激勵政策對小水電發(fā)展的重要意義

激勵政策對小水電發(fā)展的重要意義一、前言近20余年來，世界許多發(fā)展中國家和一部分發(fā)達(dá)國家對小水電開發(fā)都比較重視，采取了積極的方針，制訂了各種不同的激勵政策，試圖促進(jìn)小水電的大力發(fā)展。這是由于上世紀(jì)70年代后期以來，世界石油危機(jī)高潮迭起所引起的，一些國際能源專家感到世界上傳統(tǒng)化石燃料的資源儲量有限，人類必須盡早尋找'替代能源（AlternateEnergy）”，并逐步增加其在能源消耗中的比重。所謂替代能源，主要是指可再生能源，包括小水電。從理論上講，小水電是取之不盡、用之不竭的，但實(shí)際上小水電可開發(fā)資源也是有限的。在當(dāng)前世界公認(rèn)的12種可再生能源中，絕大多數(shù)新能源如風(fēng)能、太陽能等還處于科學(xué)研究、試制和初期推廣階段，技術(shù)不成熟，建設(shè)成本高、規(guī)模小，短期內(nèi)還難以大比例實(shí)際替代傳統(tǒng)能源。在可再生能源中，小水電技術(shù)成熟，建設(shè)成本低、規(guī)模較大，所以是最現(xiàn)實(shí)可行的。但和傳統(tǒng)能源中現(xiàn)代大電力生產(chǎn)相比，小水電仍然是'弱勢”能源，規(guī)模小、技術(shù)水平不高、經(jīng)濟(jì)競爭力不強(qiáng)、商業(yè)化運(yùn)作能力較弱，如果沒有政府支持，還是難以得到大規(guī)模發(fā)展。從我們收集到的資料看，亞太地區(qū)發(fā)展中國家（也包括少數(shù)其他國家）20多年來制訂的一系列支持、鼓勵小水電發(fā)展的政策和措施，實(shí)際執(zhí)行情況大多不盡人意。小水電在這些國家雖然也有了明顯發(fā)展，全國裝機(jī)從數(shù)千千瓦發(fā)展到數(shù)萬千瓦。除中國外，亞太地區(qū)小水電實(shí)際運(yùn)行最多的印度可達(dá)數(shù)十萬千瓦。但在它們的電力總?cè)萘恐斜壤允俏⒉蛔愕赖模ň诎俜种泓c(diǎn)幾）。不少亞太國家農(nóng)村電氣化程度可達(dá)70-90%或更高，但都是由國家大電網(wǎng)供電，小水電的作用微乎其微。唯一例外的是中國，小水電已經(jīng)發(fā)展成為農(nóng)村電氣化的重要能源，全國2400多個(gè)縣中，有1576個(gè)縣建有小水電，其中780個(gè)縣以小水電供電為主。造成這些差別的主要原因在本研究報(bào)告第四部分“小水電效益分析的新思考”中從效益方面做了分析。但從政策角度看，主要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是什么？本文準(zhǔn)備從各國激勵政策與體制的異同及其實(shí)際效果再做一分析，試圖找出一些答案。國際上最初提出以可再生能源作為替代能源”的時(shí)候，主要只考慮了傳統(tǒng)化石燃料儲量的有限性，對其環(huán)境污染問題也曾提及，但尚未得到十分重視。到1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過并簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC），開始嚴(yán)正地警告全世界對環(huán)境污染引起氣候變化的危險(xiǎn)性。1998年，全球60個(gè)國家簽署了《京都議定書》，提出了各國溫室氣體的減排目標(biāo)。在國際大環(huán)境的促進(jìn)下，可再生能源以其“綠色”性能，進(jìn)一步得到國際能源界的青睞。最積極的歐洲國家，如德國，計(jì)劃到2020年使可再生能源發(fā)電容量達(dá)到全國電力裝機(jī)的20%，這是一個(gè)十分宏偉的目標(biāo)。其他許多國家也紛紛行動起來。眾多發(fā)展中國家，在面臨這一大好機(jī)遇時(shí)，其小水電發(fā)展情況以及相應(yīng)的政策措施又將怎樣，這也是我們要研究的。據(jù)IEA（國際能源署）統(tǒng)計(jì)和預(yù)測，目前小水電在整個(gè)水電中的比例，1995至2010年期間全球平均為5-6%，這個(gè)較高的比例主要是受到中國的拉動。中國目前小水電占整個(gè)水電比重為35%左右，且絕對值又大。如果排除中國的因素，則世界多數(shù)國家（除歐洲外），尤其是發(fā)展中國家的小水電占整個(gè)水電的比重都在1-3%以下。

