公共治理理論與實(shí)踐

公共治理理論與實(shí)踐

主講人：吉林大學(xué)行政學(xué)院

麻寶斌

教授

聯(lián)系方式：

三、治理的實(shí)踐：西方與中國二、中國對治理的理解一、西方治理理論的緣起與開展交流內(nèi)容一、西方治理理論的緣起與開展1、1治理興起的背景1、2治理的涵義與特征1、3治理的目標(biāo)與實(shí)質(zhì)1、4治理的理論根底1、5治理的研究途徑1、6治理的理論評價1、1治理興起的背景傳統(tǒng)的等級式官僚政府模式越來越不適應(yīng)復(fù)雜而快速變革的時代需求，網(wǎng)絡(luò)化治理正取而代之，其中，政府高級官員將他們的核心職責(zé)從管理人員和工程重新確定為協(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造公共價值。逐漸出現(xiàn)利用私人公司和非營利機(jī)構(gòu)從事政府工作的模式；從顧客-公民的角度考慮，采取橫向“協(xié)同〞政府、縱向減少程序的做法；技術(shù)上的突破大大減少了伙伴之間的合作本錢；公民希望增加公共效勞選擇權(quán)的要求在不斷提高。這四種趨勢的合流逐漸開展出治理。1、2治理的涵義與特征世界銀行1989年在討論非洲開展時首次提出“治理危機(jī)〞〔crisisingovernance〕，其后，“治理〞概念流行于學(xué)界。聯(lián)合國全球治理委員會：“治理是個人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)那么，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。治理有四個特征：治理不是一整套規(guī)那么，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的根底不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理是一個研究領(lǐng)域；治理是一個研究視角；治理是一個開展趨勢……1、2治理的涵義與特征羅伯特·羅茨提出的六種定義：〔1〕作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的本錢取得最大的效益。〔2〕作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制?！?〕作為新公共管理的治理，它指的是將市場的鼓勵機(jī)制和私人部門的管理手段列入政府的公共效勞?！?〕作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共效勞體系。〔5〕作為社會—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作互動?！?〕作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利根底上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。1、2治理的涵義與特征威格里·斯托克提出有5種治理理論：〔1〕治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者?！?〕治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性?！?〕治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴?！?〕治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。〔5〕治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威?！爸卫悫暸c“統(tǒng)治〞統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體可以是公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)、或公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。統(tǒng)治的手段和方法以具有強(qiáng)制性的行政、法律手段為主，而治理更強(qiáng)調(diào)各種機(jī)構(gòu)之間自愿平等合作。從范圍來看，治理比統(tǒng)治更寬泛，從現(xiàn)代的公司到大學(xué)以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒有治理。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令，制定政策和實(shí)施政策，對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。治理那么是上下互動的管理過程，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。統(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威那么主要源于公民的認(rèn)同和共識。前者以強(qiáng)制為主，后者以自愿為主。即使沒有多數(shù)人的認(rèn)可，政府統(tǒng)治照樣可以發(fā)揮其作用；治理那么必須建立在多數(shù)人的共識和認(rèn)可之上，沒有多數(shù)人的同意，治理就很難發(fā)揮真正的效用。與統(tǒng)治相聯(lián)系的理想政治管理模式為“善政〞，而治理所追求的目標(biāo)是“善治〞。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。層級統(tǒng)治治理地理范圍次國家國

