10高校預算管理轉型研究宗

高校預算管理轉型研究李現 畢治 (鄭州航空工業(yè)管理學 摘要】本文將我國高?，F行預算管理模式概括為依附型預算管理，并結合政府管理體制和高校預算管理的實際，分析了依附型預算管理的各種現實表現及其弊端，在此基礎上，提出了解決的根本出路在于盡快由依附型向以實現高?？沙掷m(xù)發(fā)展的自主發(fā)展型預算管理轉型，并從預算管理對象的內容特性、預算管理理念更新、多層次預算管理原則設計、預算編制方法創(chuàng)新、預算管理機構設置、預算管理程序規(guī)范設計等方面，勾勒出了自主發(fā)展型預算管理模式的基本架構。【關鍵詞】高校預算管理依附型自主發(fā)展型轉型我國高校在政府管理體系中一直歸屬于政府部門管理，作為政府行政事業(yè)管理序列中的事業(yè)單位管理，在資金運行管理上，從屬于政府的預算資金管理。鑒于此，高校的預算管理雖然一直就有，但始終是依附型預算管理，即依附于政府財政預算管理的相關要求而編制執(zhí)行的預算管理，沒有形成適應高校自身發(fā)展和現實管理所需的自主型預算管理，這在當今高校逐步走向自主管理、適應市場經濟發(fā)展和國際教育競爭的大環(huán)境下，將成為一種現實障礙?？梢哉f，這種預算管理無論是內容還是形式上，均存在著諸多問題，亟需改革。財政部2年2月7日修訂發(fā)布、2年4月1日起施行的事業(yè)單位財務規(guī)則》(以下簡稱新財務規(guī)則)，將進一步完善事業(yè)單位預算管理辦法強化事業(yè)單位預算管理作為這次修訂的主要內容之一從政府監(jiān)管和制度層面上，將高校預算管理的改革轉型正式提上議事日程。(一)新中國成立以來，我國的預算管理分為財政總預算管理和行政事業(yè)單位預算管理兩個層級。政府部門的財政預算簡稱為總預算，政府所屬的行政事業(yè)單位預算簡稱為單位預算。我國高校被列為政府的教育事業(yè)單位，因此，其預算管理在政府預算管理領域也就自然屬于單位預算管理這是我國建國以來政治體制、行政管理體制、財政管理體制和起初實行的計劃經濟體制所決定的。雖然近幾十年隨著我國各項改革的不斷推進，這些體制也都發(fā)生了許多變革，但是我國的行政管理體制改革卻總是步履維艱，公立高校仍然是依附于政府教育主管部門管理，所實施的依附

型預算管理并未發(fā)生根本變化，從1951年8月19日政務院公布的《預算決算暫行條例》、1991年10月21日國務到年2日全國八屆人大二次會議通過并于5年1月1日起施行的中華人民共和國預算法一直都將高校納入預算管理范圍?，F行的中華人民共和國預算法》將預算級次分為政府財政總預算、部門預算和單位預算三級。單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的收支預算。這就是說，高校作為政府教育主管部門的所屬單位，其預算是教育部門預算的組成部分。從互聯網查閱到的部分省教育廳近幾年頒布的省屬高校預算管理辦法中可以看到，仍然是按照依附型對高校預算管理提出明確詳細要求的。因此，各高校也都以此來編制、執(zhí)行本校的預算，形成依附于教育部門預算的預算管理模式。6年發(fā)布7年1月1日起施行的事業(yè)單位財務規(guī)則》第二章中專門規(guī)定了單位預算管理的內容，從預算編制、批復程序來看，是典型的依附于教育主管部門管理和財政部門批復的預算管理模式，且將其定位于根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃新財務規(guī)則”首次提出事業(yè)單位預算應根據單位事業(yè)發(fā)展目標和計劃”編制，開始考慮將預算管理與發(fā)展戰(zhàn)略目標相結合。，新財務規(guī)則”規(guī)定的預算編制和管理程序仍然是:事業(yè)單位先提出預算建議數，經主管部門審核匯總報財政部門，形成單位的預算控制數后，再由單位編制預算、經由主管部門審核匯總報財政部門，再經法定程序審核批復后執(zhí)行。從這一預算編制、批復程序來看，依附型預算管理模式并未發(fā)生根本改變。(二)通過互聯網查閱到的包含北京、上海等近30所不同省、市高校所制定實施的預算管理辦法來看，目前幾乎都是依附型預算管理模式，各高校預算管理辦法中的制定依據(均為《中華人民共和國預算法)編制原則(均為“量入為出、收支平衡”原則)編制方法(幾乎都采用了政府預算規(guī)定的“基數加增長”的編制方法)、結構和內容體系等方面，都體現出很強的依附性，尤其是實行“收支兩條線國庫集中支付”管理以來，相關內容都是按照財政總預算的要求制定，向教育主管部門和政府財政部門同時編制上報的預算格式、內容幾乎都與財政部門的要求相吻合，由學校的財務部門負責編制，并沒有體現出各個高校在管理方面的特性和差異，預算內容簡單，缺乏剛性和。