公共財(cái)政和預(yù)算課件

第十一章公共財(cái)政和預(yù)算第十一章公共財(cái)政和預(yù)算1主要內(nèi)容第一節(jié)公共財(cái)政和公共預(yù)算概述第二節(jié)公共財(cái)政體制和公共預(yù)算制度第三節(jié)中國(guó)公共財(cái)政體制與預(yù)算制度主要內(nèi)容2學(xué)習(xí)目標(biāo)1、理解公共財(cái)政、公共預(yù)算的含義、特點(diǎn)。2、理解公共財(cái)政體制及公共預(yù)算制度的內(nèi)涵，一般了解公共預(yù)算制度的內(nèi)容。3、一般了解中國(guó)財(cái)政體制的演進(jìn)過(guò)程。4、一般了解我國(guó)現(xiàn)行分級(jí)財(cái)政體制存在的問(wèn)題及改革方向。學(xué)習(xí)目標(biāo)1、理解公共財(cái)政、公共預(yù)算的含義、特點(diǎn)。3第一節(jié)公共財(cái)政和公共預(yù)算概述一、公共財(cái)政概述（一）公共財(cái)政的含義1、公共財(cái)政公共財(cái)政是現(xiàn)代國(guó)家為完成其職能對(duì)所需資源進(jìn)行的汲取、管理、分配和使用的活動(dòng)。包括：一是公共收入，為支出籌集資金；二是公共支出，為取得政府需求所作的支付；三是財(cái)政管理，為收入和支出制定方針政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。第一節(jié)公共財(cái)政和公共預(yù)算概述一、公共財(cái)政概述42、公共財(cái)政與國(guó)家財(cái)政在不同的經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的類型是不同的。（1）在自然經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)政類型是“家計(jì)財(cái)政”。公共需要從屬于君主私人需要。在“家天下”的狀態(tài)下，財(cái)政行為是依據(jù)君主的個(gè)人或家庭的需要來(lái)安排的。2、公共財(cái)政與國(guó)家財(cái)政在不同的經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的類型是不同的5（2）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)政類型是“國(guó)家財(cái)政”。公共需求包含了純粹的私人需求，需求的私人性被完全歸并入公共性之中，個(gè)人需求被等同為公共需求，而且采用共同消費(fèi)的方式來(lái)滿足。國(guó)家財(cái)政能力，不僅滿足共同消費(fèi)需要，還包括滿足個(gè)人消費(fèi)需要，二者混合在一起共同構(gòu)成國(guó)家需要。（2）在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)政類型是“國(guó)家財(cái)政”。6（3）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人需求和公共需求是獨(dú)立存在的，不存在誰(shuí)從屬于誰(shuí)，誰(shuí)包含于誰(shuí)的問(wèn)題。私人需求和公共需求遵循不同的軌道運(yùn)行，私人需求通過(guò)市場(chǎng)交換來(lái)滿足，公共需求通過(guò)財(cái)政渠道來(lái)滿足，成為政府的責(zé)任。財(cái)政服務(wù)于國(guó)家公共服務(wù)職能，因而成為公共財(cái)政。（張馨，1999）（3）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人需求和公共需求是獨(dú)立存在的，不存73、公共財(cái)政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政作為財(cái)政范疇發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段的產(chǎn)物，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)聯(lián)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是一種契約經(jīng)濟(jì)，不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的各種交易行為都是通過(guò)契約來(lái)完成的，公共物品生產(chǎn)部門也存在著政府與公眾之間的契約。政府要為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，就要為此向公眾征稅來(lái)籌集資金；而公眾從政府提供的公共物品中受益，要以納稅為代價(jià)。3、公共財(cái)政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政作為財(cái)政范疇發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段8（二）公共財(cái)政的特點(diǎn)1、公共取向社會(huì)公共需要決定著公共財(cái)政的存在，決定著公共財(cái)政的活動(dòng)范圍和活動(dòng)效果。公共財(cái)政著眼于提供公共產(chǎn)品滿足社會(huì)成員的公共需要，不應(yīng)超越市場(chǎng)的力量去滿足社會(huì)成員的私人需要。（二）公共財(cái)政的特點(diǎn)1、公共取向9為了維護(hù)公共取向，公共財(cái)政通常要發(fā)揮三大職能：一是資源配置職能，主要是解決依靠市場(chǎng)機(jī)制解決不了的一些社會(huì)需求。二是收入分配職能，主要是實(shí)現(xiàn)公平調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配，避免或減少市場(chǎng)分配造成的個(gè)人收入過(guò)于懸殊，協(xié)調(diào)地區(qū)之間的收入分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能，重點(diǎn)是在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，對(duì)社會(huì)供求總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給與總需求的平衡，物價(jià)總水平的基本穩(wěn)定以及充分就業(yè)。為了維護(hù)公共取向，公共財(cái)政通常要發(fā)揮三大職能：一是資源配置職102、非營(yíng)利取向一是指公共財(cái)政支出范圍立足于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，不介入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，不應(yīng)“與民爭(zhēng)利”。二是政府向社會(huì)成員征收收入只應(yīng)以彌補(bǔ)公共物品的生產(chǎn)成本為限，也就是公共財(cái)政活動(dòng)中應(yīng)做到“以支定收”。