家（次）國家區(qū)域、全球向下、向上、向外轉(zhuǎn)移功能范圍多議題區(qū)域單一議題區(qū)域決策下放以議題領(lǐng)域界定資源分配集中式分散式公私部門須合作解決問題政治利益共同持有分別持有利益有時相沖突協(xié)商或市場機(jī)制規(guī)范主權(quán)命令與控制再分配有限主權(quán)自治政府市場機(jī)制新公共管理公民社會參與透明度、課責(zé)決策科層化/形成共識/形式的公平水平化/協(xié)商解決/不公平水平分散-網(wǎng)絡(luò)典型過程-談判執(zhí)行集權(quán)式/權(quán)威性/專制性分權(quán)式/自治式/自愿性多元公私部門基于自愿的互動“治理〞與“管理〞1、參與主體——行政管理和工商管理的主體是特定，分別是政府和企業(yè)，而社會管理的主體是多元的，既包括各種社會組織，也包括政府和企業(yè)。2、管理客體——人與組織、資源、公共事務(wù)3、管理屬性——社會管理不是組織的管理，而是組織間的管理，更為復(fù)雜。4、運(yùn)行邏輯——政府官僚系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯是權(quán)力的邏輯，上下級之間命令和服從的層級節(jié)制關(guān)系支配著政治交往。企業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)遵循的是商業(yè)邏輯，經(jīng)濟(jì)交往原那么是等價交換的原那么，利益最大化是經(jīng)濟(jì)行為的主要驅(qū)動力。社會子系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯是平等溝通、信任互惠的交往邏輯，社會人是處于各種社會共同體中相互依存的個人，社會生活領(lǐng)域有別于經(jīng)濟(jì)生活和政治生活領(lǐng)域。5、管理目的——行政管理的目的是社會公共利益最大化，工商企業(yè)管理的目的是利潤最大化，社會管理的目的是為了社會成員和社會團(tuán)體追求各自的私人利益、特殊利益〔局部利益〕提供平等的時機(jī)，同時調(diào)節(jié)利益沖突，增強(qiáng)公民權(quán)利和社會公益。治理的目標(biāo)那么是“善治〞，包含著道德層面的含義。6、產(chǎn)品性質(zhì)——政府提供的產(chǎn)品主要是非競爭性、非排他性的純粹意義上的公共產(chǎn)品和公共效勞；企業(yè)生產(chǎn)的最終產(chǎn)品是具有競爭性和排他性的私人產(chǎn)品和效勞；社會管理的產(chǎn)品是介于這二者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或效勞即各種互益性和公益性產(chǎn)品和效勞。7、傳統(tǒng)的政府管理受制于高度集權(quán)的管理體制，所以，其管理方式是反響式的，消極的，問題解決型的；治理那么是主動的，前瞻性的，預(yù)防型的。統(tǒng)治者管理者調(diào)解者通過恐嚇、威脅以及逼迫來進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)基于“我們”這個獨(dú)有的、有局限性的概念進(jìn)行經(jīng)營代表整體利益而不是局部利益而努力奮斗將對手變成替罪羊根據(jù)他或她所在的組織自己的利益來界定目標(biāo)系統(tǒng)地思考問題并且致力于在前進(jìn)中學(xué)習(xí)用謊言和宣傳手段對異類采取反人類的做法不能或者不愿意處理超越自己職權(quán)的問題或爭端，不能或者不愿意超越自己的職權(quán)做決策通過架設(shè)跨越分界線的橋梁來建立彼此的信任憑借暴力手段統(tǒng)治或者消滅異類僅僅在其所管轄的范圍內(nèi)顯示出具有生產(chǎn)率和效力為了轉(zhuǎn)化沖突尋求創(chuàng)新和機(jī)會“治理〞與“新公共管理〞20世紀(jì)70年代末以來，聲勢浩大的政府改革浪潮—“新公共管理〞運(yùn)動在世界范圍內(nèi)展開，成為公共部門改革的主導(dǎo)性范式。但著重應(yīng)用市場方式的“新公共管理〞存在無視社會合意性、民主價值等嫌疑，這使它招致多方面的詰難。關(guān)注國家—社會關(guān)系調(diào)整和市民社會價值的治理理淪的興起，那么為修正公共行政中的管理主義弊端提供了理論資源和實(shí)踐途徑。它既不強(qiáng)調(diào)公私之間的商業(yè)伙伴關(guān)系，也沒有強(qiáng)化縱向?qū)蛹壷g的分野，而是尋求以網(wǎng)絡(luò)取而代之。治理的特征市場科層制網(wǎng)絡(luò)關(guān)系基礎(chǔ)合同與財(cái)產(chǎn)權(quán)雇傭關(guān)系資源交換依賴程度獨(dú)立依賴相互依賴交換媒介價格權(quán)威信任沖突解決與協(xié)調(diào)方式討價還價/法庭規(guī)則與命令外交手段文化競爭服從互惠主體多元化；權(quán)責(zé)模糊化；關(guān)系伙伴化；結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化；管理系統(tǒng)化。討論你理解的“治理〞或“公共治理〞是什么？理由是什么？治理的價值或現(xiàn)實(shí)意義是什么？什么在阻礙公共治理的實(shí)現(xiàn)？1、3治理的目標(biāo)與實(shí)質(zhì)善治——“一種有效率的公共效勞，一種獨(dú)立的司法體制以及履行合同的法律框架；對公共資金進(jìn)行負(fù)責(zé)的管理；一個獨(dú)立的、代議制的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共審計(jì)機(jī)關(guān)；所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán)；多元化的制度結(jié)構(gòu)以及出版自由。〞來福特維奇把善治區(qū)分為三個組成局部：系統(tǒng)意義的、政治意義的和行政管理意義的?！@是一個“政治——行政〞的治理框架。1、3治理的目標(biāo)與實(shí)質(zhì)治理的目標(biāo)在于追求公共利益的最大化。其最大的特點(diǎn)就在于強(qiáng)調(diào)政府和社會對公共事務(wù)的共同治理。它不僅關(guān)注將市場的鼓勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府公共部門，而且重視公共政策與社會資本的相互連接，強(qiáng)調(diào)非市場力量的凝聚(如公民和非營利部門的參與)。可以說，治理在公共管理的語境下，是以企業(yè)精神重塑政府，以社會資本的力量來應(yīng)對政府合法性危機(jī)的公私合作的結(jié)構(gòu)和過程，其目標(biāo)在于提高公共管理的水平及公共效勞的質(zhì)量?！@是一個“社會——政治〞的治理框架。Munasinghe,永續(xù)開展架構(gòu)圖.1993:2經(jīng)濟(jì)成長社會公平生態(tài)協(xié)調(diào)世代間公平性居民參與世代內(nèi)公平性貧困救濟(jì)/增加就業(yè)本錢效益分析外部本錢內(nèi)部化效率/成長/穩(wěn)定貧窮民眾參與文化遺產(chǎn)物種多樣化/系統(tǒng)恢復(fù)力與穩(wěn)定性自然資源保護(hù)污染防治1、3治理的實(shí)質(zhì)治理即是最低限度的國家