因此，這種預算也只能稱之為“上報預算，而非管理用預算; 其管理也是為了政府財政資金分配的管理，并非是高校自身管理用的預算管理。這與當今高校研究和傳播管理知識的現實是極不相稱的，高校只是向別人傳授先進的管理知識、理念和方法，與企業(yè)相比，高校的預算管理乃至其他各種管理水平遠不及企業(yè)。由于缺乏預算管理這樣的基本管理平臺，所以，也直接影響著高校各項管理的創(chuàng)新和管理水平的提高。依附型預算管理在當今社會主義市場經濟和教育國際化競爭中，對教育事業(yè)發(fā)展、高校自主管理與特色發(fā)展充分發(fā)揮高校自身管理特長等方面，將會產生許多矛盾和沖突，一定程度上也會制約我國高等教育事業(yè)的快速、健康發(fā)展。許多來自高校的學者對當今自身所處的高校預算管理提出了諸多的批評，例如，預算編制不準確、預算執(zhí)行控制不力(馬莉，2010); 預算編制方法不科學、預算執(zhí)行約束性弱、預算考核不嚴格(許艷玲，2011;李萍等，2007);未樹立正確的預算管理理念，預算管理缺乏戰(zhàn)略導向(郭業(yè)軍，8;吳海鵬等1);從現實層面上看，仍然存在著預算整體性規(guī)劃缺乏和前瞻性不足，資金的使用效益不高，預算執(zhí)行中存在隨意更改、項目經費執(zhí)行緩慢等問題(劉維民等9)。從作者的研究和工作觀察深深感覺到這種預算管理模式也的確存在著許多弊端。弊端之一:《中華人民共和國高等教育法》第十一條規(guī)定:“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”;第三十八條規(guī)定:“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性，同時也是一個獨立的經濟運行主體。國公立高校的資金70%左右來自政府的預算撥款(許江波等，2011)，但是，所有資金只要進入某一高校后，都將具有獨占性，不可能再回歸到政府財政，“新財務規(guī)則”將其定性為非償還性資金，高校所要做的就是如何圍繞學

校的教學、科研和發(fā)展等核心工作，依法合理分配使用這些資金，提高資金使用效益。在高校資金普遍稀缺和各種需求無限性之間的矛盾日益突出、不同利益主體在學校經費分配博弈中引發(fā)摩擦成本不斷上升情況下，更需要通過自覺采取科學有效的管理方法，采用與自身發(fā)展相適應的切實有效的預算管理模式，科學理財，不斷注重和提高資金的使用效益。然而，依附型預算管理只是為了滿足財政預算資金管理的需要，缺乏獨立自主性，這與法律要求和學校資金使用的現實不符，也與高校獨立自主辦學、民主管理和獨立經濟運行規(guī)律相悖。弊端之二:預算管理理念缺乏自主性和管理上的獨創(chuàng)性依附型預算管理在一定程度上成了“上報性預算管理而非為自身管理服務的預算管理，其管理理念缺乏自主性，只是按照財政部門的管理要求進行編制，無法真正按照預算管理應服務于高校自身發(fā)展和戰(zhàn)略規(guī)劃的要求編制和執(zhí)行預算，更無法開展管理創(chuàng)新。任何管理，原理和方法都是一樣，關鍵在于使用者(管理者)能將其創(chuàng)新性地運用，形成獨特的管理技能、程序和內容。任何一個成功的企業(yè)，其背后都有管理者獨創(chuàng)的管理模式所支撐。高校作為獨立的經濟運行主體，雖然不是以盈利為目的，但從提高資金使用效益上與企業(yè)是共同的，同樣也需要校長等管理者自主運用管理方法進行科學管理; 預算管理作為當今普遍應用的一種管理工具，同樣也需要具有獨立自主性否則，校長們的管理才能就無法得到充分有效發(fā)揮。弊端之三:編制原則違背了高等教育的可持續(xù)發(fā)展規(guī)律 支平衡”的預算編制原則，要求在形成的預算中一律不得留有結余，這是一種典型的非持續(xù)運行發(fā)展的期間管理”原則。高校在發(fā)展過程中，資金的供應和需求不可能總是平衡的，總會出現資金有余有缺的時候，從可持續(xù)發(fā)，以豐補歉”是都要遵循的一般規(guī)律。