行政救濟基本理論

第四編救濟論第八章行政救濟救濟論

第八章行政救濟第九章行政復議第十章行政訴訟第十一章行政賠償?shù)谝还?jié)行政救濟基本理論一、行政救濟的概念二、行政救濟的特征三、行政救濟的分類四、行政救濟的原則第二節(jié)行政救濟的途徑一、行政救濟途徑的意義二、國外行政救濟的途徑三、我國行政救濟的途徑第一節(jié)行政救濟基本理論一、行政救濟的概念二、行政救濟的特征三、行政救濟的分類四、行政救濟的原則一、行政救濟的概念（一）救濟的涵義（二）行政救濟的涵義（三）行政救濟制度的產(chǎn)生發(fā)展(一)救濟的涵義“救濟“一詞的中文本意是幫助生活困難的人，可見救濟是有一個需救濟的理由的，即有人生活困難；從法學角度看，救濟應是一種補救機制，應有一個需補救的前行為，這個行為是作為或不作為的行政行為?！熬葷蓖ǔＪ侵阜删葷＜赐ㄟ^法律方式及其“類法律方式”對權利沖突的解決。救濟在本質上是一種權利，即當實體權利受到侵害時從法律上獲得自行解決或請求司法機關及其它機關給予解決的權利。救濟途徑就是指救濟可以采取的方式，以讓權利沖突或糾紛得以解決，實現(xiàn)合法權利并保證法定義務的履行。從一般意義上講，救濟途徑大致可分為三種：私力救濟是人類社會解決沖突，尋求利益保護的最為原始和最為簡化的救濟方式，是權利受到損害的一方憑借于一定的暴力或非暴力手段，使自己的某種權利得以實現(xiàn)或補償，并使對方得到一定的制裁或懲罰；公力救濟是通過訴訟、法院調解以及行政復議的方式來保障自己的權利；公助救濟又稱“類法律式”的救濟，主要包括仲裁與調解兩種形式，是介入私力救濟與公力救濟的中間形式。(二)行政救濟是對行政權力侵犯公民權利給予補救的法律制度的總稱。公民或社會組織因其合法權益受到國家行政機關的違法、不當行為、合法行為侵害時，依法向有關國家機關提出申訴或提起訴訟，要求糾正或給予補救的制度。行政救濟制度是民主發(fā)展的產(chǎn)物，是保護公民合法權益，促進行政機關依法辦事的重要制度。它使行政機關的管理活動在發(fā)生違法或不當行為以至損害公民權益時，能及時得到糾正和補救。目前，“行政救濟”依然是一個學理概念，學術界亦并沒有形成相對一致的觀點：有的認為“行政救濟主要是在行政機關行政行為違法造成公民權益侵害或不利影響的情況下（也有合法行政行為給公民權益造成損失的例外情形），通過一定的國家機關防止和排除其侵害，以保護和彌補公民的合法權益?！庇械恼J為“行政救濟是指有關國家機關依法審查行政行為是否合法、合理，并對違法或不當?shù)男姓枰韵麥缁蜃兏囊环N法律補救機制”。有的認為行行政救濟有廣義和狹義兩種解釋：廣義的行政救濟是指國家法律確定的、對因違法或不當行政行為造成公民、法人和其他組織合法權益損害以及因合法行政行為造成損失時進行救濟的法律制度的總和。在我國，廣義的行政救濟包括：行政監(jiān)察制度、行政復議制度、行政訴訟制度、行政賠償制度、行政補償制度、申訴制度以及揭發(fā)、檢舉和控告制度、信訪制度等。狹義的行政救濟則指從法律救濟的本質特征角度予以確認的行政救濟，包括了典型的行政復議、行政訴訟、行政賠償；還包括了出現(xiàn)較晚的行政補償。行政救濟是法律救濟的一種，是指國家機關通過解決行政爭議，制止、矯正違法或不當?shù)男姓謾嘈袨?，補償合法行政行為造成的損失，從而使行政相對人的合法權益獲得補救的法律制度。主持行政救濟的國家機關包括：法院、行政機關和立法機關。公民向法院提出，并由法院給予救濟的稱司法救濟，它通過行政訴訟實現(xiàn)。由行政機關主持解決的稱行政救濟，它通過行政訴愿或行政復議實現(xiàn)。世界上還有30多個國家實行議會督導專員救濟，即公民向議會督導專員請求救濟。很多國家是三種救濟制度并存，如法國、英國。有些國家僅用前兩種救濟，如美國。此外，還有聲明異議、請愿等請求救濟的手段。（三）行政救濟制度的產(chǎn)生發(fā)展行政救濟制度是資產(chǎn)階級革命時期的產(chǎn)物。在奴隸社會和封建社會，統(tǒng)治者主宰著臣民的生殺予奪大權，擁有至高無上的絕對權力，這種權力被神圣化，“國王不能為非”，“國家不會做錯事”成為當時處理國家機構與公民之間關系的一條基本原則。資產(chǎn)階級革命的勝利為行政救濟制度的形成和發(fā)展創(chuàng)造了現(xiàn)實條件。英、法、美和德是較早建立行政救濟制度的國家。早在14世紀英國就出現(xiàn)了行政訴訟和行政救濟的萌芽，17世紀確立了現(xiàn)代行政訴訟和行政復議的萌芽。法國大革命前已經(jīng)產(chǎn)生了行政復議和行政訴訟的萌芽，18～19世紀法國行政訴訟和行政復議法逐漸形成體系。美國和德國在17～20世紀初葉相繼形成了各自的行政訴訟和行政復議體系。從17世紀70年代開始，法國和德國還逐漸形成了行政賠償這一行政救濟制度。第一次世界大戰(zhàn)結束至今，隨著國際交流的加強和民主運動的高漲，行政救濟制度迅速由歐美發(fā)達國家走向世界其他地區(qū)。