公共管理課件-政策與政策系統(tǒng)

政策與政策系統(tǒng)

●政策的內(nèi)涵與特征●政策的本質(zhì)及功能●政策的不同分類法●政策系統(tǒng)、政策主體與政策客體概念●政策客體的構(gòu)成成分●政策環(huán)境的基本構(gòu)成因素●政策系統(tǒng)的五大子系統(tǒng)§1.政策的內(nèi)容與實(shí)質(zhì)

一、政策概念

1.若干典型定義●拉斯韋爾和卡普蘭：公共政策是“具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”；●托馬斯·戴伊：“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”；●羅伯特·艾斯通(RobertEyestone)：公共政策就是“政府機(jī)構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系”●戴維·伊斯頓(DavidEaston)：“公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性的分配”；●夏坎斯基(IraSharkansky)：“政府的重要活動(dòng)即為公共政策”；●詹姆斯·安德森(JamesE.Anderson)：“公共政策是由政府機(jī)關(guān)或政府官員制定的政策”；而“政策是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，這些活動(dòng)過程是由一個(gè)或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的”。

2.一個(gè)綜合定義參考國外學(xué)者的看法，我們可以將公共政策界定為：國家(政府)執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。3.公共政策基本特征

第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體所制定及執(zhí)行；第二，公共政策具有特定的價(jià)值取向，要實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或目的；第三，公共政策是政府為解決特定社會(huì)問題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動(dòng)；第四，公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。二、政策的本質(zhì)及功能

1．政治控制或階級(jí)統(tǒng)治的工具政策集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國家或政府進(jìn)行政治控制或階級(jí)統(tǒng)治的工具或手段。

2．公共管理的手段政策作為執(zhí)政黨、國家或政府的公共管理的工具或手段，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的進(jìn)步。3．利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器

政策作為分配或調(diào)整各種利益關(guān)系的工具或手段，是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器(所有政策最終都表現(xiàn)為對(duì)利益關(guān)系的處理)。三、政策的分類

1.分配性的、調(diào)節(jié)的、自我調(diào)節(jié)性的和再分配性的政策根據(jù)政策對(duì)社會(huì)和有關(guān)人們之間關(guān)系的影響，可以將公共政策劃分為分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策四種類型。分配性政策涉及到將服務(wù)和利益分配給人口中的特定部分的個(gè)人、團(tuán)體、公司和社區(qū)；調(diào)節(jié)性政策與將限制與約束加之于個(gè)人和團(tuán)體的行動(dòng)有關(guān)，它減少那些受調(diào)節(jié)者的自由和權(quán)力；這使它明顯區(qū)別于分配性政策，后者的實(shí)施只會(huì)增加受調(diào)節(jié)者的自由和權(quán)力；自我調(diào)節(jié)性政策如同調(diào)節(jié)性政策一樣，涉及到對(duì)某一事物或團(tuán)體的限制或控制，但這種政策與調(diào)節(jié)性政策不同，它不是別的團(tuán)體強(qiáng)加上來的，而是受調(diào)節(jié)的團(tuán)體主動(dòng)要求，并作為保護(hù)和促進(jìn)自我利益的手段而出現(xiàn)的；再分配性政策涉及到政府在社會(huì)各階級(jí)(層)或團(tuán)體中進(jìn)行有意識(shí)的財(cái)富、收入、財(cái)產(chǎn)或權(quán)利的轉(zhuǎn)移性分配。2.總政策、基本政策和具體政策

從政策層次的角度，可以將公共政策劃分為總政策、基本政策和具體政策三種基本類：

-----總政策是一個(gè)國家或地區(qū)的帶有全局性、根本性、決定社會(huì)發(fā)展基本方向的政策，包括總路線、總方針、總綱領(lǐng)，總政策、總?cè)蝿?wù)、基本路線等；

-----基本政策是次于總政策而在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、部門或方面起主導(dǎo)作用的實(shí)質(zhì)性政策。一般可以將基本政策稱為基本國策。

-----具體政策處于政策金字塔的底部，是實(shí)現(xiàn)基本政策目標(biāo)的手段，或說是基本政策的具體規(guī)定，是為落實(shí)基本政策而制定的具體實(shí)施細(xì)則。

