中國公共財政的改革與發(fā)展

中國的公共財政:改革與發(fā)展探討的內(nèi)容公共財政理念的提出背景中國公共財政理論的基本構(gòu)架及其爭論中國的公共財政改革和制度變遷未來的取向公共財政理念的提出背景1.在理論政策方面:(1)中國的漸進性改革:基礎(chǔ)理念\利益激發(fā)\政治阻力和改革策略.(2)1978年的十一屆三中全會:改革與開放(3)1992年初，鄧小平南巡時更加明確地指出，計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經(jīng)濟手段。計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。從而從理論上沖破多年來市場經(jīng)濟的束縛，為中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制創(chuàng)造了理論基礎(chǔ)。公共財政理念的提出背景1992年10月12日，中共十四大報告明確指出，中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，以利于進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。1993年八屆全國人大一次會議將《憲法》第十五條修改為“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”。社會主義市場經(jīng)濟第一次寫進中國的憲法。1993年11月14日，中共十四屆三中全會正式作出了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，把中共十四大提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)和原則具體化、系統(tǒng)化，勾畫了新經(jīng)濟體制的基本框架公共財政理念的提出背景1992年之后,財政部門也開始明確探討公共財政框架及財政職能的轉(zhuǎn)變問題。在此期間,財政理論界或經(jīng)濟理論界就比較明確建立公共財政的提法。一些學(xué)者,如葉錦明,張馨教授等提出建立公共財政建議。95年后，開始對公共財政問題進行比較激烈的爭論,但在財政理論界總體趨勢是對公共財政的否定,即國家分配論和公共財政論的爭鳴.94年全國進行了經(jīng)濟體制的全面改革。其中,財稅部門的改革:一個是稅收制改革，二是財政體制改革，就是朝建立公共性質(zhì)的財政體制努力。這次改革是向著公共方向改革，當(dāng)時沒有直接加公共財政頭銜，到98年時才正式明確的.公共財政理念的提出背景2.在市場化進程方面(1)進程輪廓:到了90年代,經(jīng)過10多年的改革，我國經(jīng)濟體制已經(jīng)發(fā)生根本性的變化，經(jīng)濟體制改革與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌已經(jīng)取得重大階段性成果。到90年代中期，中國經(jīng)濟體制已經(jīng)成為典型的計劃與市場在資源配置過程中并存的“雙軌型”經(jīng)濟體制。計劃手段的作用范圍與力度縮減，市場手段的作用范圍與力度增強。計劃手段在宏觀經(jīng)濟運行與中長期經(jīng)濟運行與調(diào)節(jié)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場手段在微觀經(jīng)濟運行與即時經(jīng)濟調(diào)節(jié)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。從整體上判斷，市場因素的成長與作用已經(jīng)達到了成為資源配置主體機制的臨界點.

公共財政理念的提出背景(2)其標(biāo)志是：(2.1)作為傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟存在的重要依據(jù)和特征的短缺現(xiàn)象已基本消失，作為市場經(jīng)濟體制重要運作基礎(chǔ)的買方市場格局已初見端倪。中國經(jīng)濟開始由供給約束型向市場約束型轉(zhuǎn)變。短缺現(xiàn)象的消失既是市場經(jīng)濟體制存在和作用的前提與基礎(chǔ)條件，也是市場體制因素的成長和作用已達到相當(dāng)程度的標(biāo)志。(2.2)市場性價格機制已成為占支配地位的價格形式。在資源配置的直接手段中，市場價格機制已占支配地位。就生產(chǎn)資料的配置來看，1997年，我國實行計劃價格的生產(chǎn)資料有11種，到1998年，下降為5種。勞動力、資本等要素配置的市場化程度也不斷提高。公共財政理念的提出背景(3)市場化程度的判斷標(biāo)準(zhǔn):一般認(rèn)為，市場化在0—15%為非市場經(jīng)濟;市場化在10%—30%為弱市場經(jīng)濟;市場化在30%—50%為轉(zhuǎn)軌中期市場經(jīng)濟;市場化在50%—65%為轉(zhuǎn)軌后期市場經(jīng)濟;市場化在65%—80%為欠發(fā)達市場經(jīng)濟或相對成熟市場經(jīng)濟;市場化在80%以上為發(fā)達市場經(jīng)濟或成熟市場經(jīng)濟;綜合起來看，發(fā)達國家的市場化程度約為80%-90%，市場經(jīng)濟已經(jīng)比較成熟