在高校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中，對資金的需求難免出現高增長階段，例如9年全國大擴招以來的0多年里，高校的基本建設所需資金均出現了高速增長，而占主要資金來源的政府撥付資金從未考慮基建資金需求，高校獲取的資金只能保證正常的運轉，在依附型預算管理模式下，堅持量入為出”是預算資金管理的特性所在，但同時一味堅持收支平衡沒有安排結余資金，不考慮各期間資金需求的差異性，必然造成資金安排和使用的短期行為，無法考慮長期可持續(xù)發(fā)展的要求，如遇所需大額缺口資金無一例外地都不得不靠銀行貸款解決，長此以往，高校貸款的還債風險必然成為一種不可逾越的社會問題，不僅影響高校的可持續(xù)發(fā)展，也影響到社會穩(wěn)定，最后不得不由各級政府幫著買單。，新財務規(guī)則”開始允許事業(yè)單位留有結余，這是一種進步。弊端之四:預算內容簡單，缺乏透明度和可操作性依附型預算管理在預算編制中采取的是大切塊方式其內容基本上分為人員經費、公用經費、專項經費和其他經費等形式粗獷的預算，由財務部門按照財政的要求編制，并非自下而上進行編制，完全剝奪了預算主體在預算執(zhí)行中的權利，預算缺乏透明度，最后形成只有少數領導大概知道的預算，無預算主體參與編制和知曉的預算，更無責任明確的可執(zhí)行、可考核預算，預算管理過程中無法進行具體有效控制。弊端之五:預算管理程序混亂，導致預算管理功能大正常的預算管理程序應當包括: 第一，按照單位未來發(fā)展戰(zhàn)略確定預算年度的預算目標和編制預算的指導思想及原則;第二，針對各預算主體的功能及在執(zhí)行預算中的作用分解下達預算目標;第三，各預算主體依據下達的預算目標編制并上報預算;第四，預算管理組織機構匯總審定預算(期間可能需要幾上幾下反復論證)并下達各預算主體;第五，各預算主體根據審定下達的預算進行實施，其間，預算管理組織機構將適時對預算執(zhí)行情況進行控制監(jiān)督，在執(zhí)行過程中如遇特殊情況，還需要進行預算調整第六，預算年度結束后，各預算主體編制預算執(zhí)行結果報告并上報預算管理組織機構;第七，預算管理組織機構對預算執(zhí)行結果報告進行審計，并據此對各預算單位進行預算考核和安排獎懲。簡單地說，預算管理程序包括預算目標制定并分解下達→預算編制→預算執(zhí)行(含預算調整)→預算監(jiān)督控制→預算報告→預算考核與獎懲”等幾個環(huán)節(jié)。但是，目前高校依附型預算管理程序是:第一，年末按照財政和教育主管部門下達的預算管理要求，主要由學校財務部門依據規(guī)定的格式編制預算建議數并報告校長辦公會(或黨委會);第二，將預算建議數上報教育主管部門和財政部門審批;第三，在預算年度初，學校按照審批的預算控制數開始執(zhí)行預算(雖然還需要依據批復的預算控制數再次編制上報，待批復后下達執(zhí)行，但這只是按預算控制數稍作調整);第四，年度結束后結合年度財務報告進行年度決算，并上報教育主管部門和財政部門進行決算會審。這種預算管理程序主要是圍繞教育主管部門和財政部門的要求來安排，不僅缺乏必要的預算目標下達、幾上幾下的預算編制協調、預算監(jiān)督、控制與考核等必需程序，也和高校的發(fā)展戰(zhàn)略與預算年度目標要求相脫節(jié);完全沒有考慮各預算主體在預算管理過程中應有的自主性和預算執(zhí)行的積極性，教職工的預算參與度不高，預算缺乏開放性和透明度，只是被動執(zhí)行，預算編制、執(zhí)行相分離，從而導致各預算主體和員工缺乏對學校整體發(fā)展的核心價值觀的理解和支持，預算執(zhí)行過程中必然造成互相爭資源就事論事地隨意申請預算項目，預算執(zhí)行好壞與預算主體毫無關系，乏力。

依附型預算管理，沒有依據高校自己預算年度的各項任務及其所確定的預算目標來編制預算，預算難以發(fā)揮對資源的有效配置作用，缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導向，忽視了高等學校和行政部門的差異，無法進行績效考核，從而導致缺乏對高校發(fā)展戰(zhàn)略的支持保障作用，嚴重削弱了學校的教育競爭力。弊端之七:沒有相應的預算執(zhí)行機構，任何一項管理工作都需要設置相應的組織機構來執(zhí)行，否則，這種管理將會出現無序和無責狀態(tài)。預算管理作為對戰(zhàn)略目標規(guī)劃落地和資源配置的一種基礎性管理，相應也必須設定一個有效的執(zhí)行機構，以確保對預算全過程進行適時監(jiān)督與管理，從而使之上升為戰(zhàn)略預算管理。