以公共支出規(guī)模確定公共收入的規(guī)模，而不能以政府能夠征得的收入多少來(lái)安排支出，即不能“以收定支”。2、非營(yíng)利取向113、規(guī)范化取向一是政府的收入與支出必須建立在法制的基礎(chǔ)之上。二是政府所有的收入和支出都要納入政府預(yù)算覆蓋的范圍之中。三是政府財(cái)稅部門統(tǒng)攬收支，其它政府職能部門依法收費(fèi)，不得非法從民眾那里取得收入。公共財(cái)政還要承擔(dān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的功能。應(yīng)急機(jī)制自然是突破常規(guī)，但這不等于不要“規(guī)矩”，而是在危機(jī)狀態(tài)下建立一種新的“規(guī)矩”，對(duì)各個(gè)法律主體在公共財(cái)政方面的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)做出新的規(guī)定。3、規(guī)范化取向一是政府的收入與支出必須建立在法制的基礎(chǔ)之上。124、效率取向效率取向要求公共財(cái)政運(yùn)行要采用最好的方法和最有效的技術(shù)，以最低成本生產(chǎn)公共物品。4、效率取向效率取向要求公共財(cái)政運(yùn)行要采用最好的方法和最有效13二、公共預(yù)算概述（一）公共預(yù)算的含義公共預(yù)算是國(guó)家參與分配國(guó)民收入的一種重要的財(cái)政分配手段，是指經(jīng)過(guò)立法程序批準(zhǔn)的政府未來(lái)一定時(shí)期（通常為1年）的公共收支計(jì)劃。二、公共預(yù)算概述（一）公共預(yù)算的含義14現(xiàn)代國(guó)家的預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國(guó)。13世紀(jì)“英國(guó)大憲章”反映了“領(lǐng)主代表會(huì)議”與英王在納稅問(wèn)題上的斗爭(zhēng)，成功地載入了若無(wú)特殊事項(xiàng)無(wú)全國(guó)公意許可，將不征收免役稅和貢金，照章征稅不得有任何增加的內(nèi)容。13世紀(jì)的英格蘭議會(huì)獲得了王家預(yù)算的審批權(quán)，14世紀(jì)議會(huì)已擁有了財(cái)政的監(jiān)督權(quán)和動(dòng)議權(quán)。現(xiàn)代國(guó)家的預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國(guó)。13世紀(jì)“英國(guó)大憲章”反映15光榮革命后，英國(guó)議會(huì)于1689年10月通過(guò)的《權(quán)利法案》規(guī)定：國(guó)王未經(jīng)英國(guó)議會(huì)同意，不得征收和支配稅收。以后又進(jìn)一步規(guī)定由下院批準(zhǔn)對(duì)皇室的年度撥款，以取代由皇室直接征收部分收入。國(guó)王的支出與國(guó)家的支出相互區(qū)分。皇室政府每年需制定一個(gè)國(guó)家的收支文件交議會(huì)審批。此時(shí)的政府財(cái)政收支文件，就是現(xiàn)代預(yù)算制度的雛形。光榮革命后，英國(guó)議會(huì)于1689年10月通過(guò)的《權(quán)利法案》規(guī)定161789年，英國(guó)首相威廉·皮特（W.Peter）在議會(huì)通過(guò)一項(xiàng)聯(lián)合基金法案，將全部財(cái)政收支囊括在一個(gè)文件中，至此才有了正式的預(yù)算文件。在此基礎(chǔ)上，19世紀(jì)初確立了按年度編制和批準(zhǔn)預(yù)算的制度。英國(guó)議會(huì)對(duì)預(yù)算權(quán)的限制始于議會(huì)對(duì)王權(quán)的財(cái)政制約，中經(jīng)數(shù)百年，演變?yōu)樽h會(huì)與政府間的財(cái)政分權(quán)格局。西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家大都經(jīng)歷了這個(gè)過(guò)程。1789年，英國(guó)首相威廉·皮特（W.Peter）在議會(huì)通過(guò)17理解公共預(yù)算的內(nèi)涵必須明確以下方面：（1）公共預(yù)算是指政府的財(cái)政收支計(jì)劃。通過(guò)這個(gè)計(jì)劃政府向立法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)政府運(yùn)作所需資金。從形式上看，它是按一定標(biāo)準(zhǔn)將公共收入和支出分門別類地列入特定的表格。而從實(shí)際內(nèi)容看，公共預(yù)算的編制是政府對(duì)財(cái)政收支計(jì)劃的安排，政府預(yù)算的執(zhí)行是公共收支的籌措和使用過(guò)程，政府決算是政府預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。公共預(yù)算規(guī)定了政府活動(dòng)的內(nèi)容、方向和政策。理解公共預(yù)算的內(nèi)涵必須明確以下方面：18公共行政學(xué)第三十九講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：48公共行政學(xué)第三十九講主講教師：孫德超學(xué)19（2）公共預(yù)算是配置社會(huì)資源的重要手段。從公共預(yù)算的運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，它實(shí)際參與配置社會(huì)資源。預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)比例、用途體現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及政府各部門之間的資源配置狀況，深刻地影響著整個(gè)社會(huì)資源的分布。（3）公共預(yù)算是國(guó)家具有法律約束力的權(quán)威文件。公共預(yù)算本身代表政府決策，這項(xiàng)決策只有在得到立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后方能生效。一旦獲得法律效力，它就成了具有剛性約束力的權(quán)威文件，非經(jīng)法定程序，任何組織或個(gè)人均不得擅自改變批準(zhǔn)的預(yù)算。（2）公共預(yù)算是配置社會(huì)資源的重要手段。20（二）公共預(yù)算的特點(diǎn)