當(dāng)前，可再生能源發(fā)展（包括小水電）正面臨著有利機(jī)遇，但是能否爭取到一個(gè)新的發(fā)展高潮，還取決于正確的政策導(dǎo)向和提高自身的市場競爭力。因此全面了解各種激勵政策的可行性和有效性，以及各種政策的配套效應(yīng)，也是研究如何促進(jìn)小水電可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在經(jīng)濟(jì)全球化的大形勢下，中國經(jīng)濟(jì)的許多行業(yè)都面臨著與國際“接軌”的問題。小水電行業(yè)如何與國際“接軌”？我們認(rèn)為還是有其特殊性，有必要進(jìn)行具體的研究，并提出一些具體可行的策略。下面是我們這個(gè)研究課題的初步意見，供業(yè)內(nèi)人士參考：1、 “接軌”并不意味著所有的政策、措施、規(guī)章制度都要一致。國情不同，各國有些不一樣但卻符合本國國情的東西仍應(yīng)保留。例如有中國特色、以小水電為主的農(nóng)村電氣化與大多數(shù)發(fā)展中國家就是不同的。所謂“接軌”，主要是進(jìn)行國際交流、宣傳我國經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要突出可比性與可借鑒的東西，使交流有共鳴。也需要吸收國際先進(jìn)思路、方法和有效的經(jīng)驗(yàn)（包括發(fā)達(dá)國家的），從而對比、改進(jìn)我國的政策、措施。2、 中國小水電50余年的發(fā)展歷程，絕大部分是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下進(jìn)行的。改革開放20年來，這方面的政策有了一些變化，但還不大。近年來不斷深化的電力體制改革和逐步擴(kuò)大的市場經(jīng)濟(jì)正在對小水電進(jìn)一步發(fā)展提出新的挑戰(zhàn)。在克服小水電持續(xù)發(fā)展中的障礙時(shí)，長期處在市場經(jīng)濟(jì)下的國際小水電（包括發(fā)展中國家）發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)是我們十分重要的借鑒資源。這也是“接軌”的一個(gè)重要內(nèi)容。3、 關(guān)于小水電開發(fā)的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范，我國已經(jīng)和正在編制、頒發(fā)的將近60種，其中30種已正式由國家或水利部頒發(fā)執(zhí)行。國際上完全屬于小水電專業(yè)的規(guī)程、規(guī)范很少，但一些大水電或電力行業(yè)的規(guī)程、規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)包含或適用于小水電的還是很多的。據(jù)了解，我國這些規(guī)程、規(guī)范與國際的交流合作還很少，原因之一是多數(shù)還沒有英文版本。此外，還有一些技術(shù)指標(biāo)，我國與國外也不同。做好交流，宣傳、推廣我國小水電建設(shè)的具體技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也學(xué)習(xí)、吸收國外的不同思路和經(jīng)驗(yàn)，也是“接軌”工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。二、國外小水電政策概況及其與中國的比較由于資料和篇幅的限制，本文僅摘錄了亞太地區(qū)有代表性的發(fā)展中國家，如菲律賓、印度、巴基斯坦、印度尼西亞、尼泊爾、泰國、中國，以及個(gè)別發(fā)達(dá)國家如美國在小水電開發(fā)及農(nóng)村電氣化方面的體制、政策和措施，以及發(fā)展中的制約因素，進(jìn)行分析和比較：如美國農(nóng)村電氣化的主要經(jīng)驗(yàn)；菲律賓小水電數(shù)據(jù)庫和激勵小水電發(fā)展的法律、法規(guī)；印度非常規(guī)能源部在小水電開發(fā)方面所作出的不懈努力；巴基斯坦對促進(jìn)小水電發(fā)展而采取的具體措施；印度尼西亞小水電發(fā)展的重重障礙；中國小水電發(fā)展歷史進(jìn)程中不斷調(diào)整的政策、措施以及與他國的比較等等。