。公共財政理念的提出背景(4)對中國近年來市場化進程的各種測度指數(shù)研究者19801990199219941995199619971999盧中原、胡鞍鋼

62%

江曉薇、宋紅旭

38%

國家計委課題組

65%

顧海兵5%35%

40%

50%陳宗勝等

60%

徐明華（1999）8大類共31項指標(biāo)，對9個省份市場化排序樊綱、王小魯（2000）5個方面共15個指標(biāo)對各省市市場化排序公共財政理念的提出背景錢伯華認(rèn)為，到1997年中國經(jīng)濟總體市場化程度約62.5~68.0%之間。而且，各個地區(qū)的市場化進程嚴(yán)重不平衡?！?003中國市場經(jīng)濟發(fā)展報告》（李曉西教授主持），按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)測定，認(rèn)為：中國是發(fā)展中的市場經(jīng)濟國家，而不是一些國家所視為的“非市場經(jīng)濟國家”，2001年市場經(jīng)濟發(fā)展程度為69％。

中國人民大學(xué)的顧海兵教授對2010年中國經(jīng)濟市場化程度做出過三種預(yù)測方案。高位預(yù)測：2010年將超過80%，中國將成為標(biāo)準(zhǔn)的或成熟的市場經(jīng)濟國家；中位預(yù)測：2010年將達到70%—75%，中國將成為相對成熟的或較完善的市場經(jīng)濟國家；低位預(yù)測：2010年將達到65%，中國將成為準(zhǔn)市場經(jīng)濟國家或接近于相對成熟的市場經(jīng)濟國家.他同時認(rèn)為:目前中國經(jīng)濟市場化程度大致在55%左右，已相當(dāng)于發(fā)達國家市場化水平的65%左右，應(yīng)該說，這一市場化水平是不低的。但同時也要看到，與85%左右的市場化目標(biāo)相比，仍然還有艱巨的道路要走

公共財政理念的提出背景3.公共財政理念的大發(fā)展階段1998年12月的全國財政會議明確提出了：要逐步構(gòu)建公共財政的基本框架

,大規(guī)模的理論探討就此開始.迄今為止,公共財政應(yīng)該說是逐步成為財政改革的主體目標(biāo)和主導(dǎo)理論,但進一步的細(xì)化和本土化正在進一步深入,并且開始導(dǎo)引具體改革進程中國公共財政理論的基本構(gòu)架1．基于市場理論的主流觀點公共財政是以市場失效為存在前提，是政府以政權(quán)組織的身份，依據(jù)政治權(quán)力，在全社會進行的以市場失效為范圍的，以執(zhí)行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務(wù)的需要為目的的一種政府經(jīng)濟職能。圍繞市場的運作主體:公共部門與私人部門

2．對公共財政”公共性”解釋的另外觀點公共財政是與私人財務(wù)（財政）對應(yīng)的概念;公共財政并不是市場經(jīng)濟體制下政府財政的特殊性質(zhì)，而是政府財政的一般性質(zhì)，不論任何社會形態(tài)的政府財政都是如此，不同的只是由生產(chǎn)力水平差異決定的社會公共利益和公共需要的層次，以及由生產(chǎn)關(guān)系決定的公共利益和公共需要的范圍。

中國公共財政理論的基本構(gòu)架3.公共財政的幾個把握要點(1)市場基礎(chǔ)和市場化程度(2)公共性或準(zhǔn)公共性的規(guī)范行為(3)高效的公共選擇機制:民主與透明(監(jiān)督)(4)法制化的程序和規(guī)則(5)施政目標(biāo):以人為本,公共服務(wù)均等化中國公共財政理論的基本構(gòu)架4.基本構(gòu)架(1)制度安排:公共選擇制度和決策政府職能轉(zhuǎn)軌和政府間職能分工,財政管理制度和程序的有效確立,決策的科學(xué)透明等(2)規(guī)范的公共財政預(yù)算收入體系政府收入的度量把握,稅制合理及其收入比重,預(yù)算外收入管理,政府間轉(zhuǎn)移支付等(3)規(guī)范的公共財政預(yù)算支出體系按照公共產(chǎn)品的性質(zhì)和層次有效提供;提高公共選擇的范圍和效率(4)法律與監(jiān)督:規(guī)則需要立法保障,行為需要廣泛社會監(jiān)督中國公共財政理論的基本構(gòu)架5.公共財政與國家財政——公共財政是以社會和市場為服務(wù)對象的，相對淡化了階級性和斗爭性；——公共財政遵循社會產(chǎn)品的市場切割原則，有利于鑒定政府公共部門的干預(yù)邊界，也有利于尋求簡易客觀的市場準(zhǔn)則來實施政府與市場的分工；——公共財政注重社會個利益群體或個人的需求偏好，不追求“政令”的統(tǒng)一——公共財政在激勵市場有效配置資源的同時，在理論上還可以有針對性地進行“逆市場操作”——公共財政是以公共行政體制為重要前提的中國的公共財政改革和制度變遷1.改革的起點:高度集中的計劃財政2.改革的方式:放權(quán)讓利和增量調(diào)整,逐步增強推動改革的利益相關(guān)者3.財政改革的初期步驟:為建立公共財政制度鋪路(1)1978開始試點“擴大企業(yè)自主權(quán)”.四川省利潤留成改革;(2)1980年開始實行的“財政分灶吃飯”和1988年開始實行的“財政大包干”:包盈不包虧.