1、計(jì)劃性公共預(yù)算是一種事先確立的收支計(jì)劃，它闡明了政府活動(dòng)所需資金的數(shù)量，體現(xiàn)了行政當(dāng)局的施政綱領(lǐng)，是在給定資源的范圍內(nèi)確定公共政策取向的財(cái)力契約。（二）公共預(yù)算的特點(diǎn)1、計(jì)劃性212、統(tǒng)一性盡管各級(jí)政府都設(shè)有財(cái)政部門，也有相應(yīng)的預(yù)算，但這些預(yù)算都是國(guó)家公共預(yù)算的組成部分，所有地方預(yù)算連同中央預(yù)算共同組成統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算。公共預(yù)算內(nèi)容應(yīng)包含政府的一切事務(wù)所形成的收支，體現(xiàn)預(yù)算的完整性。這就要求設(shè)立統(tǒng)一的預(yù)算科目，每個(gè)科目都要按統(tǒng)一的口徑、程序計(jì)算和填列。2、統(tǒng)一性盡管各級(jí)政府都設(shè)有財(cái)政部門，也有相應(yīng)的預(yù)算，但這些223、公開(kāi)性政府的收支活動(dòng)涉及公共資源管理和使用，除極特殊情況外，必須向立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾公開(kāi)，必須接受立法機(jī)構(gòu)、公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督。這就要求預(yù)算的內(nèi)容必須明確，預(yù)算的制定、執(zhí)行和決算的過(guò)程必須透明。3、公開(kāi)性政府的收支活動(dòng)涉及公共資源管理和使用，除極特殊情況234、權(quán)威性立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的政府預(yù)算是具有法律性的正式文件，任何人均無(wú)權(quán)隨意動(dòng)用和調(diào)整預(yù)算收支，預(yù)算收支的調(diào)整必須按法定程序進(jìn)行。違背公共預(yù)算就是違法，理應(yīng)受到法律的追究和制裁。這要求各級(jí)政府務(wù)必依法理財(cái)，維護(hù)公共預(yù)算的權(quán)威性。4、權(quán)威性立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的政府預(yù)算是具有法律性的正式文件，任何245、年度性年度性是指公共預(yù)算具有有效的起迄期限即預(yù)算年度或稱財(cái)政年度的特點(diǎn)。各國(guó)政府編制和執(zhí)行預(yù)算依據(jù)的法定期限通常為一年。目前世界各國(guó)預(yù)算年度起迄期限不盡相同，大體上分為歷年制和跨歷年制兩種。歷年制是指從公歷1月1日起至12月31日止。采用歷年制的國(guó)家有中國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、奧地利、瑞士等。5、年度性年度性是指公共預(yù)算具有有效的起迄期限即預(yù)算年度或稱25跨歷年制是指從上一公歷年某月某日起，到下一公歷年某月某日止。實(shí)行跨歷年制的國(guó)家各起迄期限也有所不同。如英國(guó)、加拿大等國(guó)從每年4月1日起，至次年3月31日止為一預(yù)算年度；澳大利亞、瑞典等國(guó)從每年7月1日起，至翌年6月30日為一預(yù)算年度；美國(guó)、泰國(guó)等國(guó)從每年10月1日起，至下年的9月30日為一預(yù)算年度?？鐨v年制是指從上一公歷年某月某日起，到下一公歷年某月某日止。26三、公共財(cái)政與公共預(yù)算的關(guān)系（一）從內(nèi)涵上看，公共財(cái)政包括公共預(yù)算（二）公共預(yù)算直接影響公共財(cái)政的民主和效率三、公共財(cái)政與公共預(yù)算的關(guān)系27第二節(jié)公共財(cái)政體制與公共預(yù)算制度一、公共財(cái)政體制概述（一）公共財(cái)政體制的內(nèi)涵及影響因素1、內(nèi)涵公共財(cái)政體制是國(guó)家管理財(cái)政的組織體系、管理制度和管理形式，其實(shí)質(zhì)是正確處理國(guó)家在財(cái)政資金分配上的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題。核心是中央政府和地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題，主要是通過(guò)中央政府與地方政府之間的收支劃分來(lái)解決。第二節(jié)公共財(cái)政體制與公共預(yù)算制度一、公共財(cái)政體制概述282、影響因素（1）國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制公共財(cái)政體制是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，因而國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制制約著財(cái)政體制。當(dāng)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制屬于集中類型時(shí)，必然要求其財(cái)權(quán)財(cái)力也是集中的，當(dāng)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制屬于分散類型時(shí)，必然要求其財(cái)權(quán)財(cái)力是分散的。2、影響因素（1）國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制29（2）國(guó)家結(jié)構(gòu)形式國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是指國(guó)家整體與局部之間、中央與地方之間的關(guān)系，也就是一個(gè)國(guó)家的各個(gè)地區(qū)如何組成的問(wèn)題。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式分為單一制和復(fù)合制兩類。復(fù)合制中最穩(wěn)定、最普遍的是聯(lián)邦制，因此，當(dāng)代世界上國(guó)家結(jié)構(gòu)形式主要分為單一制與聯(lián)邦制兩大類。（2）國(guó)家結(jié)構(gòu)形式國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是指國(guó)家整體與局部之間、中央與30國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式不僅影響預(yù)算的級(jí)次，而且也影響中央政府與地方政府間的收支劃分。一般地說(shuō)，聯(lián)邦制國(guó)家的地方財(cái)權(quán)比單一制國(guó)家要大些。實(shí)行聯(lián)邦制的社會(huì)主義國(guó)家前蘇聯(lián)和南聯(lián)盟的聯(lián)邦預(yù)算收支占政府預(yù)算總規(guī)模比實(shí)行單一制的羅馬尼亞、波蘭和匈牙利的同一比重要小。國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式不僅影響預(yù)算的級(jí)次，而且也影響中央政府與地方政31（3）政府職能范圍政府如對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)較多，所需財(cái)權(quán)財(cái)力就較大，因而財(cái)政參與國(guó)民收入分配的比重也較高，中央政府集中的財(cái)權(quán)財(cái)力也較大，反之則小。