另外本文也附錄了國際組織幫助發(fā)展中國家開發(fā)小水電的一個(gè)案例。國內(nèi)外小水電或相關(guān)的可再生能源政策，大體上可分為：--經(jīng)濟(jì)激勵性，包括各種形式的政府補(bǔ)助、稅收減免、上網(wǎng)電價(jià)優(yōu)惠、低息或貼息貸款等;

--行政指令性，包括聯(lián)入電網(wǎng)、電量收購保證、配額等；--市場創(chuàng)建性，如開發(fā)權(quán)、所有制、獨(dú)立電廠、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營許可證以及排放貿(mào)易（EmissionTrading）。從法制級別上，有各級政府的政策、法規(guī)，甚至也有中央一級的法令（Act）或法律（Law）?？偟膩碚f，我們感到多數(shù)發(fā)展中國家的小水電激勵政策大同小異。下面擬從幾個(gè)方面對各國政策的異同及可比性做一扼要的歸納和分析：1、 管理體制2、 開發(fā)權(quán)和所有制3、 市場準(zhǔn)入及審批體制4、 投資（融資）政策和補(bǔ)助5、 小水電上網(wǎng)、銷售及供電權(quán)6、 稅收優(yōu)惠7、 中國小水電政策的演變1、管理體制大多數(shù)發(fā)展中國家的小水電開發(fā)實(shí)際上是由中央一級有關(guān)機(jī)構(gòu)直接管理，或者說都是國家級電力公司的一統(tǒng)天下。下面是一些對小水電比較重視的發(fā)展中國家主管小水電的國家公司：--泰國：EGAT（泰國發(fā)電總公司），MEA（城市電力管理總公司），PEA（地方電力管理總公司），其中PEA主要負(fù)責(zé)小水電的建設(shè)和管理，以及農(nóng)村電氣化發(fā)展并向EGAT及MEA躉售電力并配電到農(nóng)村。--菲律賓：NEA（國家電力署），NPC（國家電力集團(tuán)），HEDCOR（水電開發(fā)公司），其中HEDCOR主要負(fù)責(zé)小水電發(fā)展。在全國農(nóng)村電氣化發(fā)展中，基層組織也是和美國一樣屬集體所有的“電氣合作社”。--馬來西亞：TNB（國家電力局），小水電由該公司統(tǒng)一管理。--印度尼西亞：PT.PLN（國家電力公司）。--印度：MNES（非常規(guī)能源部），IREDA（可再生能源開發(fā)署）。--美國：為推行全國農(nóng)村電氣化，聯(lián)邦政府專門設(shè)立了“農(nóng)村電氣化管理總局”（REA）。

與多數(shù)發(fā)展中國家不同，中國在小水電開發(fā)管理方面是以地方政府為主、分散進(jìn)行的。除了發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及全國性政策由中央政府制訂外，其他關(guān)于規(guī)劃、開發(fā)、運(yùn)行、管理、設(shè)備制造等均由地方政府承擔(dān)。另一方面，許多發(fā)展中國家雖然長期處于市場經(jīng)濟(jì)體制下，但小水電也和其它電力工業(yè)行業(yè)一樣，基本上都是以國家領(lǐng)導(dǎo)、國有制為主體。近十年來，世界上流行電力行業(yè)“放寬監(jiān)督”（De-regulation）或“私有化”（Privatization）、“公、私共同參與”（PPP—Public-PrivateParticipation）等傾向，發(fā)展中國家也紛紛進(jìn)行體制改革。在過渡期，總的方向是從政府計(jì)劃與管理轉(zhuǎn)到政府協(xié)調(diào)下的自我持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村電源市場，推行“政府授權(quán)、市場為本”（GovernmentEnabled&MarketBasedApproach）的策略。