北京市高等職業(yè)教育園區(qū)運(yùn)營管理模式的思考

北京市高等職業(yè)教育園區(qū)運(yùn)營管理模式的思考

近年來，北京必須建設(shè)兩個高等教育園區(qū)，其中之一是圣賢大學(xué)公園。在建設(shè)過程中,良鄉(xiāng)高教園區(qū)經(jīng)歷了一番波折,在3年運(yùn)作過程中曾幾度擱淺。隨著新土地政策的出臺,政府對項目運(yùn)營的態(tài)度發(fā)生了改變,并聘請咨詢公司提供咨詢意見,使良鄉(xiāng)高教園區(qū)開始步入正常發(fā)展軌道,政府、開發(fā)商和入駐院校開始各歸其位,困擾區(qū)政府、入駐院校和開發(fā)商3年的利益平衡及項目管理開發(fā)問題基本得到解決。開發(fā)園區(qū)的利益邊界不清良鄉(xiāng)高教園區(qū)位于北京市西南良鄉(xiāng)衛(wèi)星城內(nèi),是北京市政府2003年和2004年的重點建設(shè)項目之一,規(guī)劃占地面積6.03平方公里,將有中國社會科學(xué)院研究生院、北京理工大學(xué)、北京工商大學(xué)、首都師范大學(xué)、首都醫(yī)科大學(xué)等院校進(jìn)駐。高教園區(qū)項目落戶良鄉(xiāng)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動作用是巨大的,不僅能有效改善區(qū)域人力資本結(jié)構(gòu),而且會帶來區(qū)域單位面積GDP的大幅提升。初步統(tǒng)計結(jié)果表明,高教園區(qū)的建設(shè)將使區(qū)域GDP提高至少一倍以上。高教園區(qū)項目是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略項目,區(qū)政府本應(yīng)重點推進(jìn)。但受2001年房地產(chǎn)熱和房地產(chǎn)商是城市主要運(yùn)營商等思維的影響,房山區(qū)政府在招商過程中,引入了房地產(chǎn)開發(fā)公司,由其對高教園區(qū)的建設(shè)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。開發(fā)商也為這個項目爭取到國家開發(fā)銀行近30億元的貸款額度。按照這樣的園區(qū)運(yùn)營管理模式,只要在合作協(xié)議中把開發(fā)商的盈利模式闡述清晰,也是可行的。市區(qū)兩級政府為了把學(xué)校引進(jìn)園區(qū),對入駐院校提供了非常優(yōu)惠的條件,免去了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費,并且對各種規(guī)費進(jìn)行了減免。區(qū)政府也為院校的入駐,提出每畝6萬元的地價,而土地取得成本(含有規(guī)費)為每畝30萬元。這些價差優(yōu)惠需要有最后的承擔(dān)者。但區(qū)政府和開發(fā)商在價差承擔(dān)者沒有明確的情況下,就草簽了由開發(fā)商進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理的“三統(tǒng)一”協(xié)議。因此,項目從合作伊始,雙方就為開發(fā)商的補(bǔ)償問題爭執(zhí)不休,導(dǎo)致雙方合作破裂。為此,房山區(qū)政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子決定改變工作思路,引入咨詢公司協(xié)助政府解決項目管理運(yùn)營等基本問題。大岳咨詢公司受區(qū)政府委托,以策略顧問的身份為政府提供項目咨詢服務(wù),并同高教園區(qū)管委會成立聯(lián)合項目咨詢小組。通過對項目實際問題的深入分析,咨詢小組認(rèn)為項目利益邊界不清是開發(fā)商和區(qū)政府產(chǎn)生矛盾的根本。開發(fā)商認(rèn)為自己通過高教園區(qū)的建設(shè)帶動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而園區(qū)建設(shè)本身的虧損是政策性的,因此開發(fā)商要求獲得高教園區(qū)周邊土地的開發(fā)權(quán),用以平衡開發(fā)商在園區(qū)開發(fā)建設(shè)中的虧損和分享高教園區(qū)建設(shè)后的外部土地價值提升。從區(qū)政府的角度來看,盡管認(rèn)同開發(fā)商對資金投入取得合理回報的權(quán)利,但高教園區(qū)以外的土地價值提升是政策和規(guī)劃的結(jié)果,開發(fā)商無權(quán)分享。為此,開發(fā)商與區(qū)政府就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額一直處于爭執(zhí)和矛盾狀態(tài)中,難以達(dá)成一致。土地政策改變之后的模式轉(zhuǎn)變咨詢小組在對比研究區(qū)政府和開發(fā)商關(guān)于項目平衡估算的結(jié)果后發(fā)現(xiàn),因為區(qū)政府和開發(fā)商雙方計算的基礎(chǔ)和利益出發(fā)點不同,導(dǎo)致不同的利益取向結(jié)果,這種利益上的根本矛盾沖突,使雙方在利益劃分問題上難以達(dá)成共識。