論我國(guó)行政權(quán)力設(shè)定權(quán)限的劃分

論我國(guó)行政權(quán)力設(shè)定權(quán)限的劃分

為了統(tǒng)一行政權(quán)力的行使，國(guó)家頒布了三項(xiàng)法律。分別是1996年3月通過的《行政罰款法》、2003年8月通過的《行政訴訟法》和2011年6月通過的《行政強(qiáng)制法》。三部法律分別對(duì)行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制這三大行政權(quán)力的設(shè)定權(quán)限進(jìn)行了明確劃分。所謂行政權(quán)力的設(shè)定,就是被授權(quán)主體根據(jù)特定法律文件的授權(quán)針對(duì)某一特定事項(xiàng)“從無到有”地創(chuàng)設(shè)一種法律自身或上位法中均沒有確立的行政權(quán)力。法律是源頭的源頭,針對(duì)某一特定事項(xiàng),法律自身中確立的某項(xiàng)行政權(quán)力都是設(shè)定;法律中沒有,行政法規(guī)中確立的就是設(shè)定;法律、行政法規(guī)中沒有,地方性法規(guī)和部委規(guī)章中確立的就是設(shè)定;法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)中沒有,地方政府規(guī)章中確立的也是設(shè)定。設(shè)定權(quán)限的劃分,通俗地講就相當(dāng)于給某一層級(jí)主體或某一位階規(guī)范頒發(fā)一張“準(zhǔn)生證”。準(zhǔn)確理解“準(zhǔn)生證”的內(nèi)涵對(duì)于行政執(zhí)法和行政司法都有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在看一個(gè)具體法條時(shí)有必要分析一下它設(shè)定的行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制是否合法有效,能否適用。由于各種因素的影響,并非所有的設(shè)定條款都可以拿來執(zhí)行?？傮w上看,從行政處罰到行政許可,再到行政強(qiáng)制,設(shè)定主體(即被授權(quán)主體)和不同位階規(guī)范在三大行政權(quán)力的設(shè)定上所受的限制一個(gè)比一個(gè)嚴(yán)格。一、地方政府行政強(qiáng)制設(shè)定的依據(jù)設(shè)定主體分為兩個(gè)層面:中央層面和地方層面。首先在中央層面,設(shè)定行政處罰層級(jí)最低的一級(jí)是國(guó)務(wù)院各部委,各部委可以設(shè)定警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰;設(shè)定行政許可層級(jí)最低的一級(jí)上收至國(guó)務(wù)院,國(guó)務(wù)院可以通過制定行政法規(guī)設(shè)定行政許可,必要時(shí),國(guó)務(wù)院還可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定臨時(shí)性或暫時(shí)性行政許可。允許國(guó)務(wù)院決定設(shè)定行政許可就是賦予中央應(yīng)急事權(quán),所有的行政許可事項(xiàng)都要履行法律或行政法規(guī)的制定程序,這是難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的。行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩類,設(shè)定行政強(qiáng)制措施最低的一級(jí)雖然也是國(guó)務(wù)院,但國(guó)務(wù)院只能以行政法規(guī)的方式設(shè)定,不能以發(fā)布決定的方式設(shè)定,中央應(yīng)急事權(quán)被徹底取消(地方應(yīng)急事權(quán)就更不用說)。行政強(qiáng)制執(zhí)行只有層級(jí)最高的一個(gè)設(shè)定主體,即全國(guó)人大及其常委會(huì),連最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院都未被賦予行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定權(quán)。再看地方層面,設(shè)定行政處罰層級(jí)最低的一級(jí)是“較大的市”的人民政府,“較大的市”的人民政府就可以設(shè)定警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰。按照《立法法》的規(guī)定,“較大的市”是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市,經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市;設(shè)定行政許可層級(jí)最低的一級(jí)有兩個(gè),在行政機(jī)關(guān)是省、自治區(qū)、直轄市的人民政府,在立法機(jī)關(guān)是“較大的市”的人大及其常委會(huì),《立法法》沒有規(guī)定兩者誰(shuí)高誰(shuí)低。