（3）政府職能范圍政府如對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)較多，所需財(cái)權(quán)財(cái)力32（4）不同級(jí)次公共產(chǎn)品的性質(zhì)和特點(diǎn)現(xiàn)代國(guó)家中，對(duì)那些需要采取全面性的行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目或政府職能，可以由中央集中辦理。包括：①全國(guó)性公共產(chǎn)品，這是對(duì)全國(guó)所有個(gè)人共同提供的，應(yīng)由中央政府集中提供。例如國(guó)防和對(duì)外政策。②有些公共產(chǎn)品或服務(wù)在一定程度上涉及國(guó)家利益，應(yīng)由中央政府集中提供。例如基礎(chǔ)科學(xué)研究，救助失學(xué)兒童。③不同的行政或經(jīng)濟(jì)地區(qū)的收入再分配。這種調(diào)節(jié)、調(diào)控作用只能由中央政府來(lái)完成。（4）不同級(jí)次公共產(chǎn)品的性質(zhì)和特點(diǎn)現(xiàn)代國(guó)家中，對(duì)那些需要采取33④中央政府應(yīng)掌握主要稅收的課征權(quán)，以避免地域間稅負(fù)不一而造成的高稅區(qū)納稅人向低稅區(qū)躲避的行為，同時(shí)還可以減少地方政府之間用減免或補(bǔ)助來(lái)吸引投資的稅收競(jìng)爭(zhēng)。⑤進(jìn)出口調(diào)節(jié)。⑥其他屬于穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的舉措以及重要財(cái)政政策的實(shí)施。那些需要發(fā)揮地方的主動(dòng)性、符合各地的特點(diǎn)，從而提高政府財(cái)政活動(dòng)效率的項(xiàng)目或職能，則應(yīng)由地方政府來(lái)操作或行使。④中央政府應(yīng)掌握主要稅收的課征權(quán)，以避免地域間稅負(fù)不一而造成34（二）分級(jí)財(cái)政體制與分稅制1、分級(jí)財(cái)政體制及其功能（1）含義政府體系劃分為不同層級(jí)，按照一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的原則，各級(jí)政府便有了與之相應(yīng)的財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職責(zé)與權(quán)限。各國(guó)大都以制度的形式確立分級(jí)財(cái)政體制?；咎卣鳎焊骷?jí)政府具有各自獨(dú)立的財(cái)政管理權(quán)限和財(cái)政收支范圍，可以獨(dú)自編制、審批和執(zhí)行本級(jí)預(yù)算。根本原因：國(guó)家作為財(cái)政分配的主體進(jìn)行資源配置的行為，并不只是由中央財(cái)政，而是由其內(nèi)部各層次財(cái)政共同實(shí)行的。（二）分級(jí)財(cái)政體制與分稅制1、分級(jí)財(cái)政體制及其功能35（2）功能汲取和保障必要財(cái)力調(diào)節(jié)財(cái)政能力差異促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)體系形成（李齊云，2003）（2）功能362、分稅制及其類型分稅制是現(xiàn)代分級(jí)財(cái)政體制的主要代表形式。分稅制作為預(yù)算管理體制的一種形式，是一國(guó)政府在中央與地方各級(jí)政府之間，劃分稅收管理權(quán)限和稅收收入以及確定轉(zhuǎn)移支付的一種財(cái)政管理制度，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)劃分中央和地方稅收收入來(lái)源和稅收管理權(quán)限以及確定轉(zhuǎn)移支付制度，理順中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，構(gòu)建集權(quán)與分權(quán)規(guī)范化的體制。2、分稅制及其類型分稅制是現(xiàn)代分級(jí)財(cái)政體制的主要代表形式。37（1）完全分稅制也稱分權(quán)型分稅模式。第一，將稅種按中央稅和地方稅徹底分開(kāi)，不設(shè)中央和地方共享稅，各級(jí)政府具有相對(duì)獨(dú)立的稅收體系。第二，中央和地方各自享有獨(dú)立的稅收立法權(quán)、調(diào)整權(quán)、減免權(quán)等。第三，設(shè)立中央和地方兩套稅收征收管理機(jī)構(gòu)，明確劃分各自的征收管理權(quán)限。第四，建立中央和地方分級(jí)預(yù)算管理體系，各自享有獨(dú)立自主的財(cái)政收支權(quán)。第五，地方財(cái)政的最后平衡通過(guò)中央的轉(zhuǎn)移支付解決。（1）完全分稅制也稱分權(quán)型分稅模式。38實(shí)行這種類型分稅制的國(guó)家多為聯(lián)邦制國(guó)家。以美國(guó)為例，美國(guó)的政府，分聯(lián)邦、州和地方三級(jí)，聯(lián)邦政府和州政府沒(méi)有上下級(jí)隸屬關(guān)系，各自具有立法、行政、司法三大部門，各自獨(dú)立地行使憲法所賦予的權(quán)力。與這種國(guó)家結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，美國(guó)的財(cái)政管理體制也分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)，各級(jí)政府有其獨(dú)立的財(cái)政稅收制度和法律。實(shí)行這種類型分稅制的國(guó)家多為聯(lián)邦制國(guó)家。39（2）適度分稅制也稱集權(quán)型分稅模式。它與完全分稅型模式有所不同：第一，在稅種劃分上，除中央稅和地方稅外，還設(shè)共享稅。第二，中央制定統(tǒng)一的稅收法律和管理法規(guī)，地方政府主要是執(zhí)行中央的統(tǒng)一稅法或以其為依據(jù)制定本地的具體實(shí)施辦法。（2）適度分稅制也稱集權(quán)型分稅模式。它與完全分稅型模式有所不40實(shí)行這種分稅制的國(guó)家多為單一制國(guó)家。以日本為例，日本是單一制國(guó)家，行政機(jī)關(guān)分為中央、都道府縣和市町村三級(jí)，與三級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的有三級(jí)預(yù)算。在收入劃分方面，日本的稅收分為國(guó)稅（中央稅），地方稅（包括都道府縣稅和市町村稅），中央和地方共享稅。實(shí)行這種分稅制的國(guó)家多為單一制國(guó)家。41二、公共預(yù)算制度公共預(yù)算制度是為了保證政府預(yù)算的正常進(jìn)行，規(guī)范政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算等活動(dòng)而制定的一系列法律法規(guī)。公共預(yù)算制度主要包括預(yù)算體系的構(gòu)成、預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和決算等內(nèi)容。