；治理即是公民治理

；治理就是新公共管理

；治理就是全球治理

；治理是社會控制系統(tǒng)

；治理就是善治

；治理就是自組織網(wǎng)絡(luò)

；治理就是公共治理

。治理的實(shí)質(zhì)是建立在市場原那么、公共利益和認(rèn)同之上的合作。在這里，目標(biāo)代替了職能，倫理原那么代替了規(guī)那么，具體工作機(jī)制代替了機(jī)構(gòu)。治理意味著思維方式的徹底轉(zhuǎn)變；治理意味著價值觀念的根本變革；治理意味著社會關(guān)系的重新塑造。從實(shí)踐來看，治理標(biāo)志著一個新時代的到來。從理論上看，治理那么意味著一個全新的范式革命。1、4治理的理論根底〔1〕治理理論從某種意義上說是公共管理最新開展的理論范式。公共管理歷史悠久，早在國家產(chǎn)生之前，原始社會的成員便以氏族組織為單位管理集體生產(chǎn)，共同平安等公共事務(wù)。進(jìn)入階級社會后，公共管理在相當(dāng)長一段時間內(nèi)依附于政治統(tǒng)治，從根本上服從和效勞于統(tǒng)治階級的利益偏好和整體需求。公共管理成了由政府壟斷并強(qiáng)制管理的領(lǐng)域。從治理的角度看，治理的主體可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。多元化的治理主體開展著相互依存的關(guān)系，推動了公共管理朝著網(wǎng)絡(luò)化的方向開展。1、4治理的理論根底〔2〕治理理論也吸收了自組織理論的有益成份。從廣義上講，“治理可以指諸多方式中任何一種獨(dú)立活動的協(xié)調(diào)方式〞，按比較狹窄的含義，“治理指的是heterachy或自由組織〞。埃莉諾·奧斯特羅姆關(guān)于“公共池塘〞資源的開拓性研究說明，一群相互依賴的人可以“把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、躲避責(zé)任或其他時機(jī)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。〞公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)是一種“沒有政府的統(tǒng)治〞，由個人組成的多元且自主治理的領(lǐng)域。1、4治理的理論根底〔3〕20世紀(jì)60、70年代。由于信息技術(shù)革命和知識經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的形成,在社會文化、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件等諸緣具備,以“現(xiàn)代科學(xué)革命〞(RevolutionofModernscience)中形成的原子結(jié)構(gòu)理論、量子力學(xué)、相對論為理論前提，形成了研究系統(tǒng)復(fù)雜性、非線性的后現(xiàn)代“復(fù)雜性科學(xué)〞。這是新興的研究系統(tǒng)復(fù)雜性和線性關(guān)系的整體性科學(xué)，這種科學(xué)試圖改變經(jīng)典科學(xué)的復(fù)原論、原子論、決定論的世界圖景，向經(jīng)典科學(xué)范式發(fā)起了根本性挑戰(zhàn)。與經(jīng)典科學(xué)注重世界的簡單性和原子的構(gòu)成性相對照，整體的觀念、非決定論的觀念、復(fù)雜性的觀念、不可逆的觀念被突出出來，與自然界生命的原那么、有機(jī)的原那么相銜接。從經(jīng)典科學(xué)到生態(tài)整體科學(xué)的轉(zhuǎn)變,是根本的科學(xué)范式的轉(zhuǎn)變。耗散結(jié)構(gòu)理論是20世紀(jì)60、70年代由普里戈金創(chuàng)立，其學(xué)科根底是物理化學(xué)，其依據(jù)的幾個典型試驗(yàn)是：貝納德流體試驗(yàn)，激光和化學(xué)振蕩反響，這些實(shí)驗(yàn)現(xiàn)象與生物體相似，發(fā)現(xiàn)有序結(jié)構(gòu)的形成維持需要耗散能量物質(zhì)，故稱為耗散結(jié)構(gòu)。耗散結(jié)構(gòu)理論是研究耗散結(jié)構(gòu)形成、穩(wěn)定和演化等過程和性質(zhì)。這一理論也被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域。協(xié)同學(xué)是由德國學(xué)者哈肯在20世紀(jì)六七十年代創(chuàng)立的。協(xié)同學(xué)研究有序結(jié)構(gòu)的形成和演化機(jī)制,通過研究貝納德流體和激光非平衡相變，說明系統(tǒng)子系統(tǒng)協(xié)同作用形成有序結(jié)構(gòu)的條件和規(guī)律，并推廣到社會科學(xué)領(lǐng)域,如輿論的形成、人口動力學(xué)、投資模型、經(jīng)濟(jì)模型、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)分析、社會管理以及戰(zhàn)爭與和平問題。超循環(huán)理論是德國學(xué)者艾根在20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的，是以生命科學(xué)為根底的研究分子自組織進(jìn)化現(xiàn)象的自組織理論。艾根認(rèn)為在傳統(tǒng)科學(xué)認(rèn)為的生命起源和進(jìn)化的兩個階段，化學(xué)進(jìn)化和生物進(jìn)化階段之間，還有一個分子自組織的進(jìn)化階段，此階段完成從生物大分子到原生分子細(xì)胞的進(jìn)化。

