公共危機(jī)中草根志愿者組織參與賑災(zāi)活動的問題及對策

公共危機(jī)中草根志愿者組織參與賑災(zāi)活動的問題及對策

隨著1號還有5.12汶川地震和4.14玉米地震等災(zāi)難發(fā)生，越來越多的非政府組織在2天內(nèi)做出反應(yīng)，積極參與危機(jī)管理，發(fā)揮重要作用。但是由于災(zāi)害性公共危機(jī)的突發(fā)性、緊迫性等特征以及草根志愿者組織缺乏正式的參與渠道和可以利用的資源等,導(dǎo)致其不能有效參與到救災(zāi)活動中。因此,構(gòu)建草根志愿者組織有效參與災(zāi)害性公共危機(jī)管理新模式意義重大。一、危機(jī)管理下的志愿服務(wù)基于草根志愿者和災(zāi)害性公共危機(jī)的特征,如何使草根志愿者在危機(jī)管理中揚(yáng)長避短,有效地參與危機(jī)管理從而提高志愿服務(wù),這是我們應(yīng)該重視的問題。我們認(rèn)為,無論從理論指導(dǎo)還是實(shí)際狀況出發(fā),建立草根志愿者組織有效參與災(zāi)害性公共危機(jī)管理新模式成為必然選擇。(一)理論指導(dǎo)公民社會與善治理論、政治發(fā)展與穩(wěn)定理論要求草根志愿者組織有效參與到災(zāi)害性公共危機(jī)1.調(diào)查性社會參與危機(jī)管理的主體“公民社會”一詞是改革開放后引入的對civilsociety的新譯名,政治學(xué)上講的公民社會是指保護(hù)公民權(quán)利和公民政治參與的民間組織和機(jī)構(gòu),它強(qiáng)調(diào)其“民間性”?！霸谶@里我們把公民社會當(dāng)作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和,其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織,包括非政府組織(NGO)、公民的自愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動等,它們又被稱為‘第三部門’”。(P329)善治是公共利益最大化的社會管理過程?！吧浦问钦c公民之間的積極而有成效的合作,這種合作成功與否的關(guān)鍵是參與政治管理的權(quán)力”。(P120)根據(jù)公民社會與善治理論,在災(zāi)害性公共危機(jī)管理中,首先其主體應(yīng)呈現(xiàn)多元化。管理的權(quán)威包括政府,但又不限于政府,還應(yīng)當(dāng)包括公民的自愿性社團(tuán)、協(xié)會,公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動等。草根志愿者組織作為公民社會的一個(gè)組成部分,參與災(zāi)害性公共危機(jī)管理的過程實(shí)際上也是使公共利益最大化的善治過程。其次,必須是有效地參與管理。草根志愿者組織不僅要積極參與到危機(jī)管理中,更重要的是能與政府及其他社會組織有成效的合作,共同達(dá)到化解危機(jī)的目的。要使這種合作有成效,必須保證草根志愿者組織能夠有效地參與到危機(jī)管理中,因而,構(gòu)建草根志愿者組織有效參與災(zāi)害性公共危機(jī)管理新模式成為必然選擇。2.國家的政治制度亨廷頓認(rèn)為,國家的政治發(fā)展并不是政治現(xiàn)代化,而是社會現(xiàn)代化的一個(gè)方面,評價(jià)政治發(fā)展的基本標(biāo)尺也不是政治民主,而是政治穩(wěn)定或政治秩序。在他看來,國家政局的穩(wěn)定取決于政府對公民政治需求的滿足程度,因此,他列出這樣一個(gè)公式:政治參與政治制度化=政治參與政治制度化=政治不穩(wěn)定即當(dāng)公民增加政治參與的要求時(shí),如果國家的政治制度化水平也相應(yīng)提高,有效地滿足公民的政治要求,那么,國家的政治秩序就仍將得以有效的維持,政治局勢穩(wěn)定。反之,如果國家的政治制度化程度不能滿足公民的政治參與需求,那么國家的政治秩序就很難維持,政局呈現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。