行政管理課件-財(cái)政支出規(guī)模及其控制

財(cái)政支出規(guī)模及其控制引言什么是財(cái)政支出？也稱政府支出或公共支出，指政府為履行職能而消耗的一切費(fèi)用的總和；財(cái)政支出是政府活動的成本。消費(fèi)性支出（政府用于購買當(dāng)前的產(chǎn)品和服務(wù)、資本品和服務(wù)）和轉(zhuǎn)移性支出（在養(yǎng)老金、補(bǔ)助、債息、失業(yè)救濟(jì)金等方面的支出）考察財(cái)政支出的意義財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)既反映政府介入社會經(jīng)濟(jì)生活的范圍、領(lǐng)域和力度，也反映財(cái)政在社會經(jīng)濟(jì)生活中的地位。21.財(cái)政支出的規(guī)模1.1財(cái)政支出規(guī)模的度量1.2中國財(cái)政支出的規(guī)模1.3財(cái)政支出規(guī)模的國際比較1.4財(cái)政支出增長的原因分析31.1財(cái)政支出規(guī)模的度量衡量指標(biāo)絕對指標(biāo)相對指標(biāo)4絕對指標(biāo)公共支出的絕對規(guī)模；是一種直接用貨幣量表示的財(cái)政支出規(guī)模。其特點(diǎn)是能夠較直觀地反映一定時(shí)期內(nèi)政府財(cái)政規(guī)模、反映政府提供公共物品與處理公共事務(wù)的規(guī)模，在預(yù)算中往往采用這個(gè)指標(biāo)進(jìn)行核算。缺陷：難以反映影響財(cái)政支出的各種復(fù)雜因素。5相對指標(biāo)指財(cái)政支出總額與其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如GDP（國內(nèi)生產(chǎn)組織）、GNP（國民生產(chǎn)總值）的比值，考察財(cái)政支出的增長情況。將財(cái)政支出加以分類，通過主要支出項(xiàng)目與GDP之間的比值，考察財(cái)政支出增長的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。主要特點(diǎn)是具有橫向和縱向可比性公共規(guī)模持續(xù)增長是一種全球經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。統(tǒng)計(jì)資料表明，無論是從絕對量還是相對量來看，公共支出在各國都呈上升趨勢，是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同面臨的難題。61.2中國財(cái)政支出的規(guī)模政府總支出的計(jì)算絕對指標(biāo)：表7-1相對指標(biāo)：表7-27表7-2中國的政府支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重(1978-2000)年份GDP財(cái)政支出

(億元)財(cái)政支出/GDP(%)政府總支出

(億元)政府總支出/GDP(%)19783624.11122.0930.96%1122.0930.96%19794038.21281.7931.74%1281.7931.74%19804517.81228.8327.20%1235.4327.35%19814860.31138.4123.42%1149.2123.64%19825301.81229.9823.20%1975.4137.26%19835957.41409.5223.66%2294.9338.52%19847206.71701.0223.60%2824.1639.19%19858989.12004.2522.30%3896.5043.35%198610201.42204.9121.61%4119.9640.39%8198711954.52262.1818.92%4491.5637.57%198814922.32491.2116.69%5095.7434.15%198916917.82823.7816.69%6058.2935.81%199018598.43083.5916.58%6568.8735.32%199121662.53386.6215.63%7232.1933.39%199226651.93742.2014.04%8288.9731.10%199334560.54642.3013.43%6910.7720.00%199446670.05792.6212.41%8684.9818.61%199557494.96823.7211.87%10661.0318.54%199666850.57937.5511.87%13595.6520.34%199773142.79233.5612.62%14196.7419.41%199876967.210798.1814.03%16423.0721.34%199980579.413187.6716.37%19473.4624.17%200088189.615886.5018.01%22079.8925.04%91978年以來中國政府規(guī)模變化的趨勢

由1978年的30.96%逐步下降到1995年的11.87%，之后回升至2000年的18.01%；由1978年的30.96%逐步下降到1995年的18.54%，之后回升至2000年的25.04%。上述趨勢表明在市場化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的在國家財(cái)政范圍內(nèi)履行的政府職能逐步削弱；在原有的國家財(cái)政范圍之外的新的政府職能，如社會保障職能、社區(qū)建設(shè)職能等得到很大加強(qiáng)。

10用政府支出占GDP的比重來衡量一國政府活動規(guī)模的肚量方法是粗略的，其局限在于政府支出只是對政府所提供的產(chǎn)品和服務(wù)總額的近似反映；政府的實(shí)際支出無法測算政府對經(jīng)濟(jì)活動的全部影響，如政府管制行為的影響。111.3財(cái)政支出規(guī)模的國際比較若干發(fā)達(dá)國家政府支出占GDP的比重(%)