突變理論、混沌理論、分形理論和元胞自動機(jī)理論屬于形式科學(xué)，這些形式科學(xué)利用數(shù)學(xué)對復(fù)雜系統(tǒng)的演化過程進(jìn)行描述，如利用相空間的奇怪吸引子描述系統(tǒng)演化的狀態(tài)。奇怪吸引子表示系統(tǒng)無序與有序混合混沌運(yùn)動。元胞自動機(jī)是離散的動力系統(tǒng)，它和連續(xù)的動力系統(tǒng)有著類似的演化行為和吸引子，可以用來模擬生命現(xiàn)象，研究系統(tǒng)整體突現(xiàn)性質(zhì)。1、5治理的研究途徑1、學(xué)科視角〔1〕公共行政與公共政策〔2〕國際關(guān)系〔3〕比較政治學(xué)2、主義視角〔1〕個人主義〔2〕社團(tuán)主義〔3〕國家主義〔4〕制度主義治理意指自組織、以相互依賴為特征的組織網(wǎng)絡(luò)、資源交換、游戲規(guī)那么，強(qiáng)調(diào)相對于國家而言的自治的重要性?！睷hodes,1997〕全球治理意指人類行為各層次的規(guī)那么體系，從家庭到國際組織，其共同特征是通過控制行為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程會產(chǎn)生跨國影響?！睷osenau,1995〕治理涉及如何為權(quán)力行為設(shè)定正式和非正式游戲規(guī)那么，并在規(guī)那么運(yùn)行過程中解決產(chǎn)生的種種沖突。主要議題包括：民主化、國家能力、國家與社會關(guān)系的性質(zhì)、不同國家治理經(jīng)驗(yàn)〔如經(jīng)濟(jì)治理模式〕的移植等?！睭yden,Goran1999〕1、6治理的理論評價理論奉獻(xiàn)：治理是一種新的觀察視角，可幫助人們了解變化中的統(tǒng)治過程；它所提供的參照點(diǎn)，對傳統(tǒng)的公共行政管理中的許多視為當(dāng)然的假設(shè)都構(gòu)成挑戰(zhàn)。治理理論超越了以國家為中心的傳統(tǒng)政治思維，通過肯定非國家行為體和社會的力量和作用，引發(fā)了人們對國家職能的重新認(rèn)識。治理改變了維護(hù)社會秩序的權(quán)力性質(zhì)，擴(kuò)展了權(quán)威的來源。治理理論的產(chǎn)生，從憲政意義上可以視為突破民主兩難困境的一種嘗試，也是對傳統(tǒng)代議制民主的一種矯正，即在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加直接民主的含義。治理的政策過程也被認(rèn)為是增強(qiáng)政治合法性，實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治的有效途徑。一些實(shí)證研究結(jié)果說明，治理機(jī)制比代表機(jī)制和參與機(jī)制，更容易產(chǎn)出更符合顯著社會群體需要的產(chǎn)品。治理顯得更為彈性，更容易產(chǎn)出關(guān)心未來的決策，因?yàn)闆Q策者不會受短期利益和選舉競爭的限制。另外，專家和利益代表共享在專業(yè)知識、部門與地方知識方面的優(yōu)勢，使其更加勝任于集體決策。1、6治理的理論評價鮑勃·杰索普將治理理論的內(nèi)在困境概括為四種兩難選擇：一是合作與競爭的矛盾。合作是共同治理的根底，但過度強(qiáng)調(diào)信任與合作，會造成創(chuàng)新意識的衰竭和適應(yīng)力的退化。二是開放與封閉的矛盾。有效網(wǎng)絡(luò)管理的前提是多元權(quán)威之間的互信與合作，要做到這一點(diǎn)就必須嚴(yán)格控制治理網(wǎng)絡(luò)的組織數(shù)量，使網(wǎng)絡(luò)保持一定的封閉性。但封閉性不僅會將一些潛在的成員排除在體系之外，而且也不符合平等、協(xié)商、開明等網(wǎng)絡(luò)管理原那么。三是治理性與靈活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行規(guī)那么、利用過去的經(jīng)驗(yàn)提高治理績效，這與靈活性相沖突?，F(xiàn)代社會的復(fù)雜多元、瞬息萬變要求不斷摒棄過去的經(jīng)驗(yàn)并適時改變網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行規(guī)那么。