對比中外的異同，是否可以說，在小水電管理方面，原市場經(jīng)濟(jì)國家除進(jìn)一步發(fā)揮市場為本的作用外，仍要保留政府的調(diào)控作用。而我國則是在原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，向發(fā)揮市場作用轉(zhuǎn)變，但也需繼續(xù)保留政府導(dǎo)向和調(diào)控作用。這種殊途同歸似乎既是巧合，但又是小水電自身發(fā)展的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)性規(guī)律造成的吧？2、 開發(fā)權(quán)和所有制在獲取小河流開發(fā)權(quán)方面，許多發(fā)展中國家比我國更優(yōu)惠。我國現(xiàn)已實(shí)行“有償轉(zhuǎn)讓，競價(jià)獲取'，而許多國家則是自由申請，免費(fèi)轉(zhuǎn)讓（當(dāng)然都只是指水的使用權(quán)）。所有制方面，我國實(shí)行了'公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展'戰(zhàn)略。與其他中小企業(yè)一樣，小水電私營企業(yè)近年來發(fā)展迅猛。僅就幾個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)看，如浙江省1994-2002期間新建的105.8萬kW裝機(jī)中，私企投資占70%。廣東省“九五”期間民企投資小水電占50%，湖南有的縣竟達(dá)到86%。當(dāng)然，從全國范圍看，2001年底小水電站中，國有的比例仍占67%。亞洲發(fā)展中國家中，印度比較重視小水電，出臺了不少的激勵政策，包括鼓勵私企投資。雖然取得了一些成效，但仍未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。據(jù)印度NHPC（國家水電公司）發(fā)布的CEA（中央電力局）統(tǒng)計(jì)資料，到2002年3月，其各種電源分布情況如表一：從上表推算，印度小水電迄今為止只占水電的1.5%，私營水電只占水電的2.2%，這說明印度的水電公有制和大水電都占絕對優(yōu)勢。其他國家基本相似。3、 市場準(zhǔn)入和審批體制在各國普遍推行的電力及水電行業(yè)，私有化”或“放寬監(jiān)管”（De-regulation）大潮下，多數(shù)發(fā)展中國家都在放寬市場準(zhǔn)入及簡化審批手續(xù)方面采取了有效措施。其實(shí)施情況，有的國家較好，有的仍然不盡人意。1）許多發(fā)展中國家在小水電開發(fā)資金方面對國際金融機(jī)構(gòu)、捐贈機(jī)構(gòu)等的依賴程度較高，而這些機(jī)構(gòu)投資、融資的手續(xù)復(fù)雜，且要求嚴(yán)格。為滿足這些機(jī)構(gòu)的要求，往往要專門請西方咨詢機(jī)構(gòu)做詳盡的前期工作，為此支付的費(fèi)用可高達(dá)項(xiàng)目投資的10-15%。這不僅降低了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性，還拖長了項(xiàng)目從選址到完工的時(shí)間。這個(gè)問題20年來在各種會議，包括聯(lián)合國主持下的會議上曾經(jīng)過多方討論和呼吁，或建議通過南南合作來改善，但迄今似乎并沒有得到根本上的改進(jìn)。小水電立項(xiàng)方面，印度等國近年來也都更新了政策，簡化了項(xiàng)目審批程序，但效果并不顯著，而且許多手續(xù)不能都得到簡化。印度有關(guān)環(huán)保的主要法令多達(dá)30余種，如環(huán)保法（1986）、水法（防止污染，1974）、大氣法（1977）、野生生物法（1972）、