較為固定的四種主要模式，即定額上解、總額分成、總額分成加增長分成、定額補助。(3)稅制改革:A.1983年的第一步利改稅;B,1984年第二步利改稅,以利代稅.兩步改革,初步建立起以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的復(fù)合稅制.中國的公共財政改革和制度變遷4.現(xiàn)代財稅體制的建立:1994年的分稅制改革(1)實行分稅制，擴大了地方政府的自主財源，調(diào)動了各級地方政府的積極性。(2)規(guī)范了政府間財政關(guān)系。按稅種劃分收入，使中央與地方之間的利益界限趨于明晰，減少了中央與地方之間相互擠占收入的情況；配套建立的轉(zhuǎn)移支付制度有助于均衡地區(qū)間差異。(3)提高了財政收入增長速度。在1994年以前，中國財政收入每年的增加額大致在200~300億元之間。1994年以后，財政增長速度越來越快，年均增長1000~3000億元左右。2003年財政收入增長約3000億元，占GDP的比重達到20%左右。當(dāng)然,中央財政的增長速度更快。(4)建立了規(guī)范的稅收體系,為進一步財政分權(quán)提供條件.中國的公共財政改革和制度變遷5.進一步規(guī)范組織和合理劃分政府收入(1)1997年大規(guī)模開始”費改稅”和預(yù)算外收入改革(2)2002年開始所得稅收入分享改革(3)2003年出口退稅改革(4)2004年開始的農(nóng)業(yè)稅改革和農(nóng)業(yè)稅廢除

實行分稅制以來中央與地方的收入分布情況年份財政收入絕對額全國中央地方1999年11444.085849.215594.872000年13395.236989.176406.062001年16386.048582.747803.302002年18903.6410388.648515.002003年21715.2511865.279849.982004年26355.8815081.5411274.3404/941.9675572.1578441.75994900-04年均增長%18.4421.2015.18中國的公共財政改革和制度變遷中國的公共財政改革和制度變遷6.公共支出改革(1)預(yù)算管理改革:部門預(yù)算(2)國庫集中支付改革(3)政府采購制度的建立和完善(4)公共支出范圍和重點的傾斜(逆市場操作與構(gòu)建和諧社會)(5)注重績效的理念——標(biāo)準(zhǔn)、體系和量化中國的公共財政改革和制度變遷7.政府間轉(zhuǎn)移支付制度自從1994年財政分稅制改革以來，在重新劃分中央與地方財政分配的基礎(chǔ)上，中國政府相應(yīng)調(diào)整了政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量與形式。除了保留原體制中央對地方的定額補助、專項補助和地方上解外，還做了如下調(diào)整：首先，著重建立了中央對地方的稅收返還制度；其次，從1995年起，實行了過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法；然后，根據(jù)不同情況相繼設(shè)立一系列特定轉(zhuǎn)移支付和補助辦法。中國的公共財政改革和制度變遷中國的公共財政改革和制度變遷1995-2004年中央財力性轉(zhuǎn)移支付的種類及其變化情況中國的公共財政改革和制度變遷1995－2004年專項轉(zhuǎn)移支付（含國債?？睿﹩挝唬簝|元中國的公共財政改革和制度變遷8.省以下財政分稅制體制改革1994年實行分稅制財政體制以來，各地比照中央對地方的分稅制模式，陸續(xù)調(diào)整了省以下財政體制，配套建立了轉(zhuǎn)移支付制度。但是，受多種因素的影響，省以下政府間財政關(guān)系存在的主要問題是縱向財力差異較為明顯，省級和市級政府集中過多，轉(zhuǎn)移支付力度又小，造成省級以下縱向財力差距過大，致使部分地區(qū)基層財政較為困難?！叭勔谎a”對地方政府間財政體制的激勵