如果沿用調(diào)合利益沖突矛盾的思維方式,咨詢小組必將無功而返。那么如果咨詢小組幫助開發(fā)商和政府找到一個雙方都可以接受的價值區(qū)間,是不是就可以解決問題了呢?答案還是否定的。因為在雙方爭議的3年期間土地政策又發(fā)生了很大的變化。從2003年下半年開始,由于政府宏觀調(diào)控政策的出臺,經(jīng)營性用地的協(xié)議出讓以及實物地租被嚴(yán)格禁止,土地儲備和出讓都由土地中心統(tǒng)一管理,土地出讓收益全部上繳財政。政策的轉(zhuǎn)變,使得開發(fā)商失去了通過獲取其他土地開發(fā)溢價,來平衡園區(qū)土地一級開發(fā)虧損的基礎(chǔ)。面對土地政策改變導(dǎo)致的新情況,咨詢小組發(fā)揮其在管理咨詢和投融資咨詢方面的經(jīng)驗,通過與房山區(qū)政府、開發(fā)商和高教園區(qū)管委會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的深入溝通,提出改變現(xiàn)行管理模式,站在土地一級開發(fā)的角度進(jìn)行項目平衡測算。這種思路得到了開發(fā)商和政府的認(rèn)同。最后通過協(xié)商,確定了政府作為項目主體,站在城市經(jīng)營的角度,承擔(dān)政府應(yīng)該承擔(dān)的建設(shè)任務(wù),同時明確政府作為土地一級開發(fā)和土地出讓主體,開發(fā)商同政府一起承擔(dān)土地一級開發(fā)的任務(wù)。開發(fā)和管理模式的轉(zhuǎn)變,使原來由開發(fā)商承擔(dān)的政策性虧損改由區(qū)政府承擔(dān)。由于入住院校的土地劃撥價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地一級開發(fā)的成本,并且市政府為入住院校免去了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費以及其他一些規(guī)費。站在土地開發(fā)的角度看,區(qū)政府開發(fā)高教園區(qū)項目將存在近10億元的資金缺口。即便如此,模式的轉(zhuǎn)變還是回避了矛盾,開發(fā)商和政府各得其所,項目得以繼續(xù)進(jìn)行。土地政策的轉(zhuǎn)變,使開發(fā)商逐漸認(rèn)識到,土地政策的轉(zhuǎn)變使得原來開發(fā)模式?jīng)]有了基礎(chǔ),他們也愿意接受作為土地一級開發(fā)參與者的定位。通過調(diào)整規(guī)劃,增加土地利用率,建立項目盈利模式良鄉(xiāng)高教園區(qū)建設(shè)雖然給地方經(jīng)濟(jì)將帶來不可估量的影響,但近10億元的資金缺口,對于年財政收入只有9億元的房山區(qū)政府來說,是個非常沉重的負(fù)擔(dān)。項目如果繼續(xù)進(jìn)行,需要挖掘各方潛力。咨詢小組建議通過三方面措施,使高教園區(qū)建設(shè)的資金缺口降至4億元。對規(guī)劃用地性質(zhì)進(jìn)行分析后,不難發(fā)現(xiàn),由于開發(fā)商把希望寄托于周邊土地開發(fā)上,開發(fā)商并不對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展負(fù)責(zé),因此高教園區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃中園區(qū)綠化率偏高,整體的容積率偏低,土地的集約化利用程度很低。因此,咨詢小組建議政府對良鄉(xiāng)高教園區(qū)的控制性規(guī)劃進(jìn)行修改,通過土地的集約化經(jīng)營,提高土地的利用率,提升地價水平,增加可出讓的土地面積,從而增收近2億元。通過提高入駐院校土地的劃撥價格來增加土地收益近2億元。通過由市政府加大對房山區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的支持比例,可以減少區(qū)政府的投入近2億元。考慮到高教園區(qū)建設(shè)將在未來幾年內(nèi)使區(qū)域土地價格成倍增長,如果把周邊土地因建設(shè)高教園區(qū)而帶來的額外收益用于彌補(bǔ)高教園區(qū)的虧損,按照平均每畝土地增加20萬元收入的保守估計,只需2000畝土地就可以了,這是市區(qū)兩級政府可以接受的結(jié)果。高教園區(qū)的建設(shè)資金平衡問題得到了根本解決,高教園區(qū)的建設(shè)管理模式也基本確定,項目從此走上了健康發(fā)展的軌道。從良鄉(xiāng)高教園區(qū)項目的運(yùn)作過程看,有一些經(jīng)驗值得借鑒:態(tài)度決定項目成敗。作為一級政府,在對待影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大的綜合性項目時,態(tài)度是非常重要的,不同的態(tài)度將導(dǎo)致不同結(jié)果。開發(fā)商的目標(biāo)與政府的目標(biāo)是不同的,如果政府不愿意直接參與項目建設(shè),找個開發(fā)商一包了之,結(jié)果往往事與愿違。明確項目盈利模式。對于一個重大項目,無論誰是操作主體,也不論項目是否盈利,項目本身的盈利模式都是非常重要