四是責(zé)任與效率的矛盾。明確責(zé)任是管理工作不可無視的局部，但過分強(qiáng)調(diào)責(zé)任歸屬不利于開展高效的合作運(yùn)動。二、中國對治理的理解2、1傳統(tǒng)的觀念2、2研究的起點(diǎn)2、3研究的深入2、4研究的拓展2、5研究的意義2、6研究的反思2、1傳統(tǒng)的觀念酈道元：?水經(jīng)注?，“昔禹治洪水〞?！仓嗡?鹽鐵論·世務(wù)?，“如人有疾，不治那么寢以深。〞〔治病〕?荀子·天論?，“禹以治，桀以亂，治亂非天也。〞〔安定〕?呂氏春秋·察今?，“治國無法那么亂〞。〔統(tǒng)治〕?孟子·滕文公上?，“勞心者治人，勞力者治于人。〞〔管理〕“治〞〔消除禍害〕與“理〞相聯(lián)，意為“整治調(diào)理〞，多用于環(huán)境、腐敗、治安等問題的整治。2、2研究的起點(diǎn)從20世紀(jì)90年代中后期起，國內(nèi)學(xué)者開始從政府管理的角度關(guān)注治理理論，從而開啟了對治理理論研究的序幕。但研究主要處于厘清概念的階段，以向國內(nèi)學(xué)術(shù)界介紹“治道〞或“治理〞的概念為主。智賢?Governance：現(xiàn)代“治理〞新概念?一文將Governance譯成“治道〞，認(rèn)為“治道〞是關(guān)于治理公共事務(wù)的效能，駕馭經(jīng)濟(jì)開展的能力。在?西方政府的治道變革?〔中國人民大學(xué)出版社，1998〕一書中，毛壽龍將Govern翻譯成“治理〞，將Governance翻譯成“治道〞，認(rèn)為Governance研究的是“有關(guān)治理的模式〞，“治道是在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府如何界定自己的角色如何運(yùn)用市場方法管理公共事務(wù)的道理。〞并在此根底上提出“治道學(xué)〞，即“有關(guān)‘治道’的學(xué)問〞。中國政府治道變革的五大主題：規(guī)模的精簡：機(jī)構(gòu)與人員的改革；職能的轉(zhuǎn)變：政府與市場的均衡；行為的標(biāo)準(zhǔn)：政府活動的法制化；黨政的協(xié)調(diào)：政治與行政的調(diào)整；權(quán)力的下放：政策執(zhí)行的自主化。2、3研究的深入俞可平最先將Governance譯成“治理〞，并提出“善治〞〔GoodGovernance〕的概念。認(rèn)為“治理〞是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和標(biāo)準(zhǔn)公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。從政治學(xué)角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)根底、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。在?治理與善治?〔社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000〕一書中區(qū)別了“治理〞與“統(tǒng)治〞差異，并從公民社會的角度來關(guān)注治理理論，認(rèn)為“由民間組織單獨(dú)行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理……治理的本質(zhì)特征是公民社會組織對社會公共事務(wù)的獨(dú)立管理或與政府的合作管理……公民社會的開展必然直接或間接地影響治理的變遷。〞善治十要素：合法性；法治；透明性；責(zé)任性；回應(yīng)；有效；參與；穩(wěn)定；廉潔；公正。2、3研究的深入徐勇在?Governance：治理的闡釋?〔?政治學(xué)研究?，1997.1〕一文中，以公共權(quán)力為切入點(diǎn)，指出“在治理的邏輯結(jié)構(gòu)中，公共權(quán)力是最為核心的概念〞。但是，公共權(quán)力在內(nèi)容上不應(yīng)該完全等同于國家權(quán)力，“公共權(quán)力應(yīng)是一個以國家權(quán)力為主導(dǎo)，同時包括社會自治權(quán)的體系〞；在配置上，公共權(quán)力應(yīng)遵循分權(quán)治理的原那么；在運(yùn)作方式上，實(shí)際是公共權(quán)力與社會互動的過程；在公共權(quán)力合法性、對社會資源的占有和分配、提供公共產(chǎn)品方面，治理理論下的公共權(quán)力與統(tǒng)治視野下的權(quán)力是存在很大差異的。