3.政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和文化的政策按照所涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域及其問題的不同，可以將公共政策劃分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和文化政策。政治政策就是政府處理政治問題或調(diào)整政治關(guān)系方面所采取的行動(dòng)或規(guī)定的行為規(guī)范；經(jīng)濟(jì)政策是政府處理經(jīng)濟(jì)問題或調(diào)整人們的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的手段；或用沃特森的話說，經(jīng)濟(jì)政策是政府采取的以影響經(jīng)濟(jì)生活為目的的行動(dòng)。

社會(huì)政策是指政府用來處理狹義的社會(huì)(社會(huì)學(xué)意義上的社會(huì))問題所采取的行動(dòng)或行為規(guī)范。此外，可以從其他的角度或側(cè)面來劃分公共政策。例如，根據(jù)是否涉及政府的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，可以將公共政策劃分為實(shí)質(zhì)性政策和程序性政策——前者與政府準(zhǔn)備采取的實(shí)際行動(dòng)有關(guān)(如高速公路建設(shè)、福利的發(fā)放)；后者涉及由誰采取行動(dòng)或怎樣采取行動(dòng)(如行政管理程序法)。又如，根據(jù)所分配利益的種類而將公共政策劃分為物質(zhì)性政策和符號(hào)性(象征性)政策——前者將分配有形的資源或?qū)嵸|(zhì)性的權(quán)力，或給目標(biāo)團(tuán)體帶來物質(zhì)性利益或損害；后者所分配的有利的條件很少對(duì)人們產(chǎn)生實(shí)際的效果，它們并不交付表面上承諾的東西?！?.政策系統(tǒng)的構(gòu)成

一、政策系統(tǒng)的概念政策系統(tǒng)是公共政策運(yùn)行的載體,是政策過程展開的基礎(chǔ)。按照某些西方學(xué)者的觀點(diǎn)，政策系統(tǒng)是“政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機(jī)構(gòu)、政策制度、政府官僚機(jī)構(gòu)以及社會(huì)總體的法律和價(jià)值觀”。我們對(duì)政策系統(tǒng)作了頗為不同的理解，將它界定為由政策的主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會(huì)政治系統(tǒng)。政策系統(tǒng)是政策科學(xué)研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是研究政策過程的前提或出發(fā)點(diǎn)。政策系統(tǒng)內(nèi)部各因素的聯(lián)系是否得當(dāng)，直接影響到政策的運(yùn)行是否順暢，并決定政策效果的好壞。

二、政策主體政策主體(政策活動(dòng)者)可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織。但是，由于各國的社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國的政策過程存在著差別，因此政策主體的構(gòu)成因素及其作用方式也有所不同。許多西方政策科學(xué)的論著或教科書討論了政策主體(政策制定者、執(zhí)行者和評(píng)估者等)問題。安德森在《公共決策》一書中將政策制定者分為官方的和非官方的兩大類：官方的政策制定者是指那些具有合法權(quán)威去制定公共政策的人們，包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員；非官方的政策決定的人或組織，包括利益團(tuán)體、政黨和行為個(gè)人的公民等。

三、政策客體政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對(duì)象，包括政策所要處理的社會(huì)問題(事)和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員(人)兩個(gè)方面。政策最基本的特征就是充當(dāng)人們處理社會(huì)問題，進(jìn)行社會(huì)控制以及調(diào)整人們之間關(guān)系特別是利益關(guān)系的工具或手段。從事的角度看，公共政策所要處理的是社會(huì)問題、公共問題或政策問題。社會(huì)問題以及政策問題不僅僅是一種客觀的存在狀況，而且也是人們主觀構(gòu)造的產(chǎn)物。它是被人們感知，覺察到的狀況，是由于價(jià)值、規(guī)范和利益沖突引起的，需要加以解決的狀況。因此，一種社會(huì)狀況構(gòu)成社會(huì)問題或政策問題與否，問題的嚴(yán)重性程度如何是與人的主觀判斷密切相關(guān)的。

從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對(duì)象是社會(huì)成員，這些受規(guī)范、制約的社會(huì)成員稱為目標(biāo)團(tuán)體。政策有大有小，它們發(fā)生作用的范圍不同。因而所要影響或調(diào)節(jié)、控制的社會(huì)成員及其行為的范圍不同。