從亨廷頓的政治發(fā)展與穩(wěn)定理論我們可以看出,當(dāng)公民的政治參與需求增加時(shí),國家的政治制度化水平也應(yīng)相應(yīng)提高,這樣才能達(dá)到政治發(fā)展和穩(wěn)定。隨著人們參與危機(jī)救援訴求的增加和草根志愿者組織廣泛涌現(xiàn),要求國家的政治制度化水平相應(yīng)有所提高,因此,要使草根志愿者組織有效地參與危機(jī)管理就必須有制度化的保障,而構(gòu)建草根志愿者組織有效參與災(zāi)害性公共危機(jī)管理新模式正是為其尋找制度化的參與渠道。(二)實(shí)際情況：生根志愿者在參加救災(zāi)活動方面存在許多問題1.對部分社會組織的援助在地震后大部分救災(zāi)物資由政府或其他正式志愿組織如紅十字會等掌控,而草根志愿者所能運(yùn)用的救災(zāi)資源屈指可數(shù),導(dǎo)致他們的救災(zāi)工作時(shí)斷時(shí)續(xù),舉步維艱?！霸谟駱涞卣鹬?民政部發(fā)布了一紙規(guī)定,要求這次玉樹地震募捐集中在民政部、中國紅十字會總會、中華慈善總會,以及經(jīng)民政部認(rèn)可的15個(gè)基金會,而其他社會組織不能以救災(zāi)名義開展募捐活動。”非正式志愿者為災(zāi)區(qū)救援提供了大量的人力資源,但自身卻缺乏救災(zāi)物資,這是草根志愿者面臨的一個(gè)普遍困境。2.應(yīng)急處置的機(jī)制我國目前出臺的法律法規(guī)中,僅說明志愿者的重要作用,但是缺少保障志愿者人身和財(cái)產(chǎn)安全的具體規(guī)定。例如,《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》總則中“工作原則”的第五條提出:“快速反應(yīng),協(xié)同應(yīng)對。加強(qiáng)以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè),建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度,充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用,依靠公眾力量,形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制?！薄秶易匀粸?zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》的應(yīng)急準(zhǔn)備中提出,“培育、發(fā)展非政府組織和志愿者隊(duì)伍,并充分發(fā)揮其作用”。一旦草根志愿者發(fā)生意外甚至死亡,其家屬提出賠償要求時(shí)便無法可依。3.志愿者的聚集以汶川地震為例,“從汶川地震發(fā)生后的5月中旬到5月底,幾乎每天都有成千上萬志愿者聚集在團(tuán)省委、團(tuán)市委、四川省紅十字會和成都市紅十字會門前,等待登記與任務(wù)分派。志愿者數(shù)量的日益增長和公益組織弱小的吸納能力之間,存在較大的矛盾?！?P59)4.傷險(xiǎn)是否有效購買“很多志愿者組織要么沒有意識到要為自己的隊(duì)友購買意外傷亡保險(xiǎn),要么沒有能力或未來得及購買保險(xiǎn)。在記者隨機(jī)調(diào)查的十多個(gè)志愿者組織中,通常只有各地團(tuán)委、紅十字會等官方性質(zhì)較強(qiáng)的志愿者服務(wù)組織購買了這項(xiàng)保險(xiǎn)?！倍H評估和參與者參與機(jī)制為了應(yīng)對不斷出現(xiàn)的災(zāi)害性公共危機(jī),西方一些主要國家在危機(jī)管理體制、機(jī)制和法律構(gòu)建方面趨于完善,這為我們提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。(一)體制內(nèi)志愿參在美國政府救災(zāi)體制中,兩個(gè)民間組織被明確列入其中,分別是美國紅十字會和全國積極參與災(zāi)害救援志愿組織(NationalVolunteerOrganizationAgainstDisasters,NVOAD),后者也稱作全國抗災(zāi)志愿者組織。