地試點的情況看,無論是行政事業(yè)單位還是企業(yè),實行會計委派制后,會計信息的質(zhì)量都有較大的提高。此外,實行會計委派制也在穩(wěn)定會計隊伍,提高會計人員素質(zhì),加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作,規(guī)范會計工作秩序等方面起到了積極的作用。四、會計理論和實務(wù)界的討論會計委派制在全國各地試點后,社會各界給予了關(guān)注,會計理論和實務(wù)界也就此展開了廣泛的討論。因此,正確地認(rèn)識和看待這一新生事物,對于指導(dǎo)實際工作十分重要。(一)關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的肯定,是實踐對其檢驗的一個重要誤“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”。會計委派制是在我國由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌階段由基層在實踐中提出的。這一改革是否符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和方向,應(yīng)當(dāng)加以肯定還是加以否定,也應(yīng)由實踐對其進(jìn)行檢驗。應(yīng)當(dāng)按照鄧小平同志提出的是否符合“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗。如果經(jīng)過實踐檢驗,這一制度確實能夠有效地解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中存在的一些問題,符合“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn),那么我們就應(yīng)當(dāng)堅持下去。(二)企業(yè)其他投資企業(yè)黨委對子公司法定代表人的監(jiān)督有人提出,實行會計委派制與《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》(以下簡稱《企業(yè)法》)、《公司法》的有關(guān)規(guī)定不很協(xié)調(diào)。本人認(rèn)為,對此要結(jié)合委派制的不同形式進(jìn)行分析,不能一概而論。首先,就委派財務(wù)總監(jiān)的做法而言,從試點的情況看,財務(wù)總監(jiān)一般是由產(chǎn)權(quán)管理部門(企業(yè)所有者)選派,經(jīng)過一定程序進(jìn)入公司董事會,對企業(yè)或公司法定代表人行使監(jiān)督的職責(zé),不參與企業(yè)日常的經(jīng)營管理,也不作為企業(yè)財會負(fù)責(zé)人。這種形式并不違背《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《公司法》的規(guī)定。從企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部試行會計委派制來看,總公司以投資者的身份向下屬企業(yè)(被投資企業(yè))委派財務(wù)監(jiān)管人員主要負(fù)責(zé)對子公司法定代表人的監(jiān)督,也不違背有關(guān)法律規(guī)定。其次,對行政事業(yè)單位來講,由政府派出財會負(fù)責(zé)人加強(qiáng)對財政預(yù)算資金使用情況進(jìn)行管理和監(jiān)督,不屬《企業(yè)法》《公司法》約束的范圍。第三,對中小型國有企業(yè)委派會計人員的做法值得探討。對企業(yè)委派的會計人員,既要求其對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),又要求其對政府(所有者)負(fù)責(zé),必然使之處于兩難境地。因此,筆者認(rèn)為,考慮到與有關(guān)法規(guī)的協(xié)調(diào),以及國家對國有企業(yè)改革的進(jìn)一步深入、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換,有關(guān)問題還需進(jìn)一步研究探討,對中小型國有企業(yè)委派會計人員的試點工作應(yīng)慎重進(jìn)行,各地在試點中要十分注意正確處理各方面的關(guān)系,聽取各方面的反映和意見。當(dāng)然,對私營企業(yè)等更不宜由政府部門委派會計。(三)要加強(qiáng)對公共單位會計人員的管理。據(jù)外部的部門和單位會計委派制是否符合國際慣例,持反對意見者認(rèn)為,從國際慣例看,市場經(jīng)濟(jì)國家對會計人員的管理大都是由企業(yè)自己管理,因此,實行會計委派制與此不相符合。筆者認(rèn)為,對此問題,既要分析國際慣例及其背景,更要分析我國的實際國情。一般來講,所謂的國際慣例主要是指西方市場經(jīng)濟(jì)國家的一些通常作法。就會計人員的管理來講,由于受私有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的決定,西方一些國家大多是企業(yè)自己管理。但是,這些國家的做法也并非完全一致,尤其是對公有單位的會計人員,有些國家的管理甚至比我們還嚴(yán)格。比如,法國的會計分為兩大系統(tǒng),即公共會計和企業(yè)會計,所有政府部門和國有企業(yè)實行公共會計制度,全國有60000多名公共會計人員,直接由經(jīng)濟(jì)財政工業(yè)部的公共會計總司管理,也就是說,全國所有負(fù)有行政職能的行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的會計工作都要有國家財政部派出的公共會計來完成。法國的公共會計均為財政部的公務(wù)員,為財政部工作,對財政部負(fù)責(zé)。財政部對全國的公共會計實行條條管理,對國家各級政府、各部門、各種機(jī)構(gòu)、各國有企業(yè)的會計工作實行直接監(jiān)督。此外,其他一些國家(如阿根廷等)也有對公共單位委派會計的做法。我國是以公有制為主體的社會主義國家,加強(qiáng)對國有資產(chǎn)和公有財產(chǎn)的管理是各級政府義不容辭的責(zé)任。無論從所有者代表的角度,還是從社會管理者的角度,加強(qiáng)對公共單位會計人員的管理都是必要的。因此筆者認(rèn)為,向國家行政機(jī)關(guān)和財政撥款的事業(yè)單位委派會計人員,向國有企業(yè)委派財務(wù)監(jiān)督人員的做法,不宜得出不符合國際慣例的結(jié)論。(四)會計委制的作用是解決會計問題的歷史、現(xiàn)實原因和社會因素問題正確地認(rèn)識和看待會計委派制,一個重要的方面就是要實事求是地認(rèn)識和評價其成果,不能說這一制度對解決某些問題有實際的作用,就認(rèn)為是包醫(yī)百病的靈丹妙藥。我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)了一些問題,比如國有資產(chǎn)的流失問題、財政管理和監(jiān)督弱化問題、社會腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、會計信息失真等等,客觀地講,這些問題的出現(xiàn)有著十分復(fù)雜的歷史、現(xiàn)實原因和社會因素。既然問題本身是復(fù)雜的,產(chǎn)生問題的原因也是復(fù)