一般來說，一機構稱之為預算管理委員會，并下設預算管理辦公室作為其常設的執(zhí)行組織部門，這在現代企業(yè)治理結構中是必需的。但是，從目前高校預算管理辦法來看，大多都沒有這樣的專門機構，也沒有配備專門的管理人員一般都是依托校長辦公會，有的則依托學校黨委會，這是一種嚴重的管理缺位。圍繞學校的發(fā)展戰(zhàn)略和日常管理學校黨委會負責戰(zhàn)略目標規(guī)劃的制定，并監(jiān)督保證其落實校長辦公會負責具體落實校黨委會確定的戰(zhàn)略目標規(guī)劃并制定日常的工作計劃。戰(zhàn)略規(guī)劃的落實和執(zhí)行中需要借助于預算管理這一中間環(huán)節(jié)來實現。而預算管理是一種技術性很強的專業(yè)管理，不能混同于一般的黨政管理，教職工的參與程度要高，否則，預算執(zhí)行就會遇到種種阻礙和壓力。因此，應當成立一個由教學、科研、管理等重要部門的領導和專家共同組成的預算管理委員會，以便共同對學校資源分配和有效利用進行充分研究和論證。如果只靠財務部門提出預算，在學校校長辦公會或黨委會上進行形式性地通過，這種預算必然存在這樣那樣的偏頗和不足，預算的執(zhí)行和控制乏力在所難免。這樣的局面也許與學校治理結構設置有關，在校黨委領導下的校長負責制”模式下，沒有像現代企業(yè)治理結構那樣必須設置預算管理委員會然而，在其他教育發(fā)達國家或地區(qū)的高校中，幾乎無一例外的都有預算管理委員會或預算管理辦公室等對應的管理機構，例如美國(李柏生，9;張建濤等，1)。從互聯網查閱的信息發(fā)現，目前只有北京聯合大學在1年3月5日成立了由學校教學、科研、管理各部門的領導和專家所組成的校預算管理委員會，這可能與該校實行的是校董事會治理結構有關(張奕，2011)。三、高校預算管理的出路:近年來西方發(fā)達國家遇到的種種矛盾和危機，經濟學家和國家領導人普遍認為，解決的出路只有轉型，并把2年確定為世界經濟轉型年。要想消除我國高校預算管理的種種弊端和矛盾，有人提出應借鑒企業(yè)全面預算管理的模式(王麗平1)，但本文認為當務之急是加快轉型，即由依附型預算管理盡快轉向自主發(fā)展型預算管理。自主發(fā)展型預算管理，是指由高校依據對預算年度教育經費預算收入進行合理預測前提下，對照高校可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和預算年度的各項目標任務，以貨幣形式予以落實的預算管理。在轉型過程中應重點解決好以下幾個問題:(一)正確認識預算管理對象的內容特性，明確預算高校預算管理的對象即高校預算資金，習慣稱之為高等教育經費，其內容可簡要概括為教育經費收入和教育經費支出，這一點遠沒有企業(yè)復雜，其運行規(guī)律也相對簡單主要就是教育經費的籌措(收入)、分配和使用(支出)，但其具體構成內容卻非常繁雜。在實行自主發(fā)展型預算管理時，應當首先正確認識其內容特性，以便采取針對性的方法進行管理。高校教育經費預算收入的內容按照其來源渠道主要分為:財政撥款收入、事業(yè)收入 教育事業(yè)收入(面向生收取的學費和住宿費收入)、經營活動收入以及其他收入。其中，財政撥款收入具體分為一般財政撥款(補助)收入和專項撥款收入兩大類。各項課題費收入一般都不納入預算管理范圍，因為這種收入完全依賴于科研課題申報的成功率，具有很大的不確定性，預算管理無法控制。各項收入在預算總收入中所占的比例因學校類別不同而存在較大差異。對于普通高校來說主要是財政撥款收入和事業(yè)收入，二者的比重基本上是7:3。其中財政撥款收入是按照教育主管部門和財政部門的要求，對應于支出的內容依據基數加增長”的方法在基本數據表的基礎上計算編制的;事業(yè)收入則是按照政府部門批準的收費標準，按照預算期內在校生人數計算編制的。經營活動收入是根據學校所屬的對外具有經營性質的企業(yè)等的經營情況，確定預算目標后匯總反映的，具體的預算管理應當按照企業(yè)的全面預算管理來進行。因此，除經營收入外，高校預算收入的特性是政策性強(受上級主管部門的政策影響很大自主性差，的重點高校教育經費預算支出的內容，在依附型預算管理中是按照財政部門服務于財政預算的要求從三個方面進行分類:一是按經濟性質分為基本支出(人員經費支出、出)、專項支出(商品和服務支出、其他資本性支出、其他支出)、經營支出、其他支出等;二是按照其功能分為教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、住房保障等支出;三是按照經濟內容分為工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、贈與、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、其他支出等。這種分類目的性很強，主要是為編制財政預算服務的，但無法用于學校的日常管理。高校的活動內容就是教學、科研以及為保證教學、

