關于廣州戰(zhàn)略規(guī)劃概念規(guī)劃的幾個問題

關于廣州戰(zhàn)略規(guī)劃概念規(guī)劃的幾個問題

1關于戰(zhàn)略規(guī)劃的概念吳良永先生倡導的城市規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃首先在廣州進行了實踐。2003年,吳良鏞、武廷海先生從學術的層面對這一方法作了總結并對現(xiàn)行規(guī)劃體制的創(chuàng)新作了極有意義的探索。2010年9月,廣州戰(zhàn)略規(guī)劃在第46屆國際規(guī)劃大會上獲“國際杰出范例獎”。獲獎公布之后,廣州地區(qū)媒體采訪了吳良鏞先生。在談到當時廣州市政府領導對參與戰(zhàn)略規(guī)劃的5家機構所做方案處理時,吳先生特別提及這樣的一個情節(jié):“對幾家單位做的方案,并沒有特別肯定哪個、歡迎哪個、否定哪個,而是5個方案都在他胸中。所以,以后的工作中,他要用哪個方案,就用哪個方案?！?0年過去,作為“戰(zhàn)略規(guī)劃”,規(guī)劃界已普遍接受了這個定義,但作為“概念規(guī)劃”現(xiàn)在卻無從談起。其實,2000年5月7日吳良鏞先生在廣州的講話,不單強調“戰(zhàn)略”還強調“概念”。引發(fā)廣州戰(zhàn)略概念規(guī)劃的原話是:“規(guī)劃設計首先貴在思路,設計競賽不是具體內容的競賽,而是‘概念’的競賽,比大師意匠、手筆,不要太急,寧愿多作些研究。”因此,2000年8月31日至9月4日在廣州的第一次研討會的稱謂是“廣州總體發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃研討會”,在這之前的5家機構開展的活動是“廣州市總體發(fā)展概念規(guī)劃咨詢活動”。深化方案出來之后,廣州市規(guī)劃局、市城市規(guī)劃編研中心向市政府匯報的文本名稱是“廣州城市建設總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要”。為什么會多出“城市建設”四個字出來?就是怕和當時一般城市在搞的城市經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃引起混淆。討論后大家認為當時的概念規(guī)劃也不單指城市建設,有了“戰(zhàn)略”后邊也沒要再加“概念”,最后就稱“戰(zhàn)略規(guī)劃”,但當時的確并沒有太多考慮“戰(zhàn)略”和“概念”保留誰的問題。戰(zhàn)略規(guī)劃里面有沒有一些基本的“概念”這是可以深入探討的一個問題。什么是城市規(guī)劃最基本的“概念”,如何提高這些概念在現(xiàn)行體制與規(guī)劃制度下對總體規(guī)劃有更大的戰(zhàn)略貢獻,這就是吳先生現(xiàn)在再回憶當時我們沒有肯定5個方案具體哪一個方案的成因。在研討會的小結講話中,市政府領導是這樣歸納的:我們不是經常在講有塊塊、有條條嗎?如果我們把這5個單位在做的總體方案理解為塊塊的話,那么這些方案是從塊塊去考慮問題的,總體上什么都考慮了,第一步,塊塊方案就到這次研討會為止。接下來我們準備再做一些條條的方案,也就是剛才吳先生講的再分系統(tǒng),分一些子項,作詳細的論證。條條會很多,我想主要是三個條條,第一是空間布局,第二是生態(tài)環(huán)境,第三是交通。這三個概念沒有越過吳、武兩位先生總結戰(zhàn)略規(guī)劃應“抓住關鍵、明確重點”時指出的,“戰(zhàn)略規(guī)劃在本質上是整體性的,但不是(實際上也不可能是)對所有的問題或區(qū)域都面面俱到,等量齊觀。