徐勇還從西方社會和中國不同的歷史進(jìn)程和語境考察了治理的涵義和治理的轉(zhuǎn)型，分析了由于治理轉(zhuǎn)型帶來的權(quán)力分化和整合，主張以競爭——合作主義的理念分析和處理權(quán)力分化和整合問題，重新塑造政府與社會的關(guān)系。2、3研究的深入2001年6月15日，中國行政管理學(xué)會、北京行政管理學(xué)會、北京行政學(xué)院聯(lián)合舉辦“治理理論與中國行政改革〞研討會，與會學(xué)者從概念含義、理論內(nèi)容及其對我國的借鑒意義等角度做了全方位的梳理，并結(jié)合我國的行政管理改革實(shí)踐，探討了治理理論對我國行政改革的重要意義?！埠芍ィ?從善政向善治的轉(zhuǎn)變——“治理理論與中國行政改革〞研討會綜述?，?中國行政管理?2001.9〕。2003年12月21—22日，在復(fù)旦大學(xué)舉辦了全國“治理與善治：中國的探討〞學(xué)術(shù)研討會。隨著對治理理論研究的不斷深入，越來越多的學(xué)者參加到對該理論的研究與評述中。2、4研究的拓展由于治理理念在西方的產(chǎn)生與這些國家面臨的經(jīng)濟(jì)衰退、官僚主義及財(cái)政危機(jī)有關(guān)。因此，這些國家對政府與市場邊界的重新劃定、政府職能與運(yùn)行機(jī)制的市場化改革有著迫切的渴望。這與我國破除方案經(jīng)濟(jì)體制，逐步確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，進(jìn)行市場化導(dǎo)向的變革具有一定程度的相似性。這一背景無疑促進(jìn)了我國學(xué)界對治理問題的研究。許多學(xué)者以治理理論為分析工具，解讀中國改革進(jìn)程中的多種問題、現(xiàn)象。治理理論因此超越了學(xué)術(shù)研究的邊界，對實(shí)踐產(chǎn)生巨大影響。俞可平認(rèn)為：“改革開放30年來中國治理變革的主要方向，是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到效勞政府、從黨內(nèi)民主到社會民主。〞治理改革的重點(diǎn)內(nèi)容，是生態(tài)平衡、社會公正、公共效勞、社會和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主。決定性地影響中國治理狀況的主要變量，是社會經(jīng)濟(jì)的變化、政治開展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊。經(jīng)過改革開放以來30多年的探索,中國正在形成一種特殊的治理模式。2、4研究的拓展政府改革〔集權(quán)-分權(quán)；管制-效勞〕地方治理〔地方政府改革與公共效勞〕社會治理〔公民社會；非政府組織〕社區(qū)治理〔農(nóng)村/城市社區(qū)治理〕全球治理〔俞可平；蔡拓；王杰等〕公共事務(wù)治理〔多元主體/合作/網(wǎng)絡(luò)〕組織治理〔學(xué)校/公司治理〕2、5研究的意義我國對于治理理論的研究不僅豐富了學(xué)術(shù)研究的理論體系，更對實(shí)踐產(chǎn)生了比較大的影響。因此，治理理論有一定借鑒價值?！爸卫砗吞@治理論作為一種分析框架，對于研究、總結(jié)和展示我國改革開放依賴政治開展的成就極為有用〞。2、6研究的反思第一，從文化淵源上來說，治理理論的真正精神是以個人主義為根底的契約合作觀念，這意味著對處于不同文化傳統(tǒng)的中國社會來說，不能直接照搬治理理論的理論觀點(diǎn)和政策主張。第二，公共治理作為國家失效與市場失靈的一種補(bǔ)充機(jī)制，是在政府與公民社會之間相互合作達(dá)成共識的一種狀態(tài)，它要求各個主體性力量的成長與自主，特別是要求公民社會的出現(xiàn)。然而，在當(dāng)代中國，公民社會的發(fā)育與成熟與否是受到質(zhì)疑的。第三，在西方語境的治理理論邏輯理念下，治理理論本身具有無法克服的局限性和潛存的意識形態(tài)危險性。三、治理的實(shí)踐：西方與中國