不同的組織在參與救災(zāi)過程中呈現(xiàn)出不同的參與機(jī)制:體制內(nèi)強(qiáng)制參與、體制邊緣志愿參與和體制外志愿參與(見表1)。從表1中我們不難發(fā)現(xiàn),美國紅十字會和其他民間組織參與機(jī)制的特征與我國紅十字會和民間組織以及非正式志愿者的參與狀況非常相似,而“全國積極參與災(zāi)害救援志愿組織”成為美國的一大亮點(diǎn)。全國積極參與災(zāi)害救援志愿組織成立于1970年7月15日,目的是克服在災(zāi)難應(yīng)對中各志愿者組織之間工作的重復(fù)性和不協(xié)調(diào)性?！霸摻M織本身不是一個(gè)直接提供抗災(zāi)服務(wù)的機(jī)構(gòu),而是幫助其成員組織提供抗災(zāi)服務(wù)的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí),它還為其成員在災(zāi)難發(fā)生前提供培訓(xùn)、準(zhǔn)備和相互熟悉的機(jī)會,提高他們抗災(zāi)工作的效率和效果?！?P66)在法律保障方面,美國有具體的法律規(guī)定來保障地方的非營利組織參與災(zāi)害救援活動?！端固垢７ò浮芬?guī)定:“地方的非營利組織可以因?yàn)閰⑴c災(zāi)害救援活動(例如:為災(zāi)民提供食物、避難所,參與搜索和救援行動,或提供緊急醫(yī)療服務(wù)等)或在災(zāi)害中保障或維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)(場所、設(shè)施、設(shè)備因?yàn)?zāi)害而被破壞,需要遷移、維修或更新等)而向聯(lián)邦應(yīng)急管理局申請補(bǔ)償?！?二)日本內(nèi)部災(zāi)后應(yīng)急響應(yīng)的“公助”“自助”“共助”體系日本是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國家,1995年1月17日阪神地震發(fā)生以后,志愿者參與救災(zāi)的重要性使日本的救災(zāi)體系發(fā)生了根本性的變化,即從“公助”和“自助”發(fā)展為“公助”、“自助”和“共助”(地域居民和志愿者、民間組織的協(xié)作)共存。1.臨時(shí)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)面“救災(zāi)志愿者中心”是發(fā)生《災(zāi)害救助法》適用的大規(guī)模災(zāi)害時(shí),在行政的支持下,在災(zāi)區(qū)設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。例如,在新潟的中越?jīng)_地震災(zāi)害中,地震發(fā)生的當(dāng)日下午,新潟縣在新潟社會福利協(xié)會內(nèi)成立了“新潟縣災(zāi)害志愿者本部”,并分別在受災(zāi)嚴(yán)重的市成立了“柏崎市志愿者中心”、“羽村志愿者中心”和“出云崎町志愿者中心”,以此來協(xié)調(diào)志愿者活動,向志愿者提供咨詢和必要的信息(如圖1所示)。2.完善志愿者參與和管理機(jī)制1995年7月,日本有關(guān)部門修改了“防災(zāi)基本計(jì)劃”,增加了推進(jìn)救災(zāi)志愿者活動的環(huán)境建設(shè),以及促進(jìn)志愿者參與的內(nèi)容。在推進(jìn)救災(zāi)志愿者活動的環(huán)境建設(shè)方面,就日常的登記制度、研修制度、災(zāi)害發(fā)生時(shí)志愿者活動的協(xié)調(diào)體制,以及確保志愿者活動場所等問題進(jìn)行研討。在促進(jìn)志愿者參與方面,1995年12月,日本政府對《災(zāi)害對策基本法》進(jìn)行了修改,增加了“關(guān)于推進(jìn)志愿者的防災(zāi)活動的環(huán)境建設(shè)”的條目?！