政策所要調(diào)整或規(guī)范的是人的行為以及人與人之間的關(guān)系尤其是利益關(guān)系。它們鼓勵(lì)人們?nèi)氖履承┗顒?dòng)，而禁止人們?nèi)氖铝硪恍┗顒?dòng)，引導(dǎo)人們朝向政府所期望的目標(biāo)前進(jìn)。人們?cè)谏鐣?huì)生產(chǎn)和生活中存在著各式各樣的、錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，而其中最基本的是利益關(guān)系。黨和國家的政策要指導(dǎo)人們處理好全社會(huì)成員的利益與各種利益團(tuán)體利益之間的關(guān)系。

了解政策所發(fā)生作用的社會(huì)生活領(lǐng)域問題的性質(zhì)和特點(diǎn)，了解政策涉及的社會(huì)成員(目標(biāo)群體)的需要、利益和心態(tài)，有助于制定出適應(yīng)具體情況，能被人民群眾所普遍接受或能被多數(shù)人所理解的政策，有助于政策的順利執(zhí)行，充分發(fā)揮政策的作用，取得預(yù)期的政策結(jié)果。

四、政策環(huán)境所謂的政策環(huán)境，就是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是影響政策的存在、發(fā)展及其變化的因素皆構(gòu)成政策環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩大部分。自然環(huán)境主要是指一個(gè)國家的地理位置、面積大小、氣候條件、山川河流、礦藏資源等，它對(duì)一國的內(nèi)外政策具有影響和制約作用。社會(huì)環(huán)境的主要包括：政治狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國防狀況等等，它對(duì)公共政策起著更直接更重要的影響、制約、甚至決定的作用。

1．社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況或發(fā)展水平是一國或地區(qū)的公共決策的最重要的依據(jù)。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得預(yù)期效果，首要的和根本的一條是從本國或本地的實(shí)際情況尤其是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)；任何超越或落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的政策最終注定是要失敗的。

2．體制或制度條件政策總是在一定經(jīng)濟(jì)和文化體制或制度下制定和實(shí)施的。體制或制度為公共政策提供外部的組織環(huán)境，其中尤以政治體制和經(jīng)濟(jì)體制最為重要。政策過程的狀況如何，在很大程度上受制于現(xiàn)實(shí)體制。所謂的體制，是指國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)劃分等方面的體系和制度的總稱。3．政治文化政治文化是人類政治生活中的主觀意識(shí)范疇，是人們對(duì)有關(guān)政治方面的信仰、理論、感情、情緒、評(píng)價(jià)和態(tài)度等歷史和現(xiàn)實(shí)的總和。作為政策環(huán)境的重要組成部分，對(duì)政策過程產(chǎn)生深刻的影響?？梢园褲B透、影響政策過程的政治文化稱為政策文化。政治文化的各個(gè)層次——政治意識(shí)、政治價(jià)值觀和政治理想等——影響或制約公共政策過程。

4．國際環(huán)境一國或地區(qū)的公共政策不但受制于國內(nèi)環(huán)境，而且同樣受制于國際環(huán)境。國際的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交和科技文化方面的條件，是一國或地區(qū)的公共政策制定與執(zhí)行必須認(rèn)真考慮的因素。特別是當(dāng)代全球化、市場化和信息化的浪潮的出現(xiàn)，使得國際環(huán)境因素在一國或地區(qū)的政策制定與執(zhí)行中的地位和作用日益加強(qiáng)。

§3.政策系統(tǒng)的劃分現(xiàn)代化、科學(xué)化的公共決策系統(tǒng)（政策系統(tǒng)）是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構(gòu)成的大系統(tǒng)。政策過程及其各項(xiàng)功能活動(dòng)是由這些子系統(tǒng)共同完成的，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨(dú)立，又密切配合、協(xié)同一致，促使政策大系統(tǒng)的運(yùn)行得以順利地展開。一、信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動(dòng)，為公共決策提供信息資料。從某種意義上說，公共決策過程也就是信息的流動(dòng)與轉(zhuǎn)換的過程；而信息原則是公共決策的基本原則，信息是政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的依據(jù)；沒有信息，這些活動(dòng)就無法展開。