一般說來,發(fā)展戰(zhàn)略要研究城市的空間資源,但是在不同城市有不同的表現(xiàn)形式,例如有些城市是發(fā)展方向問題,有些城市是中心問題,有些城市是港城關系問題,等等,不一而足”的原則,但是可以強調,這三個“概念”是戰(zhàn)略規(guī)劃要研究的重要概念,甚至可以說是戰(zhàn)略規(guī)劃必須研究的基本概念。強調戰(zhàn)略規(guī)劃可以研究問題的多樣性和不確定性跟突出戰(zhàn)略規(guī)劃階段要研究基本概念不相矛盾。城市規(guī)劃的本質是對城市未來的一種研究和假定,并以此形成城市發(fā)展的綱要。從這個意義上講,城市規(guī)劃首先要解決的是城市無限(無限是一種理論表述,準確說法應是相對較長)發(fā)展的基本架構,而不是城市某個時期(相對較短)的發(fā)展狀況,這就是傳統(tǒng)規(guī)劃方法在現(xiàn)時“捉襟見肘”的原因。如果把城市規(guī)劃劃分為“戰(zhàn)略”和“戰(zhàn)術”兩個層面的工作,那么“戰(zhàn)略規(guī)劃”的層面應該更多地考慮城市無限發(fā)展的基本架構,只有在確定城市發(fā)展基本架構之后,才有資格談城市在某個時期內的發(fā)展規(guī)劃。另一方面,所謂“戰(zhàn)略”和“戰(zhàn)術”的劃分也是相對的,如果從時間座標去劃分,無非是戰(zhàn)略管用的時間長一點,戰(zhàn)術管用的時間短一點。從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā),10年規(guī)劃甚至20年規(guī)劃對于一個城市的長遠發(fā)展來說都處于戰(zhàn)術層面上的規(guī)劃,要管好城市的長遠發(fā)展,既然要提戰(zhàn)略規(guī)劃,勢必在眾多的城市規(guī)劃概念中篩選出一些最基本的、最有共性的戰(zhàn)略要素。2該戰(zhàn)略計劃的三個“概念”2.1傳統(tǒng)的總體規(guī)劃方法和城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃城市的一切建筑工程(包括保持某種自然狀態(tài)的生態(tài)工程)不管它們的內涵功能如何復雜、對空間如何利用,它們都必然要落實到土地上。考慮城市無限發(fā)展的基本架構應該考慮城市域內每一塊土地的使用功能。可以說,城市的基本架構、城市的總體布局是通過城市用地組成的不同形態(tài)體現(xiàn)出來的。傳統(tǒng)城市規(guī)劃學科把城市用地、城市的組成要素及其用地規(guī)劃、城市總體布局分章講述,把城市工業(yè)用地、倉庫用地、居住用地、公共設施用地和對外交通運輸用地歸納為城市的組成要素放在一章,而把城市道路系統(tǒng)、園林綠化系統(tǒng)、總體藝術布局用地歸納于城市總體布局一章。但從城市土地用途最原始、最簡單的劃分來說無非是興不興建人工構筑物,再細分這些構筑物才是上面細分的這些功能建設。引入生態(tài)環(huán)境分析和遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,人為建造的構筑物的好壞、功能是否合理從長遠上講并不重要,因為它可以調整,但如果不該有構筑物的地方卻變成人工建設的構筑物將帶來生態(tài)的永久破壞。因此,戰(zhàn)略規(guī)劃要解決的土地利用的首要問題是每一塊土地允不允許有人工構筑物。也就是說戰(zhàn)略規(guī)劃土地利用的概念就不單是傳統(tǒng)的規(guī)劃方法,土地利用只考慮工程地質、水文、氣候、地形地貌和經濟效益,更多的是強調基于環(huán)境承載能力和整體用地格局,從城鄉(xiāng)資源供應、環(huán)境容量、設施支持等角度出發(fā),提出城鄉(xiāng)發(fā)展的全局性宏觀框架和引導策略,從協(xié)調城市規(guī)模與環(huán)境承載能力的關系去考慮城市用地。傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃是重點安排規(guī)劃期限(比如20年)內可能建成的城市建設用地,忽視規(guī)劃區(qū)內建設用地或城市規(guī)劃區(qū)外的規(guī)劃控制,很容易在城市的邊緣生成“城鄉(xiāng)結合部”。隨著城市經濟和建設的發(fā)展,城市建設用地范圍一輪一輪地擴大,“城鄉(xiāng)結合部”也隨之增加,惡性循環(huán),未有休止,迫使城市政府不斷調整擴大整治和重建范圍。這種城市規(guī)劃方法,使城市的整體性、城市的建設成本、城市的生態(tài)留下很多問題。顯然,在一定時間里安排一定的城市建設用地“放項目”、“擺房子”的城市規(guī)劃模式應該在戰(zhàn)略規(guī)劃中得到解決。2.2從戰(zhàn)略方針角度反思城市軌道交通規(guī)劃的戰(zhàn)略規(guī)劃設計城市中的各個組成部分是通過城市交通網絡構成一個相互協(xié)調、有機聯(lián)系的整體,交通網絡是城市形態(tài)的主骨架。按照《雅典憲章》所劃定的城市四大活動,即居住、工作、游憩與交通,交通網絡是這四大活動現(xiàn)代化的基礎。因此,現(xiàn)代化城市的交通網絡必須滿足交通方便、安全和快捷的要求,滿足城市環(huán)境清潔、寧靜、生動、美觀的要求。但幾百年來城市運行的結果往往很難做到這一點,20世紀以來,城市交通問題是工業(yè)發(fā)達國家一直為之困擾的問題。其癥結是城市功能區(qū)劃和交通網絡不匹配,交通發(fā)展和城市土地利用脫節(jié)導致城市布局未能拉開,或者是城市拉開建設后功能區(qū)劃未能調整,致使多數人的四大活動還是在城市里大跨度穿梭,大大增加城市的交通源。改革開放之后,城市規(guī)劃部門一直在探索城市交通規(guī)劃手段創(chuàng)新。但從方法而論,總體上還是沿襲交通需求預測與評價這樣的思維,基礎也還是出行產生、出行分布、方式劃分和交通分配四階段。這種方法的本質是確認現(xiàn)狀,考慮增量,再考慮政策干預去解決城市交通。如果從規(guī)劃的戰(zhàn)略戰(zhàn)術層面劃分應該還是戰(zhàn)術層面上的規(guī)劃。真正的戰(zhàn)略規(guī)劃應該從審視現(xiàn)狀而不是“遷就”現(xiàn)狀開始,也就是說對無法達到全局理想狀態(tài)的現(xiàn)狀應該首先改變。規(guī)劃部門熱衷在老市區(qū)做調查(OD)、分析居民的出行靜態(tài)和動態(tài)特征去考慮老城區(qū)交通網絡的設置。從理論上理解,這些網絡能夠滿足該區(qū)域居民的出行需求,改善該區(qū)域的交通狀況,但請注意,這種方式的前提,應該是該區(qū)域除交通條件之外、其他的人居環(huán)境較為理想或規(guī)劃上已認為無需改變現(xiàn)狀(除交通外)的區(qū)域。對于人口密度高、建筑密度高、交通密度高的“三高”地區(qū),也就是人居環(huán)境不理想的地方,從城市發(fā)展戰(zhàn)略考慮,首先必須讓人口外遷。使當地的交通狀況越改善,原住居民就認為人居環(huán)境比原有進步而越不想外遷。過于囤積于老城中心高密度地區(qū)的交通建設只能更加強化其功能和土地價值而形成新一輪的交通堵塞,這就是被動應對交通規(guī)劃方式形成的惡性循環(huán)。必須從戰(zhàn)略層面上結合城市長遠生態(tài)結構、土地利用去分散交通源、建立多中心結構的網絡規(guī)劃,然后采取“交通引導發(fā)展”模式,交通設施先行,支持城市規(guī)劃(調整城市功能區(qū)劃),拓展城市空間。城市總體規(guī)劃一般周期為20年,但城市道路的適應時間大大超過20年,很多城市有百年馬路、千年馬路,這些路百年之前、千年之前已經存在,不過相當部分都是經過了多少輪的拓寬才變成今天的現(xiàn)狀。