二、公共預(yù)算制度42（一）公共預(yù)算體系的構(gòu)成1、中央預(yù)算與地方預(yù)算按照政府級(jí)次劃分（1）中央預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的中央政府的財(cái)政收支計(jì)劃。中央預(yù)算是中央履行職能的基本財(cái)力保證，在國(guó)家預(yù)算體系中居于主導(dǎo)地位。（一）公共預(yù)算體系的構(gòu)成1、中央預(yù)算與地方預(yù)算43（2）地方預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的地方各級(jí)政府的財(cái)政收支計(jì)劃的統(tǒng)稱，包括省級(jí)及省級(jí)以下的預(yù)算。地方預(yù)算是地方政府職能實(shí)施的財(cái)力保證，在國(guó)家預(yù)算體系中居于基礎(chǔ)性地位。地方總預(yù)算由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）總預(yù)算匯總組成，國(guó)家預(yù)算包括中央預(yù)算和地方總預(yù)算。（2）地方預(yù)算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的地方各級(jí)政府的財(cái)政收支計(jì)劃442、總預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算按照收支管理范圍劃分（1）總預(yù)算?？傤A(yù)算是指各級(jí)地方本行政區(qū)域的預(yù)算，由匯總的本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算匯編而成。沒(méi)有下一級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算即指本級(jí)政府預(yù)算。（2）部門預(yù)算。這是反映各本級(jí)部門（含直屬單位）內(nèi)各級(jí)單位全部收支的預(yù)算，由本部門所屬各單位預(yù)算組成。各部門是指與本級(jí)政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體。（3）單位預(yù)算。單位預(yù)算是列入部門預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算。2、總預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算按照收支管理范圍劃分45（二）公共預(yù)算的編制和審批1、公共預(yù)算編制的原則（1）政策性原則。預(yù)算編制必須體現(xiàn)政府各個(gè)時(shí)期的政策取向，反映國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)。（2）計(jì)劃性原則。預(yù)算的編制要以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的有關(guān)指標(biāo)為依據(jù)，參照上年預(yù)算執(zhí)行情況和收支預(yù)測(cè)進(jìn)行編制。（3）調(diào)控性原則。預(yù)算規(guī)模的確定和收支結(jié)構(gòu)的安排，應(yīng)以社會(huì)總供求的平衡為著力點(diǎn)，進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。（4）平衡性原則。公共預(yù)算的編制，必須堅(jiān)持收支平衡，略有節(jié)余的原則。（二）公共預(yù)算的編制和審批1、公共預(yù)算編制的原則462、公共預(yù)算編制的方法（1）單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算單式預(yù)算，指政府財(cái)政收支計(jì)劃通過(guò)一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃表格來(lái)反映，其特點(diǎn)是將政府的各項(xiàng)財(cái)政收支全部反映在一個(gè)預(yù)算平衡表內(nèi)。復(fù)式預(yù)算，指政府財(cái)政收支計(jì)劃通過(guò)兩個(gè)以上的計(jì)劃表格來(lái)反映，其特點(diǎn)是將政府的各項(xiàng)財(cái)政收支，按其不同性質(zhì)，分別編制在兩個(gè)以上的預(yù)算平衡表內(nèi)。2、公共預(yù)算編制的方法（1）單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算47復(fù)式預(yù)算一般分經(jīng)常預(yù)算、資本預(yù)算和專項(xiàng)基金預(yù)算。經(jīng)常預(yù)算主要反映稅收收入、非稅收收入和政府一般活動(dòng)的經(jīng)常費(fèi)用支出；資本預(yù)算主要反映債務(wù)收入和政府公共投資支出；專項(xiàng)基金預(yù)算反映各種專項(xiàng)基金的籌集和使用情況。復(fù)式預(yù)算一般分經(jīng)常預(yù)算、資本預(yù)算和專項(xiàng)基金預(yù)算。48復(fù)式預(yù)算能夠較為具體明確地反映政府預(yù)算的平衡狀況，特別是能夠更清楚地反映預(yù)算赤字和盈余的狀況，有利于進(jìn)行財(cái)政資金的管理，有利于對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算能夠較為具體明確地反映政府預(yù)算的平衡狀況，特別是能夠49公共行政學(xué)第四十講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：48公共行政學(xué)第四十講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)50（2）增量預(yù)算和零基預(yù)算增量預(yù)算指新的財(cái)政年度的收支計(jì)劃指標(biāo)以上年度指標(biāo)執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)，并考慮本年度的實(shí)際情況之后調(diào)整確定的預(yù)算。零基預(yù)算指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，只以當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際為依據(jù)，不考慮以前的財(cái)政收支狀況。零基預(yù)算還未成為編制預(yù)算的一般方法，通常只用于具體收支項(xiàng)目上。世界各國(guó)的預(yù)算編制，無(wú)論是單式預(yù)算還是復(fù)式預(yù)算，主要采用增量預(yù)算的方法。（2）增量預(yù)算和零基預(yù)算增量預(yù)算指新的財(cái)政年度的收支計(jì)劃指標(biāo)51（3）部門預(yù)算部門預(yù)算就是一個(gè)部門一本預(yù)算。