尤其是二戰(zhàn)以后，不僅大量的資產(chǎn)階級國家采納了行政救濟制度，許多新興的社會主義國家也建立了各自的行政救濟制度。從發(fā)展趨勢看，行政救濟制度有一個從行政訴訟、行政復議到行政賠償、行政補償?shù)陌l(fā)展過程，除此之外，現(xiàn)在許多國家還采用了一些諸如申訴、請愿、苦情處理等多元化的救濟手段。各國行政救濟制度的淵源表現(xiàn)為多種形式：有的表現(xiàn)在國家根本法中，有的表現(xiàn)為單行、零散的行政法規(guī)中，有的則表現(xiàn)為制定統(tǒng)一法典?，F(xiàn)在世界各國行政救濟法制定統(tǒng)一法典已經(jīng)成為一種世界潮流，德國、英國、美國、日本、奧地利、瑞士、韓國等國家都先后制定了統(tǒng)一的行政訴訟、行政復議或國家賠償法。中國于1989年制定《行政訴訟法》，1994年制定《國家賠償法》，1999年制定《行政復議法》，它們共同構成了我國的行政救濟制度。在此之前，中國缺乏這方面的法律制度，只是有一些實際的做法，如通過司法或行政、黨政系統(tǒng)，通過大規(guī)模的運動，處理對公民個人的不公正待遇，平反冤假錯案，對于在歷次政治運動中受到不公正待遇的給予平反昭雪，在本人的生活待遇、工作安排、子女工作、升學、就業(yè)方面給予照顧等。改革開放以來，中國行政救濟法律制度的發(fā)展具有以下幾個特點：第一，中國行政救濟制度，在十年內走了發(fā)達國家在一百年甚至幾百年內所走過的道路，《行政訴訟法》、《行政復議法》和《國家賠償法》一步到齊；第二，我國行政救濟制度選擇了法典化的道路，符合世界發(fā)展的總趨勢；第三，我國行政救濟制度由行政訴訟、行政復議、國家賠償、行政補償以及在社會中廣泛存在的信訪制度組成，符合行政救濟方式多元化的國際潮流?？傊捎谥袊姓葷贫葟V泛地借鑒了發(fā)達國家的相關制度的優(yōu)點，結合中國的具體國情，因此，中國的行政救濟制度具有“后發(fā)”的優(yōu)勢。二、行政救濟的特征（一）行政救濟是以行政爭議的存在為前提。（二）行政救濟的產(chǎn)生是因為行政相對人認為其合法權益受到了行政行為的侵害。（三）行政救濟只能依相對人的申請而進行。（四）行政救濟的目的是保護行政相對人的合法權益。（一）行政救濟是以行政爭議的存在為前提。行政救濟是因行政機關實施與公民或社會組織的權益有關的行政行為引起的。實際上它是國家機關解決行政爭議的制度。（二）行政救濟的產(chǎn)生是因為行政相對人認為其合法權益受到了行政行為的侵害。在行政活動中，行政主體作出的行政行為侵害了行政相對人的合法權益，是引起行政救濟的基本前提和根本原因。管理相對人認為這種行為損害其權益而提出申訴或提起訴訟后，尚需由法定的國家機關作出是否受到損害、應否糾正和補救的裁判。（三）行政救濟只能依相對人的申請而進行。對行政爭議實行不告不理的原則，行政相對人是救濟程序的發(fā)動者。救濟程序以行政相對人主動啟動為主，以行政主體主動進行為輔。對于行政復議、行政訴訟、行政賠償、信訪等救濟程序，應由行政相對人主動啟動程序，而對行政補償，行政機關在作出行政行為時，應就因自身行為而給行政相對人帶來的不利影響一并予以處理，否則這個行政行為本身就是違法的，至少是不完善的。同時此特征也表明，行政救濟如果只是“對違法或不當?shù)男姓枰韵麥缁蜃兏囊环N法律補救機制”的話，范圍就太窄了。（四）行政救濟的目的是保護行政相對人的合法權益。行政救濟的目的和實質就在于通過矯正違法或不當?shù)木唧w行政行為，對行政相對人受損害的合法權益進行補救，為行政相對人的合法權益提供法律保護。行政救濟方式主要是撤銷違法的行政決定，變更不當?shù)男姓Q定，對已造成損害的公民或社會組織給予賠償或恢復原狀。行政救濟與行政法制監(jiān)督從監(jiān)督與糾正行政機關的不當或違法行為來說，行政救濟是行政法制監(jiān)督的一部分。但行政救濟實行不告不理原則，即必須由受損害的相對人提起，國家機關才予受理。因此，行政救濟一般都是事后監(jiān)督，與一般的行政法律監(jiān)督不同。三、行政救濟的分類從不同的角度對行政救濟可以作出不同的分類。從被救濟的行政行為來分：對違法行政行為的救濟對失當行政行為的救濟對合法行政行為的救濟從行政救濟的途徑上分：司法途徑的救濟行政途徑的救濟其他法律途徑的救濟以救濟的性質和存在的范圍來分：行政內救濟行政外救濟從實現(xiàn)救濟的方法上，可以將行政救濟分為：通過行為獲得的救濟:是指通過行政機關主動的行為或通過當事人向有關機關爭取的行為而獲得的對違法或失當行政行為的補救；立法直接實現(xiàn)的救濟:是指對行政機關違法或不當?shù)男姓袨?，在立法上直接?guī)定有利于相對人的結果的救濟。比較典型的如《集會游行示威法》第9條規(guī)定：“主管機關接到集會、游行、示威申請書后，應當在申請舉行日期的二日前，將許可或者不許可的決定書面通知其負責人。不許可的，應當說明理由。逾期不通知的，視為許可。”