(如圖書館、數字化校園)建設、后勤保障、基本建設等。因此，其預算支出應當圍繞這些活動按照其經濟用途將其分為以下四類:第一類，人員經費支出:是指為了開展教育事業(yè)活動而用于個人的開支，包括工資薪金性支出、離退休人員費用、各種社會保障和福利性支出、學生獎助學金等;第二類，公用經費支出:是指學校在教學、科研、行政和后勤管理過程中所發(fā)生的各項費用，包括公務費、教學業(yè)務費、科研發(fā)展支出、設備購置費、圖書資料信息費用、后勤保障費用、財務費用、基本建設支出、未完項目支出等;第三類，專項經費支出:是指上級財政及學校為保障學校學科建設、教學實驗平臺建設、科研平臺和專業(yè)能力實踐基地建設、公共服務體系建設、人才培養(yǎng)和創(chuàng)新團隊建設以及其他臨時專項經費撥款使用等設立的各類一次性項目支出;第四類，其他支出，是指為保障學校正常運轉和促進事業(yè)發(fā)展需要而預留的預算調整、歸還貸款及特殊臨時用途等支出。按照這種分類，不僅與學校的各項活動相吻合，經濟用途的內容特性體現的很明顯，也可以很容易將其與各職能部門和教學院系的崗位職責相對應，便于進行預算內容的分工和管理，充分體現自主發(fā)展型預算管理的要求。通過上述分析可以看出，對于預算收入，主要應通過依附型預算管理方式所規(guī)定的各項內容，作為籌措資金的一種手段，合理申報、積極爭取各項預算收入。而高校內部日常預算管理的重點則是預算支出管理，應當采取自主發(fā)展型預算管理模式。(二)觀念在人們能動地從事管理活動中起著重要作用，它決定著管理決策的正確性、管理實踐的有效性和管理技能的創(chuàng)新性。高校的預算管理應該在觀念上進行兩種更新:一是由“依附性轉向“自主發(fā)展性”。高校要自主辦學，不斷提高辦學水平和教育競爭力，就必須通過制定適合與自身發(fā)展戰(zhàn)略相適應的預算管理辦法做好制度安排，自覺遵循預算管理規(guī)律，設計好與自身發(fā)展戰(zhàn)略相適應的預算管理程序，為有限的教育經費資源提供可充分發(fā)揮效用的管理平臺，而不是為了迎合上級主管部門或財政部門的需要喪失預算管理的真正功能。按照自主發(fā)展型預算管理的要求應當結合高校實際，將預算收入和預算支出區(qū)別對待，對于上報的預算應當在年初作為預算收入中一種籌措教育經費資金的必要手段，日常的預算管理重心應當放在教育經費支出預算的合理規(guī)劃方面“期間性轉向“可持續(xù)發(fā)展性”。依附型預此也就形成了量入為出、收支平衡”的管理原則，各階層管理者只將眼光放在當期，忽略了長期可持續(xù)發(fā)展的要求，沒有戰(zhàn)略理念。而自主發(fā)展型預算管理則應當像企業(yè)一樣，必須考慮高校未來的長遠發(fā)展目標取向、由此形成的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、實施發(fā)展戰(zhàn)略的舉措和不同時期的工作重點，把年度預算作為實現高校發(fā)展戰(zhàn)略目標的沙盤作業(yè)”和詳細的戰(zhàn)術安排，真正形成可持續(xù)發(fā)展的預算管理理念，構筑學校長期發(fā)展的管理平臺。如吳海鵬等(1)指出的在預算編制、執(zhí)行、控制的過程中都要體現為戰(zhàn)略服務的宗旨，將高校戰(zhàn)略目標、長期計劃、實際執(zhí)行和員工個人目標聯系起來，實現預算的全過程、互動性的管理。(三)按照自主發(fā)展型預算管理的要求，應當結合高校實際科學設定預算管理原則。在制定這些原則時需要考慮高校預算管理的不同環(huán)節(jié)，按照精細化管理的要求，形成以下多層次、多元化的預算管理原則:量入為出、持續(xù)發(fā)展”的統(tǒng)領預算管理原則。由于高校資金籌措的政策性強、自由度小等局限，也不可能大量經常利用社會資本(如發(fā)行股票或債券)，且不能以盈利為目的，，量入為出”還應當是高校應當遵循的一項基本原則，并在此基礎上考慮持續(xù)發(fā)展不能在預算安排上出現寅吃卯糧，也不能像依附型預算管理那樣收支平衡只考慮當期而忽略長遠發(fā)展需求，在保證圓滿完成各期任務的前提下力求節(jié)余，避免平時爭資源、年終突擊花錢，讓有限的資源在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更多的效用。