工廠法（1948）和昆蟲法（1968）等等。在印度，征地的時(shí)間很長，移民安置十分困難，環(huán)境與森林清理等都是障礙。由于跨國跨行業(yè)，我們對此很難進(jìn)行深入研究，但從這些國家小水電發(fā)展步履艱難的情況推測，這些障礙所產(chǎn)生的影響可能還是不小的。2） 和中國類似，小水電入網(wǎng)受制于大電網(wǎng)。簽訂PPA（電力購銷協(xié)議）往往耗費(fèi)時(shí)日，甚至簽不成（如印尼），影響到投資人不敢進(jìn)入。但也有像巴基斯坦那樣，由政府為私營小水電項(xiàng)目編制了標(biāo)準(zhǔn)的PPA格式，從而縮短了談判時(shí)間。3） 多部門審批，也是多數(shù)國家小水電立項(xiàng)最頭疼的問題。但巴基斯坦在各邦政府（相當(dāng)于我國的省）特別指定“一個(gè)窗口”處理所有問題。這種“一窗式”的程序大大簡化了手續(xù)。4、 投資（融資）政策及補(bǔ)助當(dāng)前，多數(shù)發(fā)展中國家都試圖從國家電力公司一統(tǒng)天下的格局“放寬”到公、私共同參與（PPP）的小水電市場，甚至鼓勵外資進(jìn)入。例如印度近年來制訂的激勵政策中，對所有私營公司的債權(quán)比（Debt/Equity）可放寬到4:1，也就是投資者的資本金只要求20%就可以了（巴基斯坦類似）。后又規(guī)定了建設(shè)小水電的許可證持有人或發(fā)電公司的外國私企投資項(xiàng)目允許100%的外資投入，同時(shí)保證外國投資人的投資回報(bào)中可有16%的外匯，投資回報(bào)率按5%考慮以替代過去的2%等等。其他國家也頒布了類似條文。這些都為擴(kuò)大投（融）資渠道創(chuàng)造了寬松的環(huán)境。貸款利息方面，我國商業(yè)銀行對小水電給予貼息貸款。印度對小水電商業(yè)項(xiàng)目的貸款利息給予5-7.5%的補(bǔ)貼。但在一些發(fā)展中國家如菲律賓等，政府的發(fā)展銀行能夠以較低的開發(fā)利息從國外貸款，卻以較高的商業(yè)利息轉(zhuǎn)貸給小水電開發(fā)商，而且要求全部質(zhì)押Collateral）或者由開發(fā)商的母公司提供擔(dān)保。這些也成為小水電發(fā)展緩慢的主要障礙。5、 小水電上網(wǎng)、銷售及供電權(quán)發(fā)展中國家小水電站孤立運(yùn)行較多，且沒有地方電網(wǎng)，有的可直接聯(lián)入國家電網(wǎng)。因此，多數(shù)電站談不上供電權(quán)。在上網(wǎng)電價(jià)方面，尼泊爾對5-50MW的中小水電規(guī)定了固定的收購電價(jià)，對鼓勵電站投資起到了一定的作用。巴基斯坦國家水利電力發(fā)展總局（WAPDA）對獨(dú)立發(fā)電（包括私人開發(fā)的）的小水電指定了按長期合同收購電力的規(guī)定。電站建成后的前10年平均電價(jià)折合約6.1美分/度，以后25年內(nèi)平均電價(jià)為5.57美分/度。而印度規(guī)定電網(wǎng)對小水電站的收購電價(jià)不得低于2.25盧比/度（1994年水平），且每年增長5%（1元人民幣相當(dāng)于5.5盧比）。這些規(guī)定類似于我國實(shí)行的小水電保護(hù)電價(jià)，對保證投資者提高投資回報(bào)率是有好處的。多數(shù)發(fā)展中國家的聯(lián)網(wǎng)和上網(wǎng)電價(jià)問題與我國相似，但在小水電有自己的供電區(qū)方面則似乎是我國所獨(dú)有的，這也可能是我國小水電發(fā)展快而多的重要原因之一。6、 稅收政策各國的優(yōu)惠政策大致相近，如：--增值稅優(yōu)惠，中國小水電只征收6%（大中電站為17%），菲律賓則實(shí)行免征優(yōu)惠；--所得稅，中國規(guī)定按利潤的33%征收稅款，實(shí)行“免二（年）減三（年），或“先征后返”，菲律賓則是7年免征，印度則規(guī)定新項(xiàng)目5

年免稅；--設(shè)備材料進(jìn)口免稅，菲律賓、印度、尼泊爾等國由于水輪機(jī)、發(fā)電機(jī)等主要設(shè)備特別依賴進(jìn)口，故大多采取這一優(yōu)惠政策，而我國則沒有實(shí)行。7、中國小水電政策的演變中國小水電在過去50多年來，取得了快速、巨大的發(fā)展。在各種重要原因中，政策是關(guān)鍵因素，“政策和策略是革命黨的生命”這句名言，對小水電的發(fā)展也是十分重要的。為了和國際社會進(jìn)行比較，有必要把中國各階段小水電政策的演變及其當(dāng)時(shí)的社會、經(jīng)濟(jì)背景做一簡要回顧。