年度美國英國加拿大瑞士194018.430.023.119.2195021.339.022.119.9196022.731.929.717.7197027.533.231.221.3198029.141.837.829.3199130.6*39.143.033.6199828.3**40.242.1注：*1990年數(shù)據(jù)，**1999年數(shù)據(jù)12不同發(fā)展程度國家政府支出占GNP的比重(%)

年份低收入國家中下等收入國家中上等收入國家發(fā)達(dá)工業(yè)國家19721915252819862327274013在各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，盡管不同國家的政府支出的增長情況各不相同，而且在一國的不同發(fā)展時(shí)期，政府支出的增長情況也有較大差異，有些國家在有的時(shí)期出現(xiàn)政府支出負(fù)增長的情況，但從長期和整體看，政府支出的不斷增長構(gòu)成了發(fā)展的總趨勢。141.4財(cái)政支出增長的原因分析解釋財(cái)政支出增長的若干理論政府活動擴(kuò)張論偶然事件論非均衡增長論收入再分配論馬斯格雷夫和羅斯托的公共支出增長的發(fā)展模型151.4.1政府活動擴(kuò)張論由19世紀(jì)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納(Wagner,A.)提出，故稱“瓦格納法則”。在對19世紀(jì)許多西歐國家以及美國和日本的公共部門增長情況進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，瓦格納斷言，工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然伴隨政府活動規(guī)模的不斷擴(kuò)張。原因：工業(yè)化經(jīng)濟(jì)所引起的社會組織形態(tài)變革以及公私行政活動的集中化管理，產(chǎn)生社會和經(jīng)濟(jì)制度的非人性化和勞動分工的高度專業(yè)化→經(jīng)濟(jì)交往復(fù)雜化→經(jīng)濟(jì)主體間的摩擦增加→要求更多的政府保護(hù)、調(diào)節(jié)和管理活動。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，收入提高和社會進(jìn)步→對分配問題的關(guān)心加強(qiáng)→對教育、文化、保健、福利等服務(wù)的需求增加→要求政府以更大的比例提高這些方面的支出。隨著工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的不完全競爭狀況會日益加劇，需要政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對資源進(jìn)行再配置；至于那些具有極大外部效益的行業(yè)，也要求政府接管直接進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。16

“公共活動，尤其是國家活動，不斷擴(kuò)張的法則對于財(cái)政經(jīng)濟(jì)而言就成為為了適應(yīng)財(cái)政需要不斷擴(kuò)張的法則。當(dāng)行政分權(quán)和地方政府的結(jié)構(gòu)合理時(shí)，國家的需求和地方當(dāng)局的要求都會擴(kuò)大，后者則更是有過之而無不及。近來德國市政的財(cái)政要求明顯增長，城區(qū)尤其如此。這一法則是至少經(jīng)過對西歐文明中不斷前進(jìn)的國家進(jìn)行實(shí)證觀察后得出的結(jié)果：對此作出的解釋、判斷和尋因無非是迫于社會進(jìn)步，以及由此而產(chǎn)生的私人經(jīng)濟(jì)和公共經(jīng)濟(jì)相對范圍的改變，特別是強(qiáng)制性公共經(jīng)濟(jì)范圍的擴(kuò)大。金融銀根的收緊或許能控制國家活動的擴(kuò)張，使他們的活動范圍受到收入的約束而不是相反。但從長期來看，進(jìn)步的人們不斷發(fā)展的愿望終將克服這些財(cái)政困難?！?71.4.2偶然事件論由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮科克和懷斯曼(PeacockandWiseman,1967)提出；也稱時(shí)間型態(tài)理論、梯度漸進(jìn)增長理論；他們把分析建立在決定公共支出的政治理論基礎(chǔ)上，即“政府愿意多花錢，人們不愿多納稅，因此政府必須注意其公民的意愿?！?8主要觀點(diǎn)公民的可容忍的稅收水平?jīng)Q定可容忍的財(cái)政支出水平（克拉克的稅收災(zāi)難學(xué)派）即稅收是約束政府支出的一道防線。只有在經(jīng)濟(jì)和社會制度受到?jīng)_擊時(shí)（戰(zhàn)爭、饑荒或某些大規(guī)模的社會災(zāi)難），人們才會審視過去，在心理上接受一個(gè)更高的可容忍的稅收水平(審視效應(yīng))，容忍政府支出更多地替代私人支出(置換效應(yīng))審視效應(yīng)和置換效應(yīng)促使政府支出上新臺階在沖擊消失后，較高的支出水平因慣性而持續(xù)存在。例如：印度洋大海嘯，SARS風(fēng)波，禽流感、口蹄疫19圖7-1偶然事件導(dǎo)致財(cái)政支出的增長