集權控制、分權管理”的權責結合管理原則。高校預算管理的核心內容是資源的有效配置和使用，因此，必須正確處理預算管理過程中的權責關系。依附型預算管理是一種統(tǒng)籌統(tǒng)分”式預算管理，沒有考慮各預算主體的權責問題。自主發(fā)展型預算管理下，學校決策層應當實行集權控制即年度教育經費支出總額、各預算主體的預算指標分解、預算方案的審議批復和下達、預算的總體控制與年度預算執(zhí)行情況考核等由學校預算管理委員會負責;各職能部門及教學院(系)部(簡稱各預算主體)應當實行分權管理即各項預算的編制、已批復預算的執(zhí)行與控制等應由各預算主體負責。并且二者要有效結合，做到分工明確、收放有度，既不管得太死，權力過于集中，抹殺了各預算主體在預算管理中的積極主動性;又不能放任自流，都來爭資源或者亂花錢。實施中還要注意充分發(fā)揮學校內部審計的作用。上下結合、全員參與”的預算編制原則。預算管理應做到編制、執(zhí)行、管理一體化，誰編制誰執(zhí)行，不能出現越俎代庖，各預算主體不僅是預算的執(zhí)行者，也應當是預算的編制者。各預算主體在編制預算時應當依據學校預算管理委員會下達的預算指標和規(guī)定的預算項目(一72

下)，結合本單位未來的主要任務將其具體分解，對每個預算項目提出詳細具體的測算依據，編制完成后上報預算管理委員會進行匯總審核(一上);預算管理委員會對各預算主體上報的預算進行審核后，如果發(fā)現與預算目標不一致的，應當提出調整意見下達到有關預算主體要求進行調整(二下);預算主體接到下達的預算編制調整通知后應及時調整，并將其結果再次上報(二上)。經過幾上幾下的反復調整，實施，這就是“上下結合原則。在預算編制過程中，各預算主體應力求做到“全員參與”，明，使各預算執(zhí)行者都能及時了解和知曉學校的戰(zhàn)略規(guī)劃、本單位的主要任務、自身的工作責任等這也是學校建立與全體教職員工有效溝通和政務、財務切實公開的重要渠道主體明確、權責清晰”的預算執(zhí)行原則。預算執(zhí)行過程中應當在分權管理”的原則下，各項預算由各自對應的主體負責執(zhí)行，并由各預算主體負責人對具體執(zhí)行項目進行簽字確認，到財務部門辦理經費使用的報賬手續(xù)，并對所負責的預算項目的執(zhí)行情況承擔相應責任，不必再由學校領導審批，遵循“主體明確、權責清晰”原則。當然，應及時予以糾正剛性控制、調整有據”的預算控制原則。在預算執(zhí)行過程中應當建立有效控制機制，理想的是建立有效的內部控制制度，適時對各預算單位的預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，以避免利益博弈的負面影響出現。在預算執(zhí)行控制中應當堅持剛性控制”原則，無預算項目或突破預算的經費支出應嚴格控制，任何人無權超越預算進行審批。當然預算編制時可能存在預算缺失(如預算前提發(fā)生較大變化、新增不可預見項目、預算目標確因意外影響不能實現預算測算不準確等)，這時應當按照預算調整程序進行調整，調整中必須堅持調整有據但未經批復的預算調整事項不得予以執(zhí)行。為了使預算控制及時有效，應當創(chuàng)造條件實現預算管理信息化，并將其與財務信息化有效對接，為預算監(jiān)控提供有效的物理條件。“嚴格考核、獎懲分明的預算績效管理原則。國務院頒發(fā)的國發(fā)［2012］59“2013年中央預算和地方預算的通知”中明確要求，要積極推進預算績效管理，高校的預算管理當然不能例外。預算年度結束后，應當結合會計核算情況及時編制預算執(zhí)行報告并經審計(績效)“嚴格考核”，并設定獎懲制度，“獎罰分明”。盡管高校有許多考核機制，但實行自主型預算管集中反映，因此，許多考核都可以與預算績效考核相結合。預算績效管理的基本要求應當是:允許任務完成錢用完;鼓勵任務完成錢節(jié)約;批評任務未完成錢也未用完;禁止任務未完成錢先用完四)由于預算管理涉及學校全局，程序復雜，專業(yè)性較強，是一種全方位、全過程、全員參與的管理，因此，應當成立專門的預算管理機構，以保證預算管理戰(zhàn)略性目標的實現。