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可,對(duì)應(yīng)中央應(yīng)急事權(quán),《行政許可法》同樣賦予了省級(jí)地方政府應(yīng)急事權(quán),因?yàn)楦魇?、自治區(qū)、直轄市的情況千差萬(wàn)別,尚需各地對(duì)癥下藥,齊步走難免會(huì)走不齊。允許“較大的市”的人大及其常委會(huì)在尚未制定法律、行政法規(guī)的情況下設(shè)定行政許可,體現(xiàn)了《行政許可法》對(duì)地方立法權(quán)的尊重。設(shè)定行政強(qiáng)制措施層級(jí)最低的一級(jí)仍是“較大的市”的人大及其常委會(huì),但剔除了省級(jí)人民政府。至于行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定,整個(gè)地方都是無權(quán)的。設(shè)定行政處罰相對(duì)較為廣泛,因?yàn)樾姓幜P是行政管理必備和經(jīng)常要用的手段。行政許可以一般禁止為前提,然后通過許可解禁,乃授益性行政行為,授益規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確。行政強(qiáng)制的設(shè)定最嚴(yán),因?yàn)樾姓?qiáng)制是一種侵益性行政行為,行政管理手段中的極致有時(shí)是必要的,但它的殺傷力無疑也是巨大的,這就需要在《行政強(qiáng)制法》中兼顧公權(quán)和私權(quán),在保障行政管理效率的同時(shí),更要保障行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害,在行政強(qiáng)制的設(shè)定上必須慎而又慎。二、相對(duì)于同一級(jí)別規(guī)范的具體限制在法律這一位階上,三者并無多大的差別,法律可以設(shè)定所有的行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制。但在法律以下規(guī)范中,三者有著明顯的不同。(一)尚未制定法律行政法規(guī)不得設(shè)定限制人身自由的行政處罰,但它設(shè)定行政處罰不要求“尚未制定法律”;如果已有上位法存在,且上位法已對(duì)某項(xiàng)違法行為作出處罰規(guī)定,行政法規(guī)可以在上位法規(guī)定的行為、種類、幅度范圍內(nèi)為實(shí)施該項(xiàng)行政處罰作出具體規(guī)定,具體規(guī)定是“從有到有”,不算設(shè)定;只要上位法中沒有設(shè)定某項(xiàng)行政處罰,行政法規(guī)就可以設(shè)定限制人身自由以外的行政處罰,這是《行政處罰法》規(guī)定的下位法與上位法相抵觸的第一個(gè)例外。行政法規(guī)設(shè)定行政許可要求“尚未制定法律”,它包含三層含義:1.上位法不存在時(shí),行政法規(guī)才可以設(shè)定行政許可。2.在上位法已經(jīng)存在且已設(shè)定某項(xiàng)行政許可時(shí),行政法規(guī)可以在上位法規(guī)定的許可種類和條件范圍內(nèi)為實(shí)施該項(xiàng)許可作出具體規(guī)定;在上位法已經(jīng)存在但未規(guī)定某項(xiàng)行政許可時(shí),行政法規(guī)就不得設(shè)定該項(xiàng)行政許可,否則就是下位法與上位法相抵觸。行政法規(guī)不得在任何情況下設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行,但可以附條件地設(shè)定行政強(qiáng)制措施。行政法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的條件是:1.尚未制定法律。上位法不存在時(shí),行政法規(guī)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施;法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類作了規(guī)定的,行政法規(guī)可以對(duì)法律設(shè)定的強(qiáng)制措施作出具體規(guī)定,不擴(kuò)大就行;法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施,但法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的,行政法規(guī)可以設(shè)定其權(quán)限范圍內(nèi)的強(qiáng)制措施,根據(jù)法律的授權(quán)設(shè)定不認(rèn)為是下位法與上位法相抵觸。未經(jīng)法律授權(quán),行政法規(guī)不得在法律未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的情況下規(guī)定具體管理的強(qiáng)制措施。2.屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)?！稇椃ā返诎耸艞l明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院十八項(xiàng)行政管理職權(quán)。3.