部門預(yù)算是政府各部門按照統(tǒng)一的預(yù)算編制方法、內(nèi)容和制度規(guī)定進(jìn)行編制，經(jīng)財(cái)政部門審核并報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)后方可執(zhí)行的預(yù)算。（3）部門預(yù)算523、公共預(yù)算的審批在我國(guó)，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)在每年本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)的專門委員會(huì)進(jìn)行初審，在人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)向大會(huì)作關(guān)于預(yù)算草案的報(bào)告。預(yù)算草案經(jīng)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，方能成立。中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。3、公共預(yù)算的審批在我國(guó)，各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)在每年本級(jí)人民代53（三）公共預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整和決算1、預(yù)算執(zhí)行收入入庫(kù)、支付撥付以及預(yù)算調(diào)整都必須按照法律和有關(guān)規(guī)定的程序進(jìn)行。各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)。（三）公共預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整和決算1、預(yù)算執(zhí)行54在我國(guó)，縣級(jí)以上各級(jí)預(yù)算必須設(shè)立國(guó)庫(kù)，具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也應(yīng)設(shè)立國(guó)庫(kù)。中央金庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行辦理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理。各級(jí)政府預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用，由本級(jí)政府部門提出方案，報(bào)本級(jí)政府決定。各級(jí)政府預(yù)算周轉(zhuǎn)金由本級(jí)政府財(cái)政部門管理，用于預(yù)算執(zhí)行中的資金周轉(zhuǎn)，不準(zhǔn)挪作他用。在我國(guó)，縣級(jí)以上各級(jí)預(yù)算必須設(shè)立國(guó)庫(kù)，具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、552、預(yù)算調(diào)整預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使總支出超過(guò)總收入或使原舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分改變。預(yù)算調(diào)整，必須經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的審查和批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。各部門、各單位的預(yù)算支出，不同科目間需要調(diào)整使用的，必須按國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。2、預(yù)算調(diào)整預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情563、決算決算是整個(gè)預(yù)算工作程序的總結(jié)和終結(jié)。決算草案由各級(jí)政府、各部門、各單位，在每一預(yù)算年度終了后按國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制。各級(jí)政府決算批準(zhǔn)后，財(cái)政部門要向本級(jí)各部門批復(fù)決算，地方各級(jí)政府應(yīng)將經(jīng)批準(zhǔn)的決算，報(bào)上一級(jí)政府備案。3、決算決算是整個(gè)預(yù)算工作程序的總結(jié)和終結(jié)。57第三節(jié)中國(guó)公共財(cái)政體制與預(yù)算制度一、中國(guó)財(cái)政體制的演進(jìn)（一）統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)收統(tǒng)支，就是把國(guó)家收入和支出的支配權(quán)集中在中央，地方政府負(fù)責(zé)把組織的收入全部上交中央財(cái)政，地方政府的各項(xiàng)支出統(tǒng)一由中央撥付。在新中國(guó)的歷史上，統(tǒng)收統(tǒng)支首先出現(xiàn)在1950—1951年，通過(guò)中央集權(quán)集中財(cái)力，解決財(cái)政困難，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷。第三節(jié)中國(guó)公共財(cái)政體制與預(yù)算制度一、中國(guó)財(cái)政體制的演進(jìn)58文化大革命時(shí)期的某些年份也實(shí)行過(guò)統(tǒng)收統(tǒng)支體制，當(dāng)時(shí)的理由是維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)使之不至于崩潰。優(yōu)點(diǎn)：在特殊時(shí)期對(duì)鞏固政權(quán)、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起到了不可替代的作用。缺點(diǎn)：由于權(quán)力高度集中，扼殺了地方的積極性。文化大革命時(shí)期的某些年份也實(shí)行過(guò)統(tǒng)收統(tǒng)支體制，當(dāng)時(shí)的理由是維59（二）分類分成分類分成，就是把全部財(cái)政收入分解成若干個(gè)項(xiàng)目，依其所包含的內(nèi)容確定中央與地方的分成率，以此來(lái)保持中央與地方各自的收支平衡。1951年，我國(guó)政府提出了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的方針，明確財(cái)政分中央、大區(qū)和省三級(jí)，開(kāi)始實(shí)行分類分成?！耙晃濉逼陂g（1953年——1957年）實(shí)行的“劃分收支，分級(jí)管理”的體制屬于分類分成類型。1958年實(shí)行的“以收定支、五年不變”的體制和1980年起推行的“劃分收支、分級(jí)包干”的體制也屬于分類分成類型。