從救濟的方式上，可以將行政救濟分為:程序上的救濟方式:是對違法或不當?shù)男姓袨楸旧斫o予補救，如撤銷、變更、責令補正、責令履行等；實體上的救濟方式:是指對行政行為所造成的結果而實施的救濟，主要是對行政行為造成的后果給予補救，它以損害的實際發(fā)生為前提，其方式主要是賠償和補償，此外也可以有恢復原狀，賠禮道歉等方式。四、行政救濟的原則行政救濟的原則是指設置和實施行政救濟制度所應當遵循的準則。（一）有權利，必有救濟原則（二）行政內救濟優(yōu)先原則（三）司法最終救濟原則（四）救濟途徑與被救濟行為相適應原則（一）有權利，必有救濟原則一切行政行為都可能侵犯公民的權利，因此，對一切行政行為都應當設置相應的救濟制度，而不應僅僅局限于違法行政行為侵犯公民權利的救濟。行政救濟從對象上分類，可以分為：對違法行政行為造成權利缺損的救濟對失當行政行為造成權利缺損的救濟對合法行政行為引起權利缺損的救濟傳統(tǒng)行政法所關注的主要是對違法行政行為造成權利缺損的救濟，現(xiàn)代行政法則在不斷完善對違法行政行為實施救濟的基礎上，日益關注對失當行政行為以及合法行政行為所造成權利缺損的救濟?，F(xiàn)代民主制國家所普遍實行的行政補償制度即是對合法行政行為的救濟，而針對失當行政行為亦出現(xiàn)新的法律救濟途徑。（二）行政內救濟優(yōu)先原則行政內救濟優(yōu)先原則是指與司法救濟途徑相比，行政內救濟應當處于優(yōu)先地位。對某一個行政爭議，除法律另有規(guī)定的以外，相對人應當首先通過行政內救濟途徑加以解決；行政內救濟途徑不能解決或者當事人對行政內救濟途徑解決不滿意的方可以向法院申請救濟。行政內救濟優(yōu)先原則主要是基于現(xiàn)代行政管理的專業(yè)性和效率性要求而考慮的。按照國家權力之間的分工，對糾紛的解決權和救濟權屬于司法機關司法權的內容。但由于現(xiàn)代社會的發(fā)展，行政權力逐漸擴大，立法逐漸將一些司法裁決權賦予行政機關。即使是在嚴格實行三權分立原則的國家，立法上和理論上也盡量在保留司法對行政裁決權的最終控制和監(jiān)督的前提下，逐漸地將對行政糾紛的裁決權和救濟權交給行政機關。隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，世界各國越來越重視通過行政程序解決行政糾紛和實施行政救濟。將行政內救濟作為行政訴訟必經(jīng)或者可能經(jīng)過的訴前程序，已成為一種世界性經(jīng)驗。美國通過一系列判例確定的行政內救濟優(yōu)先原則，又包含三個相互關聯(lián)的原則，即首先管轄權原則成熟原則窮盡行政救濟原則“成熟”和“窮盡”是確定提起訴訟的適當時間的兩個原則。它的目的是為了防止不必要和不適時地使司法干預行政活動。強調時機的成熟是美國現(xiàn)代行政法的特點。首先管轄權原則是指法院和行政機關對某一案件都有原始管轄權時，由行政機關首先行使管轄權，法院只在行政機關作出決定后才進行審查。成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即必須達到成熟的程序，才能進行司法審查。窮盡行政救濟原則是指當事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定。當事人在尋求救濟時，首先必須利用行政機關內部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。與窮盡行政救濟原則相聯(lián)系的美國法院在審理行政案件時適用的一個規(guī)則是當事人未在行政程序中提出的問題，不能在司法審查中提出，其理由是沒有給予行政機關首先考慮和解決這些問題的機會。（三）司法最終救濟原則司法最終解決原則是指一切糾紛都應當有司法解決的途徑，而司法途徑對糾紛的解決是最終的和最為有效的解決途徑。司法最終救濟并非指對一切行政行為都要設置司法的救濟途徑，而是既指對某些適合直接適用司法救濟途徑的行政行為應設置有司法救濟的途徑，也指對某些不適合直接適用司法救濟途徑的行政行為所設置的其他救濟途徑應有相應的司法救濟和監(jiān)督途徑。如行政不當行為就不適合適用司法救濟的途徑，但對行政不當行為應設置司法救濟途徑以外的救濟途徑，而在當救濟機關對公民的救濟請求應當處理而置之不理時，公民應有權對這種不作為的行為申請司法救濟。即司法最終救濟既指司法直接實施的救濟，也指司法間接實施的救濟即對救濟不作為的救濟。（四）救濟途徑與被救濟行為相適應原則救濟途徑與被救濟行為相適應原則要求，對不同的行為應相應設置不同的救濟途徑、方法和方式。應根據(jù)被救濟行為的不同特性設置救濟途徑、方法和方式，否則，不僅達不到設置救濟制度的目的，反而會產(chǎn)生負面影響。如司法途徑這一傳統(tǒng)的救濟途徑主要是是針對違法行政行為而設置的，既符合行政法與訴訟法的基本理論，也具有良好的效果。但司法途徑則不適合對失當行政行為（不良行政）實施救濟。申訴專員制度是主要針對失當行政行為進行監(jiān)督與實施救濟的一項法律制度。