在建成區(qū)拓寬馬路最大的成本就是房屋拆遷,如果能根據城市生態(tài)環(huán)境和土地利用對城市的交通網絡作一次全局的安排,從長遠看將大大降低城市的建設成本。交通網絡規(guī)劃之后,該建房子的就建房子,房子建得不好幾十年之后還可以重建,但長遠應留為道路的地方蓋起了房子,幾十年后再修路就要花很大的代價。若回避代價因陋就簡,將使一個地區(qū)總不協(xié)調,城鄉(xiāng)結合部不斷地產生。因此,把交通網絡提高到戰(zhàn)略概念上來研究還能更好地解決一個地區(qū)的區(qū)域協(xié)調,更好地解決城鄉(xiāng)結合的問題。另外,城市規(guī)劃中的工程規(guī)劃,包括城市給排水、電力系統(tǒng)、供熱供氣也跟道路網絡的規(guī)劃有關,上述規(guī)劃的管線工程往往跟著城市道路系統(tǒng)走,也就是說道路網絡規(guī)劃比這些規(guī)劃更具戰(zhàn)略性。2.3可持續(xù)發(fā)展是新時期建筑教育引導的新趨勢生態(tài)文明是人類正在建立的一種新的文明形態(tài)。人類進入文明社會以來,首先經歷的是農業(yè)文明,在這種文明形態(tài)下,人們的生產力水平低下,人依附于自然求得生存,在生產過程中雖然會對自然造成一定的破壞,但這種破壞總體上能夠被自然界自我消解。農業(yè)文明之后是工業(yè)文明,在這種文明形態(tài)下,人類凌駕于自然之上,對自然進行掠奪性的索取,最終造成了全球性的生態(tài)危機。而生態(tài)文明與生態(tài)現(xiàn)代化相適應,體現(xiàn)出來的不是凌駕于自然之上而是尊重自然、與自然和諧相處、互動發(fā)展的道德倫理,是一種依靠自然、利用自然而又保護自然的文明形態(tài)。從工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉型,是延續(xù)人類生存,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。吳良鏞先生在對《北京憲章》的詮釋,對新世紀建筑學的發(fā)展和城市規(guī)劃學正視生態(tài)的困境,加強生態(tài)意識的問題,有一段精辟的論述:“對建筑學發(fā)展來說,‘若對生態(tài)問題和合理的土地利用再不給以適當的重視,建筑學就會逐漸萎縮成某種枯竭衰落的技術美學(technoaesthetic)’。我們需要從這一警言中猛醒,改弦易轍,探索新路:——以生態(tài)發(fā)展為基礎,加強社會、經濟、環(huán)境與文化的整體協(xié)調?！訌妳^(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的整體協(xié)調,維持區(qū)域范圍內的生態(tài)完整性?！龠M土地利用綜合規(guī)劃,形成土地利用的空間體系,制定分區(qū)系統(tǒng)以調節(jié)和限制建設及旅游等活動,防止自然敏感地區(qū)及物種富集地區(qū)等由于外圍污染帶來的生態(tài)退化,提供必需的緩沖區(qū)和景觀水平的保護,確保開發(fā)的持續(xù)性和保護的有效性。——建立區(qū)域空間協(xié)調發(fā)展的規(guī)劃機制與管理機制,加強法制意識及普及教育,加強當地人民的參與,從整體協(xié)調中取得城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展?！岢鷳B(tài)建筑,盡量減少建筑活動對自然界產生的不良影響。顯然,這種安排和傳統(tǒng)的規(guī)劃手段有所區(qū)別。傳統(tǒng)的規(guī)劃大綱一般都是把跟生態(tài)建設有關的城市園林綠化和城市環(huán)境保護作為獨立的專項規(guī)劃,遠未達到“改弦易轍、探索新路”。