（二）分類分成分類分成，就是把全部財(cái)政收入分解成若干個(gè)項(xiàng)目，60優(yōu)點(diǎn)：①地方固定收入全歸地方，超收也全歸地方，有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。②地方政府承擔(dān)更多的開(kāi)支，且自求平衡，減輕了中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，又不影響中央政府的收入。缺點(diǎn)：①收支的劃分比較復(fù)雜，容易引起爭(zhēng)議。②以地方政府為代表的地方利益容易膨脹起來(lái)，如對(duì)不同收入重視程度不同，出現(xiàn)地區(qū)分割，擴(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模，追求預(yù)算外資金。預(yù)算外資金的第一次膨脹就出現(xiàn)在大躍進(jìn)期間。優(yōu)點(diǎn)：①地方固定收入全歸地方，超收也全歸地方，有利于調(diào)動(dòng)地方61（三）總額分成總額分成，就是地方組織的全部收入，不再區(qū)分固定收入和各種分成收入，而是按照收入總額在中央和地方進(jìn)行分成，地方支出總額占地方組織收入總額的比例即為地方總額分成比例，其余為中央總額分成比例?！按筌S進(jìn)”后期和60年代調(diào)整時(shí)期的1959—1965年，粉碎“四人幫”后的1976—1979年，進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期的1982—1987年采用了總額分成的體制，1988—1993年實(shí)行“大包干”體制后仍有部分地區(qū)采用這個(gè)體制。這種方法在我國(guó)采用的時(shí)間最長(zhǎng)。（三）總額分成總額分成，就是地方組織的全部收入，不再區(qū)分固定62優(yōu)點(diǎn)：可以避免“分類分成”體制下各類收入受重視程度不同的缺點(diǎn)，計(jì)算辦法比較簡(jiǎn)單，容易推行。缺點(diǎn)：地方?jīng)]有固定收入，中央和地方在一口“大鍋”里分飯吃，地方政府往往抓大宗的收入，而忽視小額零星的、征收管理難度大的收入。公共財(cái)政和預(yù)算課件63（四）收支大包干收支包干，是指在中央核定的地方預(yù)算收支的基礎(chǔ)上，凡收入大于支出的地區(qū)，其收入大于支出的數(shù)額，由地方包干上繳中央；凡支出大于收入的地區(qū)，由中央定額補(bǔ)助。（四）收支大包干收支包干，是指在中央核定的地方預(yù)算收支的基礎(chǔ)641986年以后，受經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，國(guó)家財(cái)政占國(guó)民收入的比重下降較多，預(yù)算體制下存在的問(wèn)題更加突出，最為突出的是兩個(gè)問(wèn)題：一是中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重過(guò)小，收不抵支，以至中央財(cái)政連年產(chǎn)生赤字，削弱了中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。二是一些上解比例大的地區(qū)，由于留成比例少，不能充分調(diào)動(dòng)其組織收入的積極性，少數(shù)地區(qū)甚至在完成收入任務(wù)后，寧可藏富于企業(yè)，也不下功夫去組織收入，從而影響了全國(guó)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。1986年以后，受經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，國(guó)家財(cái)政占國(guó)民收入的比65為了維護(hù)中央權(quán)威，同時(shí)也為了調(diào)動(dòng)地方特別是上解收入地區(qū)組織收入的積極性，中央政府決定從1988年起對(duì)上解中央收入比例較大的地區(qū)，分別實(shí)行不同形式的財(cái)政包干制。優(yōu)點(diǎn)：突破了中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，既維護(hù)了中央權(quán)威，又調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)政府的積極性和責(zé)任心。缺點(diǎn)：第一，非統(tǒng)一性。與各國(guó)通用的統(tǒng)一預(yù)算制度相反，至少有六種不同形式的收支包干制。第二，非公平性。六種包干制有六種不同稅制、稅率，使各地?zé)o法公平競(jìng)爭(zhēng)。為了維護(hù)中央權(quán)威，同時(shí)也為了調(diào)動(dòng)地方特別是上解收入地區(qū)組織收66第三，非規(guī)范性。無(wú)論是包干基數(shù)還是包干額，都是基于中央與地方一對(duì)一談判的結(jié)果，而不是基于制度性安排。第四，非集權(quán)性。雖然收支大包干類型要解決中央財(cái)力不足的問(wèn)題，但這個(gè)辦法總體上看仍然是對(duì)地方有利，地方有更大的活動(dòng)余地。將上交數(shù)額包死或把遞增幅度包死，同樣限制了中央財(cái)力的增長(zhǎng)。第三，非規(guī)范性。無(wú)論是包干基數(shù)還是包干額，都是基于中央與地方67第五，非市場(chǎng)性。包干體制仍然是由政府按照企業(yè)隸屬關(guān)系來(lái)組織收入和控制企業(yè)，強(qiáng)化而不是弱化了政府與企業(yè)的聯(lián)系。第六，非職能性。包干體制側(cè)重收入劃分的調(diào)整與收支基數(shù)核定方法的變化，并沒(méi)有觸及政府間事權(quán)劃分和支出劃分，因而沒(méi)有解決政府間事權(quán)劃分的交叉、重疊問(wèn)題。第五，非市場(chǎng)性。包干體制仍然是由政府按照企業(yè)隸屬關(guān)系來(lái)組織收68（五）分稅制財(cái)政管理體制歷經(jīng)集權(quán)與分權(quán)的多次變化，但中央和地方收支的劃分始終側(cè)重于“分錢”而不是“分權(quán)”，中央和地方的職責(zé)仍交錯(cuò)不清，制約著財(cái)政振興和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。用國(guó)際通行的分稅制分級(jí)財(cái)政體制取代財(cái)政包干體制勢(shì)在必行，采用現(xiàn)代的、統(tǒng)一的、公平的、規(guī)范的分稅制便成了中國(guó)財(cái)政管理體制改革的必然選擇。（五）分稅制財(cái)政管理體制歷經(jīng)集權(quán)與分權(quán)的多次變化，但中央和地691992年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革試點(diǎn)。中共第十四屆三中全會(huì)決定從1994年起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行分稅制，它標(biāo)志著中國(guó)改革已經(jīng)從“放權(quán)讓利”階段進(jìn)入到建立分級(jí)財(cái)政體制的制度創(chuàng)新的新階段。