申訴專員制度現(xiàn)代各國各地借鑒瑞典的經(jīng)驗所普遍建立的申訴專員制度（ombudsman我國內地一般將其翻譯為行政監(jiān)察專員或議會監(jiān)察專員，臺灣一般將其翻譯為行政監(jiān)察使。），正是適應了失當行政行為的特點和對其進行監(jiān)控的需要。這一制度系瑞典于1809年首創(chuàng)，以后首先傳播到斯堪的納維亞半島的丹麥、挪威等國。20世紀60年代以后為世界各國各地廣為借鑒。申訴專員制度是迥異于傳統(tǒng)的司法與行政救濟途徑的制度，與行政內部救濟途徑不同的是，這種制度是通過申訴專員的獨立調查，得出結論，提出解決問題的建議，而不是由設立于行政機關內部的機構進行調查和處理爭議。與司法方式不同的是，這種制度具有極強的靈活性和務實性，只調查當事人的投訴是否成立而不對爭議作是非判斷，只提出解決問題的建議而不作決定。各國申訴專員一般都獨立于行政機關，實行首長負責制。這種制度的代表國家瑞典，在議會設有4名申訴專員。他們由議會兩院投票，對議會負責。從具有杰出法律知識和秉性正直、社會威望較高的人士中選出，大多來自于法官和律師。在任期內，除議會外，任何人都無權對他們進行罷免。申訴專員處理案件的范圍非常廣，但主要是對公共行政機關合法、公平地行使職權進行監(jiān)督，還有對失當行政行為進行監(jiān)控和救濟。瑞典議會行政監(jiān)察專員對可能提起公訴的案件，由司法法院受理，而不由行政監(jiān)察專員處理；對不夠提起公訴的案件，則由行政監(jiān)察專員處理。