社會經濟的迅速發(fā)展及現(xiàn)實環(huán)境條件的日趨復雜使得準確地預測城市未來的可能越來越小,尋求在環(huán)境容量允許的情況下,城鄉(xiāng)空間結構在動態(tài)發(fā)展中更具有靈活性和富有彈性,以應對社會經濟發(fā)展增加的不確定性是非常必要的。所以,淡化規(guī)劃期限,跳出以時間為限的規(guī)劃模式,根據城市環(huán)境的承載能力考慮城市的整體發(fā)展格局,應被提到戰(zhàn)略的層面進行研究。其實,建設生態(tài)城市已超越了定期確定規(guī)劃區(qū)的概念,按生態(tài)文明建立起來的生態(tài)城市含有城市融合的理想,是城鄉(xiāng)共生系統(tǒng),已不是傳統(tǒng)城市規(guī)劃所劃定的規(guī)劃區(qū),生態(tài)也不是指單純的“自然生態(tài)”或狹義上的生物學概念,而是包括社會、經濟、自然復合的大系統(tǒng)。3在廣州的實踐3.1總體發(fā)展概念規(guī)劃咨詢活動2000年6月,廣州市政府邀請清華大學、中國城市規(guī)劃設計研究院、同濟大學、中山大學、廣州市城市規(guī)劃勘測研究院等5家機構開展了廣州市總體發(fā)展概念規(guī)劃咨詢活動。5個機構對廣州城市總體發(fā)展的目標定位、規(guī)模容量、空間布局、產業(yè)發(fā)展、交通網絡以及生態(tài)建設等方面進行了深入探討,提出許多發(fā)展思路和對策,幾大“概念”的共識和差異見表1。3.2廣州城市空間布局規(guī)劃根據會議決定的思路和咨詢成果,2000年10月廣州市城市規(guī)劃局組建了“廣州市城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃深化工作組”,開展了城市土地利用、城市生態(tài)環(huán)境和城市綜合交通三個專題的深化研究。(1)城市土地利用發(fā)展戰(zhàn)略。珠江三角洲城市群以東岸廣深(香港)城市帶,西岸廣珠(澳門)城市帶作為區(qū)域發(fā)展主軸,構成了一個“人”字型的發(fā)展構架。城市之間優(yōu)勢互補,應當共同發(fā)展為開放式的“區(qū)域組合城市”。廣州處于珠江三角洲兩條發(fā)展主軸的交匯點,要充分發(fā)揮華南地區(qū)區(qū)域中心城市的作用,突出廣州對整個區(qū)域乃至國家發(fā)展的重要性。全市劃分為5個片區(qū),即都會區(qū)、南沙片區(qū)、花都片區(qū)、增城片區(qū)、從化片區(qū)。傳統(tǒng)的城市格局使城市空間發(fā)展捉襟見肘,環(huán)境、交通、土地存量等方面存在的問題嚴重制約了城市未來的發(fā)展?jié)摿?。廣州行政區(qū)劃調整解決了城市向南發(fā)展的政策門檻,使廣州有可能從傳統(tǒng)的“云山珠水”的自然格局躍升為具有“山、城、田、?！碧厣拇笊酱蠛８窬?為建設生態(tài)安全的國際性區(qū)域中心城市提供了歷史性機遇。廣州城市發(fā)展存在的問題只有在發(fā)展中通過控制和引導解決,要采取有機疏散、開辟新區(qū)、拉開建設的措施,力爭優(yōu)化結構、保護各城,形成具有嶺南特色的城市形象。規(guī)劃確定南部、東部為城市發(fā)展的主要方向,確定城市空間布局的基本取向為:南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)(圖1)。珠江呈枝狀蜿蜒流過廣州,提供了得天獨厚的沿江發(fā)展的城市景觀。沿珠江前航道發(fā)展帶、沿珠江后航道發(fā)展帶、沿沙灣水道發(fā)展帶、沿蕉門水道發(fā)展帶,與廣州傳統(tǒng)中軸線、新城市中軸線以及沿地鐵二號、三號、四號線等多條用地發(fā)展軸交匯成多中心網絡型發(fā)展形態(tài)。廣州市城市空間結構為以山、城、田、海的自然格局為基礎,沿珠江水系發(fā)展的多中心組團式網絡型城市結構。