信息子系統(tǒng)在政策過程中具有重要的地位和作用，它是政策系統(tǒng)的神經(jīng)系統(tǒng)，為政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控及時(shí)地提供各種準(zhǔn)確、適用的信息。信息子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中的主要作用是：（１）信息的收集；（２）信息的加工處理；（３）信息的傳遞。

信息子系統(tǒng)要為公共決策提供準(zhǔn)確、及時(shí)和適用的信息，為政策過程服務(wù)，保證制定出合理的政策并加以有效的執(zhí)行，以取得預(yù)期目標(biāo),這就要求一種高效運(yùn)轉(zhuǎn)的信息系統(tǒng)。必須不斷地加強(qiáng)和改善我國各級(jí)公共決策系統(tǒng)中的信息子系統(tǒng)，以適應(yīng)日益復(fù)雜的公共決策的需要。

二、咨詢子系統(tǒng)咨詢子系統(tǒng)又稱參謀子系統(tǒng)或智囊子系統(tǒng)，它是由前述的現(xiàn)代政策研究組織以及各種專家、學(xué)者所組成的子系統(tǒng)。它集中專家們的集體智慧，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，為公共決策提供方案和其它方面的咨詢服務(wù)。咨詢子系統(tǒng)是現(xiàn)代化的公共決策系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，它參與公共決策活動(dòng)，在其中發(fā)揮著參謀咨詢的重要作用，保證公共決策科學(xué)化、民主化。咨詢子系統(tǒng)在政策制定活動(dòng)中的主要作用是：（１）政策問題分析；（２）政策未來預(yù)測；（３）方案設(shè)計(jì)及論證；（４）其他政策相關(guān)問題的咨詢；（５）參與政策評(píng)估并反饋信息。在現(xiàn)代公共決策系統(tǒng)中，咨詢子系統(tǒng)占有重要的地位、起到重要的作用，充分發(fā)揮這個(gè)子系統(tǒng)的作用，是公共決策科學(xué)化、民主化的一個(gè)重要條件。缺乏成熟的信息子系統(tǒng)是目前我國公共決策系統(tǒng)中存在的一個(gè)不足。

三、決斷子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)也稱中樞子系統(tǒng)，它由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者所組成。決斷子系統(tǒng)在整個(gè)公共決策系統(tǒng)中居于核心地位，是公共決策活動(dòng)的組織者，又是政策的最終決定者，領(lǐng)導(dǎo)公共決策活動(dòng)的全過程。決斷系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性兩個(gè)特點(diǎn)。決斷子系統(tǒng)在公共決策活動(dòng)中，享有拍板定案的權(quán)力，即具有最終決策權(quán)力，因而具有權(quán)威性；決斷子系統(tǒng)作為政策系統(tǒng)的核心，主導(dǎo)公共決策活動(dòng)的全過程，因而具有主導(dǎo)性。決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是：（１）提出有關(guān)的政策課題；（２）考慮政策目標(biāo)的確立；（３）組織政策方案的設(shè)計(jì)；（４）負(fù)責(zé)政策的最終決定?！爸\”與“斷”是公共決策過程中的兩種不同的職能。決斷子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)的關(guān)系，是“多謀”與“善斷”的關(guān)系，二者相輔相成而非相互取代。

四、執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員特別是政府行政機(jī)關(guān)和行政人員所構(gòu)成的。它是政策系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，其主要職責(zé)是將政策方案（理想）轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實(shí)）。執(zhí)行子系統(tǒng)具有現(xiàn)實(shí)性、綜合性、具體性和靈活性的特點(diǎn)。所謂的現(xiàn)實(shí)性，是指執(zhí)行子系統(tǒng)能夠?qū)⒄叻桨皋D(zhuǎn)變?yōu)檎咝б妫凰^的綜合性,是指政策執(zhí)行是個(gè)復(fù)雜的活動(dòng)過程，牽涉到許多動(dòng)態(tài)的因素,必須采取種種措施和行動(dòng)。所謂的具體性,是指執(zhí)行子系統(tǒng)必須將政策目標(biāo)加以分解，使其具體化，把執(zhí)行任務(wù)落實(shí)到具體的單位和個(gè)人；所謂的靈活性，是指執(zhí)行子系統(tǒng)所遇到的是復(fù)雜多變的情況，新問題、新矛盾隨時(shí)會(huì)發(fā)生。因