與以往歷次財(cái)政體制改革不同，1994年分稅制改革，是建國(guó)以來(lái)調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次，取得了明顯的成效。1992年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革試點(diǎn)。70首先，中央政府財(cái)政收入比重明顯提高。分稅制的實(shí)施，全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財(cái)力分配機(jī)制。其次，分稅制改革使政府間財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化。再次，初步建立了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，有利于促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展。首先，中央政府財(cái)政收入比重明顯提高。分稅制的實(shí)施，全國(guó)財(cái)政收71二、完善中國(guó)的分級(jí)財(cái)政體制（一）現(xiàn)行分級(jí)財(cái)政體制存在的問(wèn)題1、政府間支出與收入劃分存在的問(wèn)題（1）政府間職責(zé)劃分和支出范圍不明確。目前，我國(guó)的憲法雖然對(duì)政府間事權(quán)的劃分作了規(guī)定，但只是原則性的，中央政府與地方政府的固有事權(quán)和財(cái)權(quán)責(zé)任的界定不夠具體、徹底、明確，且穩(wěn)定性差，事權(quán)相互交叉之處很多，支出責(zé)任的界定很難做到清晰。二、完善中國(guó)的分級(jí)財(cái)政體制（一）現(xiàn)行分級(jí)財(cái)政體制存在的問(wèn)題72在1994年分稅制改革中，由于種種因素的制約，并沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題，而把改革的重點(diǎn)放在收入劃分上。在支出上，既有中央事務(wù)要求地方政府負(fù)擔(dān)或部分負(fù)擔(dān)支出的現(xiàn)象，又有地方事務(wù)需要中央安排支出的情況。在1994年分稅制改革中，由于種種因素的制約，并沒(méi)有解決這個(gè)73（2）收入劃分仍不盡合理。我國(guó)的分稅制其實(shí)是由包干制轉(zhuǎn)向分稅制的過(guò)渡體制，較多地保留了包干體制的痕跡，是一種不徹底的分稅制。收入劃分與支出責(zé)任劃分不相匹配，基層政府收入來(lái)源有限，不利于基層財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，難以滿足其正常的公共支出需要。政府間收入劃分覆蓋面窄，相當(dāng)數(shù)量的政府財(cái)政性收入游離于體制之外。（2）收入劃分仍不盡合理。我國(guó)的分稅制其實(shí)是由包干制轉(zhuǎn)向分稅742、政府間轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助等。其中，前三種形式屬于無(wú)條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)補(bǔ)助屬于有條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。目前存在的稅收返還、體制補(bǔ)助（或上解）、結(jié)算補(bǔ)助與均等化目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。此外，轉(zhuǎn)移支付的體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)中央政府政策意圖的目標(biāo)，也因?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范而難以實(shí)現(xiàn)。2、政府間轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返753、省以下分稅體制的問(wèn)題（1）新舊體制并存，政府間事權(quán)劃分和相應(yīng)的支出沒(méi)有大的變動(dòng)。地方政府明知許多支出項(xiàng)目與結(jié)構(gòu)不合理，也無(wú)法進(jìn)行必要的改進(jìn)，支出規(guī)模得不到控制，財(cái)政困難狀況也就不可能得到改善。（2）與中央同地方的共享稅范圍比較，省以下政府間共享稅的范圍大大地?cái)U(kuò)展了。省級(jí)和市級(jí)政府在中央集中一部分財(cái)力的基礎(chǔ)上，對(duì)共享收入和地方固定收入進(jìn)行了分成，即又對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)力再次進(jìn)行了集中。這在很大程度上削弱了基層財(cái)政的財(cái)力。3、省以下分稅體制的問(wèn)題76公共行政學(xué)第四十一講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：48公共行政學(xué)第四十一講主講教師：孫德超學(xué)77（3）地方稅體系不健全，分稅制難以貫徹落實(shí)。受地方主體稅種少與地方政府級(jí)次多、地區(qū)間收入差別大等具體因素的制約，現(xiàn)行的分稅制不規(guī)范、不統(tǒng)一、不穩(wěn)定。（4）由于省級(jí)以下政府間的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、不完善，各地普遍存在省以下橫向財(cái)力不平衡問(wèn)題，省以下縱向財(cái)力分布也不盡合理。公共財(cái)政和預(yù)算課件78（二）進(jìn)一步完善我國(guó)的分級(jí)財(cái)政體制1、在明確界定各級(jí)政府職能和財(cái)政收支的基礎(chǔ)上，以憲法和其它法律的形式明確政府間的財(cái)政關(guān)系。2、本著財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理安排各級(jí)政府的收入，賦予地方政府相應(yīng)的稅收立法權(quán)。3、建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。（二）進(jìn)一步完善我國(guó)的分級(jí)財(cái)政體制1、在明確界定各級(jí)政府職能794、完善其他各項(xiàng)配套制度改革。一是要改革財(cái)政支出管理制度，提高財(cái)政資金的使用效益，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是要通過(guò)推行政府機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。三是通過(guò)增強(qiáng)事業(yè)單位自我供給和自我發(fā)展能力，引導(dǎo)社會(huì)資金注入，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理。四是改革國(guó)債管理制度，統(tǒng)一政府內(nèi)外債務(wù)的政策和管理，適度控制政