瑞典議會行政監(jiān)察專員行使監(jiān)察權的方式有三種：

1、視察。每一監(jiān)察專員有權在他認為需要的時候對需要視察的機構和單位進行視察，以便發(fā)現(xiàn)問題，提出改進意見。

2、調查。如果議會專員通過各種渠道發(fā)現(xiàn)有關部門存在問題，他們有權主動調查。

3、處理申訴案件。議會行政監(jiān)察專員有權直接受理并處理公民針對政府提出的申訴案。任何遭受政府侵害的公民都可以向行政監(jiān)察專員申訴。受理和處理公民的申訴案件，是申訴專員最主要的職能。以瑞典來說，他們對案件的處理分四種情況：

1、駁回無理申訴。監(jiān)察專員對案件進行調查以后，認為政府的行為合法適當，便可作出駁回申訴的決定，并說明理由。

2、向行政機關提出建議。監(jiān)察專員在辦案中發(fā)現(xiàn)一些行政機關需要改進的問題，他們可以對行政機關提出建議。

3、向行政機關提出批評。批評常常是針對些錯誤不嚴重的官員。

4、對行政機關提出控訴。申訴專員行使職權的程序，各國規(guī)定受理申訴過程中是否允許當事人聘請律師；當事人是直接向申訴專員提出申訴還是需由議員轉交等方面有一些差別。但總的來說大同小異，如受理案件主要來自于當事人的直接或間接申訴；對投訴只享有調查權的權力，得出投訴是成立不成立的結論，并根據(jù)調查結論提出建議，而不直接作出決定。第二節(jié)行政救濟的途徑一、行政救濟途徑的意義二、國外行政救濟的途徑三、我國行政救濟的途徑一、行政救濟途徑的意義行政救濟的途徑，是指行政相對人的合法權益受到行政行為的侵害時，法律所提供的補救渠道。其意義具體表現(xiàn)在：（一）有利于行政相對人行使救濟權利。通過立法明確行政救濟的途徑，便于受害人根據(jù)受害的不同情況選擇正確的救濟途徑。（二）有利于追究侵權行政主體的法律責任。（三）有利于有關國家機關采取相應的救濟措施。不同的國家機關對行政機關的監(jiān)督方式不同，救濟的渠道也不同。受害人根據(jù)各種不同的情況，請求不同的機關采取不同的救濟措施獲得救濟。二、國外行政救濟的途徑（一）法國（二）德國（三）英國（四）美國（五）日本（一）法國1．議會救濟2．行政途徑救濟3．調解專員救濟4．訴訟救濟1．議會救濟其監(jiān)督方式包括：第一，財政監(jiān)督，主要通過預算案實行監(jiān)督；第二，通過不信任案，迫使政府辭職；第三，議員對部長和總理就行政問題提出詢問，由政府答復；第四，組織調查委員會，就某一事件進行調查。2．行政途徑救濟指當事人對于違法和不當?shù)男姓袨?，向行政機關請求矯正的一種救濟手段。類似于我國的行政復議。分為兩種：一是善意的救濟，即向原行政機關申請救濟。二是層級救濟，即向作出決定的上級機關申請的救濟。法國行政救濟有諸多優(yōu)點，它與法國的行政訴訟一起，為法國公民權提供了完善的保障。對于行政機關而言，由于行政救濟的存在，對于自己的錯誤行為有一個自我改正的機會，避免了法院的審查；對于行政法院而言，由于行政救濟的存在，許多行政爭端已由行政機關自我解決，減輕了法院的負擔；對于公民而言，兩種救濟同時存在，權利的保障更加充分。3．調解專員救濟是在瑞典的議會申訴專員和英國的議會行政監(jiān)察專員制度的啟發(fā)下，對違法和不當行政行為設立的一種救濟途徑。調解專員救濟是由調解專員在行政機關不執(zhí)行法院的判決時，通過命令行政機關采取執(zhí)行措施或書寫特別報告，公開發(fā)表在政府公報上，動員輿論力量對行政機關施加壓力的救濟手段。法國的調解專員是一個不具有獨立地位的行政機關，它的決定不具有執(zhí)行力量。4．訴訟救濟設有專門的行政法院審理行政案件。在審案范圍和權限上法國行政法院要大于我國一般法院。有兩種類型：一是越權之訴，指行政相對人在其合法權益受到行政決定損害時，請求法院對行政決定進行審查并撤銷違法行政決定的救濟手段；二是完全管轄之訴，指行政法院可以行使全部審判權力的訴訟，既可以撤銷、變更行政機關的決定，也可以判決行政主體承擔賠償責任。（二）德國1．行政申訴2．行政訴訟1．行政申訴是行政相對人控告行政主體行政行為的一種制度，其范圍超過行政復議，但不包括行政訴訟。德國受理行政申訴的機關是主管機關和議會機構。德國以其1960年《行政法院法》和1976年《行政程序法》規(guī)范了行政申訴制度。在德國行政法中，行政申訴是一種重要的法律救濟手段，它包括；通過“申訴委員會”（屬于議會系統(tǒng)）向“議會機構”提出的申訴。行政“主管部門”提出的“異議審查”制度。（德國的行政復議制度）。異議審查制度異議審查制度建立于聯(lián)邦德國成立之后，它是在廢除舊德國的訴愿制度的基礎上，把訴愿和聲明異議合而為一。聲明異議：相對人對行政主體所作出的行政處分不服時，可以先向原處分機關提出，請求審查，這稱之為聲明異議。訴愿：如果原處分機關認為異議人的請求有理由，則應給予救濟；如果原處分機關認為異議人的請求沒有理由，則不予救濟，該請求可移送上級機關或者其他有管轄權的機關進行再審查，這稱之為訴愿。德國《行政法院法》規(guī)定，異議人在收到處分決定后1個月之內，可以向原處分機關的直屬上級機關提出訴愿，該上級機關必須在3個月內作出決定。如果異議人對該上級機關的決定仍然不服，便可以向行政法院提起行政訴訟。德國行政復議制度還有一點值得注意：這就是實行復議前置。德國《行政法院法》規(guī)定，當事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔義務之訴之前，必須經(jīng)過異議審查程序。2．行政訴訟設有專門的行政法院審理行政案件。行政訴訟的類型以當事人起訴要求的內容為標準分為三類，即：撤銷之訴履行義務之訴確認之訴（三）英國1．部長救濟2．議會救濟3．行政裁判所救濟4．議會行政監(jiān)察專員救濟5．訴訟救濟1．部長救濟是指當事人對地方政府的具體行政行為不服，可以向有關部長申訴，由部長對該具體行政行為認定事實，并作出維持、撤消或者變更的裁決。2．議會救濟公民由于行政活動受到侵害時，可以通過本選區(qū)的議員促使部長注意，也可由議員在議會活動時提出質問或提議進行辯論。3．行政裁判所救濟1958年，英國制定《行政裁判所與調查法》，正式確立了由行政裁判所處理行政糾紛的行政救濟制度。英國的行政裁判所制度是英美法系特有的制度，由議會通過法律在普通法院之外設立的準司法機構，受理行政活動引起的爭議及其他爭議。即行政裁判所裁決行政爭議。行政裁判所的名稱不一，常用的有委員會、專員、署、法庭、局及裁判所等。