預算管理機構可以分為三個層面:一是學校決策支持層面的預算管理委員會，由學校的領導、主要職能部門領導和學校的專家學者代表組成，對學校校長辦公會負責;二是預算管理支持層面的預算管理辦公室，是預算管理委員會的常設工作機構，為預算管理委員會的工作提供各項支持，可以設在學校財務處，以便及時溝通預算執(zhí)行情況;三是預算管理執(zhí)行層面的預算主體或預算單位，即學校各職能部門、教學院(系、部)等。三者相互配合，形成一個系統(tǒng)化的預算管理組織體系。(五)“基數加增長的編制方法，對應經費支出項目測算預算收入。在自主發(fā)展型預算管理下，應當根據教育經費預算內推行零基預算法，并試行滾動預算法(馬莉，2010;許艷玲，2011)，建立“錢隨事走”的預算觀念(劉維民等，2009)。費來源和管理要求來看，一部分是?？顚Ｓ没蛸M用開支標準有嚴格要求、政策性很強的預算項目，主要是人員經費和專項經費，這部分占得比重較大;另一部分是適應未來工作任務的要求而發(fā)生的預算項目，如大部分的公用經費和其他經費支出。針對第一部分，應采取定額預算法，即依據上級政府部門或學校的相關法規(guī)、政策所規(guī)定的教育經費支出內容和對應的開支標準核定預算額度后編制預算的一種方法。這部分內容幾乎都有具體對應的詳細計算標準，可以認為是一種確定金額，因此，將其稱為定額預算法。針對第二部分，應采取零基預算法，即依據本單位的未來工作計劃，不采用外推方式，所需教育經費以零為基礎，一切從實際需要與可能出發(fā)，逐項審議預算期內各項費用內容及其開支標準的合理性，在綜合平衡的基礎上編制預算的一種方法。(六)程序是為進行某活動或過程所規(guī)定的途徑。管理的科學化，首先強調的是程序的科學化。細節(jié)決定成敗，程序是整治細節(jié)的最好工具。作為自主發(fā)展型預算管理，本身就是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此，更需要遵循預算管理的基本規(guī)律，科學規(guī)范設計預算管理程序。這些程序與企業(yè)的預算管理程序相同，在前述的有關內容中已經說明，不再贅述，關鍵要通過制定預算管理辦法使其制度化。綜上所述，高?，F行的依附型預算管理已經不能適應現代高等教育和高校發(fā)展的現實要求，應當盡快進行改革

轉型，實行自主發(fā)展型預算管理，充分體現高校發(fā)展戰(zhàn)略的管理要求。．暫行辦法》，2005年10月19日日財政部令第8日財政部令第68．21日國務院令第90．月2221．月1845．暫行辦法》，2004年1月8日郭業(yè)軍2008高校預算管理存在的問題及對策財會通訊(理財版)，5:86李柏生2009中美高校預算管理比較及啟示會計之友(上)，8:105～106李萍，郝俊梅2007高校預算管理問題再研究財會通訊(理財版)，5:69劉維民，齊紅2009高校預算管理必須科學精細．光明日報，7月22日馬莉2010改進高校預算管理的思考新會計34～．管理辦法(試行)》吳海鵬，張雪芹2011基于戰(zhàn)略導向的高校預算管理研究．會計之友，11(下):64～65王麗平2011．我國高等學校全面預算管理體系框架設計．教育財會研究，10:10～15許艷玲2011高校預算管理存在的問題探析經濟研究導刊，9:99～100許江波，李春龍2011中國高校預算管理現狀調查與思考．經濟與管理研究，5:118～122張建濤，張淑梅，萬噸鋼2011中美高等學校預算管理比較研究．華中農業(yè)大學學報(社會科學版)，4:115～118張奕2011高校成立預算管理委員會意義深遠北京2011328日黨委宣傳部新聞報道:postid/54688ResearchontheFinancialRiskManagementFrameworkofRecently，largeconglomerateshavebecomethemainformoforganizationofenterprises．However，withthedevelopmentoftheenterprises'scaleaswellashierarchy，theconductivityandharmfulnessoffinancialriskshavealsobecomemuchmoreobvious．Therefore，howtosuppressthefinancialriskswhichgrowstogetherwiththescalebecomesanurgentpbm．