從20世紀(jì)50年代開始，小水電從小到大，從單站發(fā)電到聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，從建設(shè)縣電網(wǎng)到農(nóng)村水電電氣化，從規(guī)模小、經(jīng)營分散、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小到資產(chǎn)整合，形成獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，從建設(shè)以水電為主的農(nóng)村電氣化縣進(jìn)而啟動規(guī)模浩大的'小水電代燃料”生態(tài)保護(hù)工程，小水電在農(nóng)村以至全國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越受到人們的重視。迄今，全國小水電總裝機(jī)容量已達(dá)2,800萬kW，占全國水電30%以上，以及全國電力裝機(jī)的7%左右。在世界上不僅首屈一指，而且遙遙領(lǐng)先。在通常所說的小水電發(fā)展三個(gè)階段中，各階段的政策如何演變？有哪些重大調(diào)整？目前面臨什么問題？這里僅做一簡單歸納。1） 第一階段（20世紀(jì)50—70年代），約30年時(shí)間。主要是解決邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困農(nóng)村的照明問題。地方政府和人民積極性很高，結(jié)合興修農(nóng)田水利，發(fā)展了小水電。這時(shí)實(shí)行的核心政策是“自建、自管、自用”和“以電養(yǎng)電”，用以調(diào)動各級地方政府的積極性。此政策的主要背景：這期間一度出現(xiàn)“平調(diào)風(fēng)”，許多農(nóng)村水電站被上級利用職權(quán)無償'上劃”，為此，主管小水電的水利電力部出臺了“誰建、誰管、誰受益”的政策（后改為“自建、自管、自用”），成為這一時(shí)期促進(jìn)小水電發(fā)展的核心政策。其實(shí)質(zhì)是在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一種帶有'市場經(jīng)濟(jì)意識“的政策，這在當(dāng)時(shí)是很不容易的。70年代初，隨著大電網(wǎng)的延伸，許多小水電站遭到了廢棄，為此水利電力部又出臺了“小水電與國家電網(wǎng)并網(wǎng)辦法”的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)大扶小，各自產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)不變，且保留小水電自供區(qū)，并擁有自己的市場，這也是當(dāng)時(shí)的一項(xiàng)核心政策，大大推進(jìn)了小水電的發(fā)展。2） 第二階段（上世紀(jì)80年代初一世紀(jì)末），約20年時(shí)間，主要是解決貧困地區(qū)脫貧致富的問題。從1983年起分三批建設(shè)了653個(gè)以農(nóng)村小水電為主的農(nóng)村電氣化縣。小水電產(chǎn)業(yè)壯大，總資產(chǎn)達(dá)1,500多億元，擁有70多個(gè)地區(qū)性小水電集團(tuán)公司，在農(nóng)村脫貧和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。這一階段出現(xiàn)了小水電虧損危機(jī)。上網(wǎng)電價(jià)維持水平低（有的僅僅為2分人民幣/度），同時(shí)造價(jià)不斷上漲，已建電站虧損，在建電站被迫停工，小水電發(fā)展陷于停頓。此時(shí)，經(jīng)過中央政府協(xié)調(diào)，制訂了最低保護(hù)上網(wǎng)電價(jià)（不低于5分人民幣/度），小水電發(fā)展才得到了恢復(fù)。80年代后期，一些省曾推行大小水電聯(lián)營方案，由大電網(wǎng)統(tǒng)一管理，使小水電失去了自主權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，全國小水電行業(yè)引起一片混亂。經(jīng)過有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，停止了“聯(lián)營”，恢復(fù)了地方政府自主辦電的積極性。在90年代后期，由于電力壟斷體制的影響，又出現(xiàn)了國家電網(wǎng)對小水電網(wǎng)實(shí)行“代管”，小水電又失去了經(jīng)營管理權(quán)，