(2)城市生態(tài)環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略。廣州自然特征自北向南呈山、城、田、海格局,基于區(qū)域與城市生態(tài)環(huán)境自然本底及其承載能力,以山、城、田、海的自然特征為基礎,構筑“區(qū)域生態(tài)環(huán)廊”,建立“‘三縱四橫’的生態(tài)廊道”,建構多層次、多功能、立體化、網絡式的生態(tài)結構體系。在廣佛都市圈外圍通過區(qū)域合作,建立以廣州北部連綿的山體、東南部(番禺、東莞)的農田水網以及順德境內的桑基魚塘、北江流域的農田、綠化為基礎的廣州地區(qū)環(huán)狀綠色生態(tài)屏障——生態(tài)環(huán)廊,從總體上形成“區(qū)域生態(tài)圈”。而且東北部山體自東北向西南延伸至環(huán)廊內,而接南海的珠江水系則自珠江口向西北直入環(huán)廊,使山水相互融合貫通。為建成“區(qū)域生態(tài)環(huán)廊”,廣州必須嚴格保護北部地區(qū)的九連山余脈——桂峰山、三角山、天堂山、帽峰山、白云山等一系列山地丘陵和植被,必須嚴格保護整個珠江水系及其沿岸地區(qū),以及沙灣水道以南地區(qū)的沙田耕作區(qū)、江口、灘涂濕地(圖2)。(3)城市綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略。大力發(fā)展新白云國際機場,通過完善的高快速道路、軌道交通、鐵路、客貨流中心等設施、強化新機場對廣州及珠三角地區(qū)的服務、促進地區(qū)發(fā)展。大力發(fā)展南沙新港區(qū),逐步疏浚內港,建立以南沙港區(qū)為龍頭,以新沙、黃埔港為輔助的廣州港區(qū)新格局,努力將廣州港發(fā)展成為華南地區(qū)的航運中心,適應外向型經濟發(fā)展,促進廣州向海港型城市轉變。積極發(fā)展城市北部和南部鐵路客運站,實現(xiàn)廣州市域國鐵的客貨分流,強化鐵路對區(qū)域發(fā)展及空港、海港等樞紐的有機聯(lián)系,強化廣州作為華南地區(qū)鐵路中心樞紐職能。優(yōu)先發(fā)展城市快速軌道網,建立以南北快線為核心、常規(guī)線路為基礎、城際快軌為輔助的都會區(qū)軌道交通運輸網,形成支持并引導城市發(fā)展的TOD、SOD模式,結合常規(guī)公交的發(fā)展,促進城市發(fā)展向公共交通依賴型轉變,推動城市空間拓展與人口疏散。在都會區(qū)繼續(xù)發(fā)展并完善環(huán)型放射(舊城區(qū))加方格網狀(新發(fā)展區(qū))的高快速道路系統(tǒng),強化區(qū)域間與樞紐間高效交通聯(lián)系,適應機動車客貨運輸的需要,支持并促進城市空間的拓展,同時,努力形成沿高快速路的交通生態(tài)走廊,盡量減少高快速路對城市生態(tài)、環(huán)境的影響。強調在新發(fā)展區(qū)沿邊緣布設高快速道路,并同發(fā)展區(qū)外圍的客貨換乘集散樞紐結合,實現(xiàn)對區(qū)域服務(圖3)。3.3戰(zhàn)略規(guī)劃編制成果在總體規(guī)劃體系中的體現(xiàn)1984年國務院國函字139號文批復廣州市城市總體規(guī)劃(1981-2000)。接續(xù)2000年后的城市總體規(guī)劃自1989年開始工作,初稿1992年底完成,1993年3月4日獲市人大常委會原則通過,1996年底經廣東省人民政府審查同意上報國務院審批(以下稱“96年版”)。國務院受理后建設部組織有關委、辦、局對報批稿進行審查并于2000年10月完成審查工作。此期間(2000年6月)廣州市行政區(qū)劃發(fā)生變化,根據國務院辦公廳要求,原上報的廣州市城市總體規(guī)劃暫緩批復、待調整后重新報批。