Accordingtotheprinciplesofsystematicnessandenvironmentalanalysisasthestartingpoint，anewmanagementframeworkofconglomerates'financialriskshasbeenbuiltinthispaperbytheuseofnormativeresearchhd．Thenewframeworkconsistsofthreelevels，includingdestinationlayer，managementlayerandbaselayer，andfivekeyelements，namely，objectivesofmanagement，subjectsofexecution，proceduresandmethods，securitysystemandbasicsofnnt．Inthatway，fromamacroperspective，atopdownriskinChina．PracticalIssuesandResearchChallengesinChineseEnterprises'Non－financialPerformanceAppraisalorybroughtbytheseissues．Atlastwetrytoexplorethepossiblecausesoftheexistingresearchchallengesandgivesuggestionstofuturetheoreticalre—ACaseofGLNT'sPurchasingCostItisobviousthattheinternalcontrolsystemisveryimportantintheinternalcontrolframeworkbecauseitturnsideasintoactions．Butresearchesonhowtobuildaninternalcontrolsystemarenotsofruitful，especiallybasingonthemodernITtechnology．Firstly，thispaperintroducestheconceptoftheinternalcontrolexpertsystem(ICES)．Next，ICES'sbenefitsandfeasibilitieshavebeenanalyzed．Then，dependingontheexpertsystemtheory，atheobasemanagementandXML/XBRLtechnologies．Finally，inordertoexplainthemodelandmethods，apracticalinternalcontrolcasehasbeenexampledandanalyzed．Itishopedthatthispapercouldpushthetransferfromtheoriestopractices．LiXianzongetThispapersummarizesthecurrentbudgetmanagementmodelinChineseuniversitiesandcollegesasadependenttypebudgetmanagement，andanalyzesvariousperformancesanddefectsofdependenttypebudgetangnt．Onthisbasis，thispaperproposesthefundamentalwayforsolvingproblemsistorealizethetransformationfromdependenttypebudgetmanagementtosustainablyselfdevelepmenttypebudgetmanagementassoonaspossible，andestablishesafundamentalframeworkofselfdevelepmenttypebudgetmanagementmodel，includingmanyaspects，suchasthecontentsandcharacteristicsofbudgetmanagementobjects，updatedbudgetmanagementideas，designofmultilevelbudgetmanagementprinciples，innovationofbudgetingmanagementmethods，settingofbudgetmanagementorganizations，designofbudgetmanagementprogram