3、1中國的治理前景3、2治理的適用范圍3、3治理的實(shí)踐模式3、4治理的具體工具3、5治理模式的優(yōu)勢

3、6治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)3、1中國的治理前景公平與正義公共政策公共資源分配公共治理公共財(cái)政收支公共效勞供給3、1中國的治理前景短期趨勢：不會大變，保持幾個特征：〔1〕一定權(quán)威性，但黨有所變革；〔2〕意識形態(tài)與實(shí)踐的差異急需彌合；〔3〕高度依賴于經(jīng)濟(jì)成果的保持。長期趨勢〔1〕改善黨的形象，增強(qiáng)政府能力，依然是未來幾十年中國執(zhí)政黨的核心目標(biāo)；〔2〕在地方治理的管理面向上，會不斷有所突破，比方，人事改革〔但不會容忍多黨競爭〕；〔3〕關(guān)注民生，不斷調(diào)整社會政策，推動城鄉(xiāng)基層社會改革，引入公共效勞市場化、民營化機(jī)制，打造地方自治的社會根底；〔4〕中國將進(jìn)一步融入全球治理的進(jìn)程。3、2治理的適用范圍3、2、1、三層次說治理建立在三個層次的轉(zhuǎn)型根底上：〔1〕在制度層次上創(chuàng)造中立的國家；〔2〕在社會層次上創(chuàng)造自由的公共圈或曰民間社會；〔3〕在個人層次上創(chuàng)造自由、‘自我’和‘現(xiàn)代’的行為模式。3、2、2、六層次說

全球治理(globalgovernance)地區(qū)治理(regionalgovernance)——地區(qū)是介于國家與全球社會的中間層次，其組織的建立、規(guī)那么的創(chuàng)制和秩序的維持都具有不同于國家和全球社會的特點(diǎn)?！狤U國家治理〔nationalgovernance〕地方治理〔localgovernance〕——區(qū)域和公共事務(wù)治理。社區(qū)治理〔communitygovernance〕是一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動。組織治理〔organizationgovernance〕——在特定的社會組織這一層次上，治理適用于分析和解釋企業(yè)、公司以及社區(qū)內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)關(guān)系、決策與執(zhí)行的運(yùn)行方式?！猈orldBank從地方政府到社區(qū)治理關(guān)注焦點(diǎn)導(dǎo)向工具地方政府提供服務(wù)，解決社會問題，但視其為分離/分立的問題單一機(jī)構(gòu)的單方干預(yù)高度依賴層級、官僚制或（準(zhǔn)）市場機(jī)制社區(qū)治理管理公民的福利問題，視之為多側(cè)面并相互依賴的公私伙伴關(guān)系多方干預(yù)官僚制、（準(zhǔn)）市場機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的靈活運(yùn)用Source:BenyonandEdwards(1999:146)新現(xiàn)實(shí)主義多元主義自由主義/社會連帶主義全球民主化全球治理現(xiàn)實(shí)狀況評估不存在全球治理；盡管全球化日益增長，但國際制度是無政府的國際法支持主權(quán)完整和不干預(yù)原則國際政體是全球治理的重要構(gòu)成；（超/次）國家層面的治理減弱了無政府程度全球市民社會和全球公民的存在要求更為民主的全球治理對全球治理的理論認(rèn)識經(jīng)由聯(lián)盟獲至權(quán)力平衡是全球治理的唯一現(xiàn)實(shí)特征建立在多元規(guī)范基礎(chǔ)上的法律框架；分立但可識別政治體之間的對話多領(lǐng)域需要；除軍事外，還需建立一個以團(tuán)結(jié)規(guī)范為基礎(chǔ)并包含執(zhí)行機(jī)制的法律框架；人權(quán)/主權(quán)同樣重要包括一部全球憲法和疆域重組的世界主義民主3、3治理的實(shí)踐模式主導(dǎo)目標(biāo)對地方自治的態(tài)度對公民參與的態(tài)度主要服務(wù)供給機(jī)制主要政治機(jī)制地方主義者反映和滿足地方社區(qū)需要強(qiáng)烈支持支持，但給予民選代表以優(yōu)先權(quán)多功能的民選地方權(quán)威地方選舉代議制度個人主義者保證個人選擇及其對服務(wù)的反應(yīng)傾向于支持但認(rèn)為上層干預(yù)也必要支持顧客咨詢而非大規(guī)模公民參與具體服務(wù)提供者的競爭范圍作為消費(fèi)者的個人權(quán)利動員發(fā)展一種變革的政治以保證弱勢和邊緣群體的有效影響對作為變革過程一部分的地方自治強(qiáng)烈支持強(qiáng)烈支持鄰里互助和去中心化結(jié)構(gòu)發(fā)展參與型政治中央集權(quán)主義者支持全國標(biāo)準(zhǔn)和政治民主的首要地位強(qiáng)烈反對價值有限基于穩(wěn)定中央控制的機(jī)構(gòu)全國政府：立法、指導(dǎo)和控制網(wǎng)絡(luò)治理模式