行政裁判所的成員一般具有獨立性。裁判所主席由普通法院大法官任命或從大法官同意的事先準備好的名單中由部長挑選任命。裁判所的其他成員或者由部長任命，或者由裁判所主席任命。根據(jù)1971年《裁判所和調查法》規(guī)定，部長免去行政裁判職員的職務，需經(jīng)的大法官的同意。英國行政裁判所有如下特點：①不是根據(jù)國家行政機關的委托立法和部長的自由裁量權設立的，而是直接根據(jù)議會通過的法律而設立的；②獨立于行政機關，只根據(jù)事實和法律裁決案件，不受行政機關的任意干預，而且干預的可能性也較小；③審理案件不適用行政程序，而采用不完全等同于普通司法程序的簡便、靈活、迅速的準司法程序；④當事人不服行政裁判所的裁決，通?？删头蓡栴}向高等法院上訴，部長或者上級行政裁判所也受理個別上訴案件；⑤不但受理行政爭議，也受理民事爭議。英國行政裁判所的優(yōu)點：成員既有法律知識，又有行政管理經(jīng)驗；程序比較靈活簡便；適用法律比較靈活，不受“判例”拘束；解決行政爭議迅速及時。缺點：行政裁判所每成立一個，議會就要確立一個法律，造成裁判事項交叉重疊，依據(jù)復雜；各行政裁判所分散另立，管轄不清，當事人有時無所適從；各種類型的行政裁判是由于工作對象不同，適用各自獨特程序規(guī)則，造成裁判缺少系統(tǒng)性、統(tǒng)一性和規(guī)范性。4．議會行政監(jiān)察專員救濟相對人對中央行政機關行為可以向議會行政監(jiān)察專員申訴，是一種法律外的救濟手段，適用于不良行政行為的侵害。5．訴訟救濟行政機關對公民的侵害，如果構成普通法上的訴訟原因，公民可以通過一般的訴訟得到救濟。（四）美國1．行政上訴美國早在1946年《聯(lián)邦行政程序法》中就授予了相對人“行政上訴”權。行政相對人對行政機關的行政裁決不服，向行政機關請求重新審查并予以糾正的制度。1978年，美國國會修改《聯(lián)邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的獨立地位。行政法官的職責是專門審理案件，非有文官功績制委員會的正當理由和經(jīng)過其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級、降薪或臨時解雇；行政法官的薪俸由法律規(guī)定，行政首長不得任意變更。2．國會的控制議員對個別案件的調查是議會對行政行為進行監(jiān)督的方式之一。3．司法審查司法審查是通過普通法院進行的。一般情況而言，司法對行政行為的審查僅僅是審查行政行為的合法性，而不涉及合理性。（五）日本1962年頒布了《行政不服審查法》，確立了行政不服審查制度，類似行政復議。它包括行政不服審查、行政裁判和苦情處理。1、行政不服審查制度2、行政裁判制度3、苦情處理程序1、行政不服審查制度是指國民認為行政廳的行政處分行為或者其他事實行為違法或不當而向有關行政廳提出請求，以求改變或撤銷該行政行為?！缎姓环彶榉ā芬浴昂喴籽杆俪绦蛑\求對國民權益的救濟”和“確保行政公正運行”為目的，它是日本現(xiàn)行關于行政不服申訴審查制度的基本法律，充分體現(xiàn)了日本行政不服申訴制度的特色。依據(jù)《行政不服審查法》，日本的行政不服審查共有三種：審查請求是指當事人向處分廳以外的行政廳提出不服申訴；異議申訴是指當事人向原處分廳提出的不服申訴；再審查請求是指當事人對經(jīng)過審查請求作出裁決后提出的不服申訴。其中后兩者是日本行政不服申訴制度的核心。2、行政裁判制度是在二戰(zhàn)后模仿美國的制度而建立的。它是指獨立于一般行政機關之外的行政委員會或相當?shù)男姓C關，按照準司法程序處理某些特定爭議的法律制度。由于這種制度并不太適合日本的社會現(xiàn)實，大部分行政裁判機構被撤銷，只有少量的保留下來，如公正交易委員會和勞工委員會。日本的行政裁判制度沒有可適用的基本法，僅依賴分散的具體規(guī)定。3、苦情處理程序日本的苦情處理程序是一種非正式程序，類似于中國的信訪。它是日本政府為市民提供咨詢、解決與切身利益有關問題的一系列程序，是政府部門主動而自覺地接受國民的苦情陳述，以謀求改善行政管理的事實上的對策。在現(xiàn)代社會，行政與市民生活關系非常密切，苦情處理作為保護人權不受行政活動侵害的手段和行政救濟的途徑，具有非常重要的意義。在日本，無論何種政府機關，都或多或少地在事實上存在著苦情處理程序。最近，又出現(xiàn)了在某種程度上將苦情處理程序制度化的現(xiàn)象。三、我國行政救濟的途徑（一）臺灣地區(qū)（二）香港地區(qū)（三）澳門地區(qū)（四）大陸地區(qū)（一）臺灣地區(qū)1．行政訴愿人民因行政機關違法或不當?shù)男姓幏?，致其權益受損害時，向行政機關請求審查該處分是否適當，而予以變更或撤銷的程序。相當于大陸地區(qū)的行政復議。2．行政訴訟新的行政訴訟法規(guī)定，公法上之爭議，除法律另有規(guī)定外，得以本法提起行政訴訟。（二）香港地區(qū)1、行政內救濟第一，行政上訴。指在行政機關內部設立的專門機構，受理市民對某些行政決定不服提出的上訴案件并作出處理決定的制度。第二，行政申訴。指香港市民認為政府部門的行政行為違法或不當時，依法向政府部門提出投訴，由政府部門來解決行政糾紛的制度。2．司法救濟第一，一般的民事訴訟。在香港地區(qū)，如果行政機關對于公民權利的侵犯，是行政機關的侵權行為或違反契約的行為，則構成普通法上的訴因，公民可以提起民事訴訟，依據(jù)一般的民事訴訟程序追究行政機關的責任。第二，制定法上的上訴制度。當香港市民受到行政機關的侵害，不能通過普通法上的民事訴訟程序救濟時，可以依據(jù)制定法上的明文規(guī)定向普通法院提起上訴。第三，司法審查制度。政府的權力不但受到法律的界定和約束，而且有奉行司法獨立原則的法院對政府是否違法及越權行為行使監(jiān)察、審查權。（三）澳門地區(qū)1．行政內救濟第一，聲明異議。行政相對人可以對政府機關實施的任何行政行為，在該行為公布之日起15內以書面的形式聲明異議。。第二，行政訴愿。與我國大陸地區(qū)的行政復議制度類似。第三，不真正訴愿。行政相對人向行政機關內部行使監(jiān)管權的機關提起訴愿請求。第四，監(jiān)督上訴。行政相對人可以向行政機關外部行使監(jiān)督權的另一行政機關提起訴愿請求。2．訴訟內救濟。指行政訴訟制度。（四）大陸地區(qū)1、訴訟外的救濟2、訴訟救濟1、訴訟外的救濟