不得設(shè)定限制人身自由,凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)由法律設(shè)定的其他行政強(qiáng)制措施?！读⒎ǚā返诎藯l第五項(xiàng)就明文規(guī)定,限制人身自由的處罰和強(qiáng)制措施事項(xiàng)都只能制定法律。凍結(jié)存款、匯款需要銀行的積極配合,但這與《商業(yè)銀行法》第二十九條確立的“存款自愿,取款自由,存款有息,為存款人保密”的宗旨是相悖的,想要銀行配合理應(yīng)在另一部法律級(jí)別的實(shí)體法里獲得支持。(二)地方性法規(guī)設(shè)定行政許可的前提地方性法規(guī)不得設(shè)定限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰,但它設(shè)定行政處罰也不要求尚未制定法律、行政法規(guī);如果已有上位法存在,且上位法已對(duì)某項(xiàng)違法行為作出處罰規(guī)定,地方性法規(guī)可以在上位法規(guī)定的行為、種類、幅度范圍內(nèi)為實(shí)施該項(xiàng)行政處罰作出具體規(guī)定;只要上位法中沒有設(shè)定某項(xiàng)行政處罰,地方性法規(guī)就可以設(shè)定限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰,這是《行政處罰法》規(guī)定的下位法與上位法相抵觸的第二個(gè)例外。地方性法規(guī)設(shè)定行政許可有三個(gè)前提:1.尚未制定法律和行政法規(guī),在上位法已經(jīng)制定且已設(shè)定某項(xiàng)行政許可時(shí),地方性法規(guī)可以在上位法規(guī)定的許可種類和條件范圍內(nèi)為實(shí)施該項(xiàng)許可作出具體規(guī)定;在上位法已經(jīng)制定但未規(guī)定某項(xiàng)行政許可時(shí),地方性法規(guī)就不得設(shè)定該項(xiàng)行政許可,否則就是下位法與上位法相抵觸。2.非為公民、法人或者其他組織資格、資質(zhì)方面的行政許可,也不是企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。3.設(shè)定的許可不限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù),不限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。地方性法規(guī)無權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行,但可以附條件地設(shè)定行政強(qiáng)制措施。地方性法規(guī)設(shè)定行政強(qiáng)制措施的條件是:1.尚未制定法律和行政法規(guī)。不存在上位法時(shí),地方性法規(guī)可以設(shè)定其權(quán)限范圍內(nèi)的強(qiáng)制措施;根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十一條的規(guī)定,地方性法規(guī)可以對(duì)法律設(shè)定的行政強(qiáng)制措施作出具體規(guī)定,但未同時(shí)規(guī)定可以對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施作出具體規(guī)定;法律未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的,法律也不得授權(quán)地方性法規(guī)作出具體管理的強(qiáng)制措施。2.屬于地方性事務(wù)?！暗胤叫允聞?wù)”的概念首見于《立法法》第六十四條第一款第二項(xiàng)“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”,但何為“地方性事務(wù)”至今尚無明文解釋。3.設(shè)定的種類限于查封場(chǎng)所、設(shè)施和查封、扣押財(cái)物兩種。(三)地方法的規(guī)定在尚未制定上位法的情況下,部委規(guī)章和地方政府規(guī)章可以設(shè)定警告和一定數(shù)量的罰款,部委規(guī)章的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定,地方政府規(guī)章的限額由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)規(guī)定;部委規(guī)章和地方政府規(guī)章可以在上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)作出具體規(guī)定;上位法已經(jīng)制定但未規(guī)定給予行政處罰的,部委規(guī)章和地方政府規(guī)章不得設(shè)定行政處罰,否則就是抵觸。部委規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政許可,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設(shè)定行政許可必須同時(shí)滿足以下條件:1.尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。2.因行政管理確需立即實(shí)施。3.是臨時(shí)性