2、激活網(wǎng)絡(luò)5、網(wǎng)絡(luò)集成與管理1、確定政府目標(biāo)3、選擇正確的合作伙伴4、確定網(wǎng)絡(luò)類型信任鼓勵文化差異溝通協(xié)調(diào)共擔(dān)風(fēng)險案例：跨省流域生態(tài)補(bǔ)償2021年2月10日浙江?都市快報?報道稱，中央財(cái)政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。3年后，假設(shè)兩省交界處的新安江水質(zhì)變好，浙江地方財(cái)政再劃撥安徽1億元，假設(shè)水質(zhì)變差，安徽劃撥浙江1億元，假設(shè)水質(zhì)無變化，互不補(bǔ)償。千島湖是長三角區(qū)域戰(zhàn)略備用水源，但一度成為上游的天然垃圾場。1999年開始，每年雨季從上游沖入的垃圾都在5萬方以上，并逐年增加。2021年近汛期就打撈湖面垃圾18.4萬方。污染主要來自上游的生活用水和農(nóng)業(yè)面源，這也是湖泊富營養(yǎng)化的最大威脅。2021年，黃山市人均GDP不到杭州市的1/3。加快經(jīng)濟(jì)開展，縮小與興旺地區(qū)差距的愿望非常強(qiáng)烈。在2021年召開的浙皖兩省相關(guān)地區(qū)環(huán)保部門協(xié)調(diào)會上，黃山明確提出為了開展經(jīng)濟(jì)寧愿不要補(bǔ)償。杭州一直要求“建立以交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)和改善為原那么的考核機(jī)制，并將其作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)〞。并認(rèn)為2021年10月財(cái)政和環(huán)保兩部印發(fā)的?新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案?“極不公平〞，因?yàn)榘不疹A(yù)留了排污空間，這等于要求浙江為水質(zhì)惡化付費(fèi)。案例：臺灣桃米社區(qū)再造桃米里位于埔里鎮(zhèn)西南方約五公里處，面積18平方公里，人口1200多人，海拔高度介于420至800米之間，是中潭公路往日月潭必經(jīng)之地，區(qū)內(nèi)林木遍布綠意盎然，蜿蜒的桃米坑溪、種瓜坑溪及大小支流，孕育了桃米豐美的生態(tài)樣貌。這個美麗的小山村，歷經(jīng)921大地震的考驗(yàn)，從家

園母土找到重建的契機(jī)，

正一步步朝生態(tài)村的夢

想前進(jìn)……震后的新芽1999年，一場“921大地震〞，造成桃米里369戶中，有168戶全倒，60戶半倒，62%的受災(zāi)率，重創(chuàng)了桃米，但也首次集結(jié)社區(qū)整體力量，共同思考未來…地震前七、八年，桃米二、30年來主要經(jīng)濟(jì)作物麻竹筍，已呈現(xiàn)大幅沒落；大地震讓原已困頓的經(jīng)濟(jì)問題雪上加霜。地震后，當(dāng)時的桃米里長黃金俊尋求新故土文教基金會的協(xié)助，雙方展開長期的重建合作關(guān)系，而后新故土引介區(qū)域活化運(yùn)籌團(tuán)隊(duì)、農(nóng)委會特有生物研究保育中心等單位的協(xié)力。在與居民不斷創(chuàng)發(fā)愿景的過程中，由“桃米休閑農(nóng)村〞逐漸開展出“桃米生態(tài)村〞的方向，決定從孕育家園的山與水出發(fā)，找尋傳統(tǒng)山村新的可能出路。一波不同于硬件重建的家園再造運(yùn)動，就此蔓延開展，百多年來靜謐沉緩的桃米坑，逐日激蕩出昂揚(yáng)的生命力……跨領(lǐng)域的合作“重建要從哪里著手？〞“打造什么的未來？〞要從一個傳統(tǒng)農(nóng)村，轉(zhuǎn)型成為一個結(jié)合有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)保育和休閑體驗(yàn)的教育基地，必須經(jīng)過漫長的環(huán)境復(fù)育和有方案的社區(qū)體質(zhì)改造。地震以來，桃米社區(qū)在政府、企業(yè)、學(xué)界、在地專業(yè)團(tuán)隊(duì)與居民的合作下，一同進(jìn)行產(chǎn)業(yè)、社區(qū)生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的營造與重建工作，為社區(qū)注入社造精神，尋求家園永續(xù)的可能。在地的植根力量擁有“好山〞、“好水〞、“好生態(tài)〞的桃米，同時擁有一批積極而好學(xué)的居民。為達(dá)成生態(tài)村的願景，系列課程在桃米持續(xù)進(jìn)行著。脫離課堂三、四十年的村民重新拾起課本，專注地坐在教室聽課，熱切地在野外辨識。“我從不知道桃米竟然有這麼多青蛙與蜻蜓！〞、“沒想到我可以變成民宿主人！〞、“上課后我才覺察原來我們社區(qū)里到處都是寶貝！〞居民對家園的認(rèn)知改變了，看到家鄉(xiāng)的希望，自信的笑容綻放在一張張樸實(shí)的臉龐。2001年9月，9位通過認(rèn)證的蛙類、蜻蜓、鳥