（1）行政監(jiān)察（2）行政復議（3）行政申訴（4）立法救濟（5）行政信訪（6）行政補償（1）行政監(jiān)察國家行政監(jiān)察機關檢查、督促行政機關公務員遵守法紀、履行法定職責并實行懲戒的一種監(jiān)督制度。行政監(jiān)察的結果一般是給予負有責任的公務員一定的紀律處分（警告、記過、記大過、降級、撤職、開除）。行政監(jiān)察法1997年5月9日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，1997年5月9日中華人民共和國主席令第85號公布施行，取代1990年《行政監(jiān)察條例

》，共48條。）

目錄第一章總則第二章監(jiān)察機關和監(jiān)察人員第三章監(jiān)察機關的職責第四章監(jiān)察機關的權限第五章監(jiān)察程序第六章法律責任第七章附則第一條為了加強監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，根據(jù)憲法，制定本法。

第二條監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。第十五條國務院監(jiān)察機關對下列機關和人員實施監(jiān)察：

（一）國務院各部門及其國家公務員；

（二）國務院及國務院各部門任命的其他人員；

（三）省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其領導人員。

第十六條縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關對下列機關和人員實施監(jiān)察：

（一）本級人民政府各部門及其國家公務員；

（二）本級人民政府及本級人民政府各部門任命的其他人員；

（三）下一級人民政府及其領導人員。

縣、自治區(qū)、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府監(jiān)察機關還對本轄區(qū)所屬的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的國家公務員以及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府任命的其他人員實施監(jiān)察。

第十八條監(jiān)察機關為行使監(jiān)察職能，履行下列職責：

（一）檢查國家行政機關在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；

（二）受理對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；

（三）調查處理國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；

（四）受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管機關給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關受理的申訴；

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機關履行的其他職責。

行政監(jiān)察法實施條例（2004年10月1日起施行，共44條）

第二條國家行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監(jiān)察法和本條例。行政監(jiān)察法第二條所稱“國家行政機關任命的其他人員”，是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員。行政監(jiān)察機關的權限：（1）采取監(jiān)察措施（2）提出監(jiān)察建議（3）作出監(jiān)察決定（1）采取監(jiān)察措施，分為一般措施和專門措施。一般措施：1）要求被監(jiān)察的部門和人員提供與監(jiān)察事項有關的文件、資料、財務帳目及其他有關的材料，進行查閱或予以復制；2）要求被監(jiān)察的部門和人員就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明；3）責令被監(jiān)察的部門和人員停止違反法律、法規(guī)和行政紀律的行為。專門措施：1）調查違反行政紀律的措施2）調查貪污、賄賂、挪用公款等行為的措施等（2）提出監(jiān)察建議根據(jù)監(jiān)察調查結果，在法定情形下可以提出監(jiān)察建議，有關部門沒有正當理由拒絕的，應當采納。提出監(jiān)察建議的情形有：1）拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)以及人民政府的決定、命令，應當給予糾正的；2）本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應當予以撤銷的；3）給國家利益、集體利益和公民權益造成損害，需要采取補救措施的；4）錄用、任免、獎懲決定明顯不當，應當給予糾正的；5）依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，應當給予行政處罰的；6）其他需要提出監(jiān)察建議的。（3）作出監(jiān)察決定根據(jù)法定情形，可以做出檢查決定或者提出監(jiān)察建議。對于監(jiān)察機關依法做出的監(jiān)察決定，有關部門和人員應當執(zhí)行。做出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議的主要情形有：1）違反行政紀律，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除的行政處分的；2）違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的。對于不服主管行政機關處分決定的申訴，經(jīng)過復查認為原來決定不適當?shù)?，可以建議原決定機關予以變更或撤銷；監(jiān)察機關在職權范圍內，也可以直接做出變更或者撤銷決定。對監(jiān)察決定不服的，可以自收到監(jiān)察決定之日起30日內向做出決定的監(jiān)察機關申請復審，監(jiān)察機關應當自收到復審申請之日起30日內做出復審決定；對復審決定仍不服的，可以自收到復審決定之日起30日內向上一級監(jiān)察機關申請復核，上一級監(jiān)察機關應當自收到復核申請之日起60日內做出復核決定。上一級監(jiān)察機關的復核決定和國務院監(jiān)察機關的復查決定或者復核決定為最終決定。（2）行政復議行政主體在行使行政職權時，與行政相對人發(fā)生爭議，根據(jù)行政相對人的申請，由該行政主體的上級機關（本級政府或上一級行政機關）或法律規(guī)定的機關對引起爭議的具體行政行為進行復查的一種制度。行政復議法1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過，