行業(yè)又面臨危機(jī)。中央政府再度協(xié)調(diào)，保留了水利系統(tǒng)經(jīng)營農(nóng)村水電的權(quán)利，從而保護(hù)了全社會辦電的積極性。3）第三階段從新世紀(jì)開始，主要是改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。這時(shí)，中央政府高度重視并提出了“把農(nóng)村水電列為促進(jìn)農(nóng)民增收效果更為顯著的中小型基礎(chǔ)設(shè)施'。這時(shí)，還啟動了目標(biāo)宏偉的“小水電代燃料”生態(tài)保護(hù)工程。顯而易見，電價(jià)和管理體制在小水電發(fā)展中常常起主要作用。這些問題和矛盾只有在最高領(lǐng)導(dǎo)層一國務(wù)院協(xié)調(diào)下才能得到解決。到2001年底，全國有760個(gè)縣以小水電供電為主，505個(gè)縣電網(wǎng)由水利系統(tǒng)（即地方政府）管理。這是從管理體制和政策上保證小水電大力發(fā)展的又一關(guān)鍵性內(nèi)容。以上簡要回顧說明了每一階段促進(jìn)小水電大發(fā)展都有一些關(guān)鍵性政策措施的支持，而其他各種激勵政策可以說都僅僅作為輔助。但上述三個(gè)階段實(shí)施的主要政策都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，較少涉及市場經(jīng)濟(jì)的基本要素，如價(jià)格和供需的關(guān)系等。所以和亞太地區(qū)發(fā)展中國家的可比性較差。因?yàn)?三自”政策在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是一種觀念上的突破，是一種創(chuàng)新，但放在市場經(jīng)濟(jì)體系中，就是一種普遍的原則，談不上經(jīng)驗(yàn)了。近年來，在市場經(jīng)濟(jì)逐步擴(kuò)大、電力體制改革不斷深化的大環(huán)境下，中國小水電面臨新的挑戰(zhàn)。在廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”以及“輸配合一”（即大電網(wǎng)壟斷）等潮流面前如何避免小水電在市場競爭中陷于困境（尤其是'電荒“得到緩解后），是政府主管和政策研究部門居安思危、未雨綢繆的嚴(yán)峻任務(wù)。三、發(fā)展中國家小水電激勵政策有效性不高的原因探討長期以來，在探討發(fā)展中國家小水電政策時(shí)，有一個(gè)問題令人費(fèi)解，也引起了我們的重視，即許多國家近20年來對小水電發(fā)展都比較重視，制訂了一系列激勵政策，而且大同小異，雖然有的國家小水電由此取得了一定的發(fā)展，但絕大多數(shù)都未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。迄今，多數(shù)發(fā)展中國家的小水電在農(nóng)村能源、農(nóng)村電氣化或全國水電中的比例都很低，一般都在3%以下，多數(shù)不到1%。對于這個(gè)發(fā)展緩慢的原因，我們認(rèn)為有必要集中一定力量開展研究，設(shè)法找出阻礙其小水電發(fā)展、使其長期停留在“微不足道”地位的主要問題和矛盾。由于這個(gè)問題涉及面很廣，僅從小水電行業(yè)本身研究，很難得出全面結(jié)論?，F(xiàn)根據(jù)可以獲取的資料，初步分析，提出以下幾個(gè)推斷，僅供業(yè)內(nèi)人士進(jìn)一步研究時(shí)參考：1、 小水電自身競爭力不強(qiáng)，在許多地方，其經(jīng)濟(jì)可行性較差，技術(shù)水平不高。