調整后的總體規(guī)劃于2003年12月(以下稱“03年版”)完成上報,2005年獲國務院批準,前后16年。2000至2003年調整時段正是廣州市實踐城市規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃期間,比較“96年版”和“03年版”總體規(guī)劃,可以發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃對總體規(guī)劃所做的貢獻。(1)在規(guī)劃文本格式、內容上,兩個版本有明顯不同。“96年版”文體平行排列36章,除第一章城市總體發(fā)展規(guī)劃、第二章城市人口規(guī)劃、最后第三十六章近中期建設規(guī)劃外,中間33章全部是專項規(guī)劃?！?3年版”將總體規(guī)劃的編制分為總論和組團規(guī)劃兩個層次?？傉撎幪幙梢钥吹健皯?zhàn)略規(guī)劃”留下的痕跡,作為全市性、長遠發(fā)展策略與綱領,在規(guī)劃空間上突出市域城鄉(xiāng)全覆蓋,在規(guī)劃內容上突出整體戰(zhàn)略性,在規(guī)劃時限上突出宏觀長遠性,主要確定城市長遠發(fā)展與目標,市域城鎮(zhèn)體系的結構與布局,城市性質,城市發(fā)展方向與規(guī)模,總體空間布局等重大戰(zhàn)略問題,重點是控制土地利用、生態(tài)環(huán)境和綜合交通發(fā)展策略,同時作為編制各組團規(guī)劃的依據。組團規(guī)劃以市轄行政區(qū)為單位(將市轄十區(qū)劃分為中心組團、番禺組團和花都組團),分解落實總體規(guī)劃總論的各項戰(zhàn)略目標,著重研究遠期發(fā)展和近期建設規(guī)劃。(2)戰(zhàn)略規(guī)劃三大“概念”成果在“03年版”總體規(guī)劃中全部應用?！?3年版”總論中的三個主要章節(jié)、城市空間布局、城市生態(tài)環(huán)境、城市綜合交通規(guī)劃,并增加一個章節(jié)城市建設政策主要內容和觀點反映了“戰(zhàn)略規(guī)劃(深化)”的內容和觀點。反映在規(guī)劃圖上可以明顯看出前后兩個版本的差別(圖3~圖7)。(3)對比“96年版”、“03年版”,既突出可持續(xù)發(fā)展觀念,堅持發(fā)展與控制相統(tǒng)一,也更突出規(guī)劃的可操作性,盡量滿足當前城市發(fā)展與建設的需要,對城市重大設施和近、中期的大型項目在總體規(guī)劃中定點一一落實。(4)通過“戰(zhàn)略規(guī)劃”后編制的城市總體規(guī)劃運行更切合實際?！?6年版”預測規(guī)劃期末2010年常住人口408萬,流動人口150萬,建成區(qū)面積436.8km2,遠景城市建設用地規(guī)劃控制規(guī)?？傆嫗?55km2?！?3年版”預測規(guī)劃期末2010年中心組團(大抵相當于“96年版”的建成區(qū))人口715萬,城市建設用地發(fā)展規(guī)模569.82km2。番禺組團城市總人口255萬,建設用地發(fā)展規(guī)模374.87km2?；ǘ冀M團城市人口120萬,城市建設用地發(fā)展為147.43km2。城市建設用地總量約1092km2。廣州完全具備成為區(qū)域中心城市的規(guī)模和格局。4從科教文、政策角度思考城市建設規(guī)劃(1)從傳統(tǒng)計劃經濟到社會主義市場經濟,體制、機制均發(fā)生了重大變化,理所當然應該考慮城市規(guī)劃的系統(tǒng)創(chuàng)新。把“戰(zhàn)略規(guī)劃”完善為“戰(zhàn)略結構規(guī)劃”,“主要解決關系城市發(fā)展的區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護與建設、文態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展、基礎設施協(xié)調、資源共享等。”