自1999年10月1日起施行。1990年12月24日國務院發(fā)布、1994年10月9日國務院修訂發(fā)布的《行政復議條例》同時廢止。共43條。

目錄

第一章總則

第二章行政復議范圍

第三章行政復議申請

第四章行政復議受理

第五章行政復議決定

第六章法律責任

第七章附則

第一條為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法。

第二條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。

行政復議法實施條例

自2007年8月1日起施行。

條例共7章66條，包括：總則行政復議申請行政復議受理行政復議決定行政復議指導和監(jiān)督法律責任附則《行政復議法》第六條規(guī)定公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服可以向行政機關申請復議：(1)對警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；(2)對限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產(chǎn)等行政強制措施決定不服的；(3)對行政機關作出的有關許可證、執(zhí)照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；(4)對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；(5)認為行政機關侵犯合法的經(jīng)營自主權的；(6)認為行政機關變更或者廢止農業(yè)承包合同，侵犯其合法權益的；(7)認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；(8)認為符合法定條件，申請行政機關頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；(9)申請行政機關履行保護人身權利、財產(chǎn)權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；(10)申請行政機關依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發(fā)放的；(11)認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。第七條公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請：

（一）國務院部門的規(guī)定；

（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；

（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

前款所列規(guī)定不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。

第八條不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴。

不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

（3）行政申訴行政申訴是指公民、法人或其他組織認為國家行政機關、法律法規(guī)授權組織或者受其委托的組織或個人的行為侵犯其合法權益，不受管轄等級、控告次數(shù)和控告期限等條件的限制向有關的國家行政機關提起請求保護其合法權益的一種制度。申訴權是憲法賦予公民對國家機關及其工作人員的監(jiān)督權和公民享有的救濟權的總稱，是指公民、法人和其他組織因其合法權益受到任何國家機關及其工作人員的不法行為侵害時，有向有關國家機關申訴理由，請求救濟的權利。行政申訴的憲法基礎：根據(jù)憲法規(guī)定，公民對任何國家機關的行為不服都有申訴的權利。我國憲法第41條：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利，但是不得捏造事實或者歪曲事實進行誣告和陷害。對于公民的申訴、控告和檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和報復。行政申訴的特征：1）前提：公民、法人或其他組織認為國家行政機關、法律法規(guī)授權組織或者受其委托的組織或個人的行為侵犯了其合法權益。2）范圍：行政申訴中，公民、法人或其他組織可以針對國家行政機關的任何行為提起申訴請求。憲法并不限制公民行使申訴權的范圍。3）行政申訴不受管轄級別、控告次數(shù)和控告期限等條件的限制。4）行政申訴是一種行政上的救濟途徑。（4）立法救濟行政相對人認為行政主體的行政行為侵犯了自己的合法權益，向各級權力機關或通過人大代表向各級權力機關提出申訴，請求救濟的一種途徑。主要是對抽象行政行為的監(jiān)督，對行政機關的重大政策失誤、或立法與憲法、法律抵觸，可以撤消、變更或責令行政機關承擔相應政治責任。立法法第九十條國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人

民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。（5）行政信訪它是指公民、法人或其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。信訪條例（自2005年5月1日起施行，1995年10月28日國務院發(fā)布的《信訪條例》同時廢止

）共51條

目錄信訪條例第一章總則第二章信訪渠道第三章信訪事項的提出第四章信訪事項的受理第五章信訪事項的辦理和督辦第六章法律責任第七章附則第一條為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例。

第二條本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。采用前款規(guī)定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。

第六條縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構；縣級以上人民政府工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構(以下簡稱信訪工作機構)或者人員，具體負責信訪工作。

縣級以上人民政府信訪工作機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構，履行下列職責：

(一)受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項；(二)承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；(三)協(xié)調處理重要信訪事項；(四)督促檢查信訪事項的處理；(五)研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人政府提出完善政策和改進工作的建議；(六)對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構的信訪工作進行指導。

第九條各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結果的方式等相關事項。各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當在其信訪接待場所或者網(wǎng)站公布與信訪工作有關的法律、法規(guī)、規(guī)章，信訪事項的處理程序，以及其他為信訪人提供便利的相關事項。

第十條設區(qū)的市級、縣級人民政府及其工作部門，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當建立行政機關負責人信訪接待日制度，由行政機關負責人協(xié)調處理信訪事項。信訪人可以在公布的接待日和接待地點向有關行政機關負責人當面反映信訪事項?？h級以上人民政府及其工作部門負責人或者其指定的人員，可以就信訪人反映突出的問題到信訪人居住地與信訪人面談溝通。

第十四條信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：

(一)行政機關及其工作人員；(二)法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；(三)提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；(四)社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員；(五)村民委員會、居民委員會及其成員。

對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。

第十六條信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。

第十七條信訪人提出信訪事項，一般應當采用書信、電子郵件、傳真等書面形式；信訪人提出投訴請求的，還應當載明信訪人的姓名(名稱)、住址和請求、事實、理由。有關機關對采用口頭形式提出的投訴請求，應當記錄信訪人的姓名(名稱)、住址和請求、事實、理由。

第十八條信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應當?shù)接嘘P機關設立或者指定的接待場所提出。多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數(shù)不得超過5人。

第十九條信訪人提出信訪事項，應當客觀真實，對其所提供材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。

第二十條信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：

(一)在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；

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