尤其是和傳統(tǒng)大電力相比仍處于相對弱勢。僅靠一般優(yōu)惠政策，力度不夠，與各方面關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，就難以推動其大規(guī)模、快速發(fā)展。如印尼，小水電的電能銷售，需要由政府補(bǔ)貼27%以上，長期實(shí)行，使政府負(fù)擔(dān)很重，就成為了障礙。2、 在全面市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，小水電的宏觀社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，對具體項(xiàng)目投資人（包括公、私投資方）不帶來直接效益。許多發(fā)展中國家的學(xué)者已經(jīng)提出小水電（及可再生能源）應(yīng)當(dāng)采取“政府導(dǎo)向、市場推動”的原則。宏觀效益的受益者是政府和全社會，而政府調(diào)控和反饋到小水電發(fā)展的力度不夠，其發(fā)展也會受阻。特別是“反饋”到多少才有效，這是一門大學(xué)問，目前尚未見國外有所論述。在我國，小水電能夠發(fā)展到如此巨大規(guī)模，最根本的政策

因素應(yīng)該是中央政府最高層的高度重視，把小水電列為農(nóng)村電氣化的重要能源，又把農(nóng)村電氣化納入國家解決“三農(nóng)”問題的大政策和整套策略。如何推廣這個(gè)高層決策經(jīng)驗(yàn)，大概不是小水電從業(yè)人員單獨(dú)能解決的。3、 宏觀效益的另一個(gè)問題是如何量化計(jì)算水電項(xiàng)目中非電力效益，如防洪、水產(chǎn)養(yǎng)殖、灌溉、供水、旅游等，并納入國家法令、政策，這是一個(gè)全世界尚未解決的問題。更別說把環(huán)境補(bǔ)償、燃料運(yùn)輸?shù)瘸杀炯{入傳統(tǒng)化石燃料中，使其與小水電處于公平競爭環(huán)境了！4、 小水電在國外也稱為“從水到（輸電）線”（WatertoWire）工程，它既屬于水又屬于電。資源與開發(fā)屬水，電能輸出與銷售歸電。二者關(guān)系協(xié)調(diào)不好，常成為小水電發(fā)展的主要障礙。此外，還牽涉更多其他經(jīng)濟(jì)部門，也需協(xié)調(diào)。小水電激勵政策如果僅限于小水電范疇，有時(shí)很難奏效。如中國小水電發(fā)展50多年來的三個(gè)階段中遭遇了6次危機(jī)。只有經(jīng)過中央政府直接協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，不斷調(diào)整政策，才做到了持續(xù)高速發(fā)展。如果你的小水電要聯(lián)入電網(wǎng)，在電網(wǎng)準(zhǔn)入、上網(wǎng)電量、電價(jià)等方面達(dá)不成協(xié)議，那就發(fā)展不了。更有甚者，如荷蘭，其防洪、航運(yùn)、漁業(yè)、旅游、環(huán)境任何一個(gè)部都可以否決一個(gè)小水電項(xiàng)目。加之荷蘭全國電力不缺，人均享有裝機(jī)已達(dá)1kW，這就是其小水電難以發(fā)展的原因。進(jìn)入發(fā)展“綠色能源”時(shí)代，他們想借助這個(gè)重大'利好”，把小水電推上去。從中國的經(jīng)驗(yàn)看，若沒有中央政府最高層的直接支持和協(xié)調(diào)，小水電的困境是顯而易見的。但在許多發(fā)展中國家，小水電在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和地位，可能還提不到如此重要的地位。5、 許多發(fā)展中國家在小水電開發(fā)資金方面對國際金融機(jī)構(gòu)依賴程度較高，而這些機(jī)構(gòu)投（融）資的手續(xù)十分復(fù)雜、嚴(yán)格，如滿足其要求，則將大大增加前期工作費(fèi)用（有時(shí)可達(dá)項(xiàng)目投資的15%左右），這使得項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上不可行。如不滿足其要求，則往往被否決，使許多小水電項(xiàng)目不