是個好主意。廣東20世紀90年代中期就有實踐可以支持這一設想。1994年,廣東省委七屆三中全會作出“建立珠江三角洲經濟區(qū)”的決定之后,省委、省政府召集各有關部門、市和各方面專家及社會各界力量,編制《珠江三角洲經濟區(qū)現(xiàn)代化建設規(guī)劃》。當時在考慮規(guī)劃對象時就有這樣的說法:“傳統(tǒng)的計劃經濟,一般是從生產和消費這兩個方面平衡出發(fā),規(guī)劃的重點對象是:物質生產、消費和為了滿足物質生產必須的自然資源開發(fā)。市場經濟的規(guī)劃,一般是從環(huán)境、市場和為支持這兩者發(fā)展的基礎設施三個方面出發(fā)。這次規(guī)劃提綱,一開始既考慮了傳統(tǒng)的規(guī)劃對象,同時更側重于從市場經濟方面來考慮。發(fā)給大家的規(guī)劃提綱包括五個方面的專題,放在首位的是環(huán)境,有許多專家認為這是十分明智的;第二是基礎設施;第三是產業(yè);第四是城市群(基礎設施和城市群基本上都屬于基礎設施的內容);第五是社會發(fā)展與精神文明,把科教文三個內容歸攏進去,總的調子還是按市場經濟概念考慮規(guī)劃?！边@段話講的是全社會經濟社會發(fā)展規(guī)劃,但可以借鑒的是指出傳統(tǒng)計劃經濟和市場經濟體制的規(guī)劃對象和方法是不相同的,適合我們思考市場經濟體制下城市規(guī)劃的重要對象。正式實施珠三角現(xiàn)代化建設規(guī)劃就是按生態(tài)環(huán)境、基礎設施、產業(yè)發(fā)展、城市建設、社會發(fā)展(只限科、教、文)五個篇章編制的。如果把科教文歸納為“大文化”的范疇,上述內容和“戰(zhàn)略結構規(guī)劃”中所設想的由“上一級”審批的內容基本一致。(2)現(xiàn)代科學技術發(fā)展迅速,我們很難準確預測20年后經濟社會發(fā)展到什么水平,受這些因素影響的社會形式、居民生活方式更無法確定,實踐已經證明,一個20年的城市總體規(guī)劃從開始執(zhí)行到規(guī)劃期限末期,社會經濟和城市發(fā)展都發(fā)生了20年前預想不到的變化,廣州解放后40年做了14次城市總體規(guī)劃就足以說明這個問題。城市總體規(guī)劃內容過細、很難具備整個規(guī)劃期內有操作價值,而泛泛而談,也失去規(guī)劃的意義。對傳統(tǒng)專項規(guī)劃的繁簡和取舍,遠未在理論和實踐上獲得共識。經過戰(zhàn)略規(guī)劃后編制的總體規(guī)劃,廣州的做法是加強傳統(tǒng)專項規(guī)劃的分類和層次去表示輕重,把土地利用、生態(tài)環(huán)境、綜合交通作為“對城市遠景發(fā)展進展及方向作輪廓性規(guī)劃”的主要內容,也就是說這三個方面在總體規(guī)劃中體現(xiàn)的年限都超過20年。在安排好這三個方面規(guī)劃的基礎上,將城市總體規(guī)劃中的分區(qū)規(guī)劃、各專項規(guī)劃的工程規(guī)劃作為近期建設規(guī)劃或者是吳、武兩位先生提出來的“行動計劃”,追求“動態(tài)的目標”,“滾動的、連續(xù)的規(guī)劃,與時俱進”。(3)2000年廣州市政府除了進行“廣州市城市發(fā)展概念規(guī)劃咨詢”活動之外,還開展了“廣州市城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃”咨詢工作,并于2000年12月由市環(huán)境保護局委托北京師范大學、北京大學、南京大學、中山大學4家單位同時進行研究。4家單位通過資料調查、實地考察、征詢意見、反復研討,做了大量工作,單北京