——省以下財政體制目前還有待于完善，部分地區(qū)財政困難狀況有所加劇。一些地區(qū)的改革甚至有倒退現(xiàn)象，如新疆。中國的公共財政改革和制度變遷深化省以下分稅制改革應(yīng)該注意的方面:（1）中國政府的層次特性——五級政府：中央、省、市（地區(qū)）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)；——國體性質(zhì)：單一制國家；——在公務(wù)員的總量中，中央政府占比不到7%，存在著大量委托性事務(wù)；（2）中國的財政體制特征：基本上是“一級政府，一級財政”——目前財政改革，如“鄉(xiāng)財縣管”最終可能在基層政府級別與財政級別的差異性；——中國政府間的財政分權(quán)目前正處于新的探索之中；（3）中國的財政分權(quán)——中央與地方的財政分權(quán)，主要是中央與省級之間；——省以下財政分稅制，即省或者自治區(qū)范圍內(nèi)的政府間財政關(guān)系中國的公共財政改革和制度變遷（4）事權(quán)劃分的原則：——從公共產(chǎn)品供給和受益的不同角度分析。目標(biāo)滿足需求的基礎(chǔ)上考核績效；——與居民的信息溝通狀況。關(guān)乎人們基本生活方面的公共服務(wù)，需要更接近本地居民、能更好地了解居民的偏好的政府執(zhí)行；——從區(qū)域內(nèi)均等化能力建設(shè)角度，允許適當(dāng)集中；——考慮政體方面的因素（5）事權(quán)決定財權(quán)——避免出現(xiàn)“有責(zé)無權(quán)”和“有事無錢”的情況；——防止財權(quán)上移和事權(quán)下移的問題；——財權(quán)要以事權(quán)的轉(zhuǎn)移進行適應(yīng)性變革（6）要重視事權(quán)與財力的匹配問題——財權(quán)不一定決定財力的大??；——事權(quán)的履行最終需要財力的支付——需要財力匹配與事權(quán)中國的公共財政改革和制度變遷（7）“分稅制”只能是一個財政分權(quán)的代名詞，實際上基層政府的融資更多的是靠轄區(qū)公共服務(wù)籌集成本的。（8）注意和現(xiàn)行稅制改革結(jié)合，并且考慮稅制結(jié)構(gòu)和收入組織的效率；（9）允許和鼓勵地方創(chuàng)新（10）謹(jǐn)慎設(shè)定轉(zhuǎn)移支付的各種因素，使其更加客觀公正，也符合實際。城市化，市場化等（11）組建政府的成本（受益范圍和供應(yīng)效率）中國的公共財政改革和制度變遷9.公共風(fēng)險的防范(1)亞洲金融危機與財政風(fēng)險防范(2)非典事件引發(fā)的公共應(yīng)急機制建立（3）債務(wù)引發(fā)的財政風(fēng)險估量：——國債.國債目前積存3.3萬億元.雖然不能構(gòu)成很大的負(fù)擔(dān),但近年來巨額赤字規(guī)模加速了累積程度.盡管財政政策由”積極”轉(zhuǎn)向”穩(wěn)健”,但赤字仍然維持3000億元的水平;——金融不良資產(chǎn).國有銀行已經(jīng)剝離的金融不良資產(chǎn)接近1.4萬億元,但仍然有1998年以前基本明確的1.8萬億元滯留在體系內(nèi)部;——社會保障欠帳.根據(jù)社會保障部正式公布的數(shù)據(jù),2004年底達2.5萬億元;——地方政府債務(wù).迄今為止,我國省以下政府直接債務(wù)總額約達3.26萬億元;——給國有銀行注資嗎?1998年2700億元特別國債;2003~2005年400~600億美元的注資;還繼續(xù)注入…….???——還能夠記得1998~2004年間積極財政政策的銀行配套資金嗎?銀行財政化如同1983年”撥改貸”一樣,會逐步顯示出來對財政的追訴.中國的公共財政改革和制度變遷10.近期的財稅改革重點(1)新一輪稅制改革:所得稅,增值稅,物業(yè)稅,農(nóng)業(yè)稅等(2)政府預(yù)算績效評價和績效預(yù)算(3)政府間財政關(guān)系的重塑和地方財政制度變革:——地方政府債務(wù)突兀了政府間財政體制設(shè)置的問題；——政府間事權(quán)，尤其是在公共服務(wù)方面的支出責(zé)任劃分；——地方政府財權(quán)、財力——財政分權(quán)化與地方稅收體系建設(shè)；——轉(zhuǎn)移支付體系的變革和重塑(4)為防范財政風(fēng)險而進行的制度安排未來的取向

面臨的基礎(chǔ)矛盾:

A.科技較為落后與綜合國力的提高,B.富人革命與相對貧困,C.資源貧乏/枯竭與發(fā)展之硬道理,D.中國逐步崛起與日益單極的世界,E.全球化與地區(qū)化。未來的取向

所處的大體環(huán)境1.國際經(jīng)濟發(fā)展的總體環(huán)境：1.1經(jīng)濟全球化：經(jīng)濟全球化是指生產(chǎn)要素跨越國界，在全球范圍內(nèi)自由流動，各國、各地區(qū)相互融合成整體的歷史過程?！?jīng)濟全球化是一個歷史過程