201.4.3非均衡增長論由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾(Baumol,1967)提出，也稱鮑莫爾法則。從公共產(chǎn)品生產(chǎn)函數(shù)中投入品價(jià)格的角度，對政府支出增長現(xiàn)象進(jìn)行解釋。公共部門的活動為勞動密集型，私人部門的活動為資本密集型→私人部門勞動生產(chǎn)率較高→私人部門工資水平上升→為提供足夠服務(wù)，公共部門的工資水平須與私人部門保持同步→公共服務(wù)的單位成本上升→公共服務(wù)的相對價(jià)格上升→公共支出增長211.4.4收入再分配論一種觀點(diǎn)認(rèn)為：政府支出增長源于低收入者利用政治制度進(jìn)行有利于他們的收入再分配；就是說，為了贏得更多的選票，政治家承諾給予那些收入在中位以下的選民提供利益，而讓那些收入在中位水平以上的選民承擔(dān)凈成本。只要這種實(shí)現(xiàn)收入再分配的機(jī)制對工作積極性不會造成太大的損害，政治家就有擴(kuò)大政府主辦的再分配范圍的動力。例如，有5個(gè)選民，收入分別是5萬、4萬、2.5萬、1.5萬、0.5萬，中位收入位2.5萬，平均收入為2.7萬，而支持政府將收入轉(zhuǎn)移給4萬元居民這一計(jì)劃的政治家將當(dāng)選。22另一觀點(diǎn)認(rèn)為：收入再分配有利于中等收入階層，而非低收入階層。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的Director’sLaw就指出：公共支出主要有利于中產(chǎn)階級，而用于籌資的稅收中的大部分卻是由窮人和富人來承擔(dān)的。231.4.5馬斯格雷夫和羅斯托的公共支出增長的發(fā)展模型

該理論采用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論解釋公共支出的增長原因，從公共支出作用變化的角度分析公共支出增長。第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，需要政府提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，為經(jīng)濟(jì)起飛創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。所以，在這一階段公共資本的作用很大，公共支出必然增長。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中期階段以后，私人資本積累開始上升，公共積累支出的增長率下降，但是需要政府加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。同樣需要增加公共支出。第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟階段后，人均收入的提高帶動人們對生活質(zhì)量提出更高要求，公共支出的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從以基礎(chǔ)設(shè)施投資為主，逐步轉(zhuǎn)向以教育、保健和社會福利為主的支出結(jié)構(gòu)。這些旨在進(jìn)行福利再分配的政策性支出的增加會大大超過其他項(xiàng)目的公共支出的增長，甚至GDP的增長速度。24小結(jié)上述每一理論都有其合理性，但它們一般都只強(qiáng)調(diào)單一或少數(shù)幾個(gè)因素對財(cái)政支出的獨(dú)立影響，沒有一種理論能夠單獨(dú)解釋整個(gè)現(xiàn)象。即使將這些理論放在一起，也仍有解釋不清的地方。影響財(cái)政支出的因素經(jīng)濟(jì)因素：如人均收入增長、技術(shù)變化、公共服務(wù)相對成本提升、城市化等；政治和社會因素：如政局穩(wěn)定、人口狀態(tài)、觀念變化等。252.財(cái)政支出規(guī)模控制控制財(cái)政支出規(guī)模的制度安排預(yù)算監(jiān)管制度零基預(yù)算制度政府采購制度26預(yù)算監(jiān)管制度財(cái)政預(yù)算是由政府編制，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批，反映年度內(nèi)財(cái)政收支狀況的計(jì)劃。預(yù)算原則完整性可靠性公開性年度性預(yù)算程序編制→審批→執(zhí)行→決策27零基預(yù)算制度(zerobasebudget,ZBB)指編制支出預(yù)算時(shí)，不考慮用款單位以往年度的基數(shù)和水平，一律以零為起點(diǎn)對原有和新增的開支項(xiàng)目進(jìn)行審核，然后確定當(dāng)年經(jīng)費(fèi)支出數(shù)額。零基預(yù)算的編制程序確定決策單位；制定一攬子決策；排序。零基預(yù)算的困難難以全面搜集有關(guān)各項(xiàng)活動的量化資料；對決策方案進(jìn)行分類的難度較大。28政府采購制度指政府以公開招投標(biāo)方式，從國內(nèi)外市場上購買商品和服務(wù)的行為。政府采購原則：公開、公平、公正政府采購