稙?zāi)害對策基本法》第八條作了如下規(guī)定:“推動自發(fā)性防災(zāi)組織的發(fā)展,推進(jìn)志愿者防災(zāi)活動的體制建設(shè)以及其他公民自發(fā)性防災(zāi)活動?！边@些法律和制度上的修改和規(guī)定,使志愿者有了明確的制度保障,并且極大地推動了志愿者活動在救災(zāi)中的功效。三、制度的參與渠道如何使草根志愿者組織在災(zāi)害性公共危機(jī)管理中有效參與,關(guān)鍵在于給草根志愿者組織創(chuàng)造制度化的參與渠道。良好的政治和社會環(huán)境要求草根志愿者組織有正式的、制度化的參與渠道,并且“只要一種制度能極大限度地調(diào)動人的積極性、主動性和創(chuàng)造性的話,這就是一種好的制度”。(一)明確組織、協(xié)調(diào)根系志愿者抗災(zāi)救災(zāi)能力,確保資金安全我國的“民政部救災(zāi)現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作組”與美國“全國積極參與災(zāi)害救援志愿組織”及日本“救災(zāi)志愿者中心”相比較而言,雖然都是協(xié)調(diào)組織,但是“全國積極參與災(zāi)害救援志愿組織”和“救災(zāi)志愿者中心”突出志愿者與政府以及其他組織的協(xié)調(diào),而我國的“民政部救災(zāi)現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作組”并沒有將如何組織、協(xié)調(diào)草根志愿者參與抗災(zāi)救災(zāi)工作明確化。如果在“民政部救災(zāi)現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作組”的職責(zé)范圍內(nèi),明確規(guī)定組織、協(xié)調(diào)草根志愿者抗災(zāi)救災(zāi)工作,通過在紅十字會和救災(zāi)現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作組登記、分派報(bào)名的草根志愿者,使臨時(shí)趕赴災(zāi)區(qū)的草根志愿者有一個(gè)接納他們的正式組織,其權(quán)利不僅得到保障,資金來源等問題也迎刃而解了。可操作的參與模式如圖2所示。(二)災(zāi)后重建階段的援助服務(wù)減災(zāi)委辦公室和全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室應(yīng)該重視草根志愿者組織的作用,提高組織管理志愿者的能力。在平時(shí)應(yīng)該做到:(1)招募志愿者。通過各種方式面向社會公開招募志愿者參與各地抗震救災(zāi),提出招募條件,例如身強(qiáng)力壯,具有獨(dú)立生存能力等。(2)設(shè)計(jì)崗位,將志愿者進(jìn)行分組。例如,設(shè)計(jì)健康和醫(yī)療、心理輔導(dǎo)、搬運(yùn)物資、翻譯等崗位,將報(bào)名的志愿者按不同的專業(yè)技能或特長分配到不同的崗位。(3)防災(zāi)訓(xùn)練和培養(yǎng)救災(zāi)志愿者。為志愿者提供培訓(xùn),設(shè)計(jì)并開展各種防災(zāi)演習(xí),提高應(yīng)對能力,增加專業(yè)知識,提高溝通能力。(4)負(fù)責(zé)救災(zāi)志愿者或團(tuán)體的信息管理。(5)與其他相關(guān)團(tuán)體建立和保持密切的合作關(guān)系,以及進(jìn)行信息交換。當(dāng)發(fā)生災(zāi)害時(shí),由減災(zāi)委辦公室、全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)的“民政部救災(zāi)現(xiàn)場協(xié)調(diào)工作組”應(yīng)該做到:(1)接納草根志愿者以及臨時(shí)組織,為他們發(fā)放關(guān)于從事救援活動的注意事項(xiàng)的簡單手冊(主要是關(guān)于救援活動中的健康管理和安全管理,以及集體活動的守則等),并為其提供必要的信息(住宿、交通等方面