自考《市政學(xué)》精講PPT課件 第3章

市政學(xué)高等教育自學(xué)考試第三章

市政職能第三章 市政職能學(xué)習(xí)目標(biāo)掌握市政職能的概念，理解市政職能的特征、意義、類型和原則了解西方國家市政職能發(fā)展的演變，理解西方國家市政職能的主要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式，掌握西方國家市政職能的基本特征掌握中國市政職能的主要內(nèi)容和基本特征，理解中國市政職能的改革與發(fā)展掌握市政職能過程的基本環(huán)節(jié)本章重點(diǎn)市政職能的概念、特征、類型和原則中國市政職能的主要環(huán)節(jié)和基本特征中國市政職能的改革與發(fā)展市政職能過程的基本環(huán)節(jié)第一節(jié)市政職能概述一、市政職能的含義一般說來，市政職能是指城市政府在城市公共管理過程中依法履行的各項(xiàng)職責(zé)和功能的總稱，是城市政府管理活動的基本方向。廣義的市政職能包括國家在該行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理方面的事務(wù)，是城市政府的重要職責(zé)和功能，在市政管理過程中體現(xiàn)為對法律、法規(guī)和上級政府決定的執(zhí)行。第一節(jié) 市政職能概述狹義的市政職能主要是指城市政府在城市環(huán)境、城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市服務(wù)和城市管理等方面的職責(zé)和功能，同時也包括組織本轄區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會活動，管理地方公共事務(wù)，為城市居民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。由此可見，市政職能是受中央和上級政府領(lǐng)導(dǎo)的，由法律法規(guī)所規(guī)定的，城市行政區(qū)域內(nèi)國家機(jī)構(gòu)尤其是行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)治和管理社會的各項(xiàng)職責(zé)的總和。第一節(jié) 市政職能概述正確理解和把握市政職能的概念，需要注意以下幾個方面的問題：市政職能狀況取決于一個國家的性質(zhì)和城市政府在國家政權(quán)體系中的地位，不同國家的城市有著不同的市政職能。市政職能是歷史的產(chǎn)物，不同歷史時期的城市政府有著不同的市政職能。市政職能的主體是城市政府。第一節(jié) 市政職能概述市政職能的客體是城市公共事務(wù)。實(shí)現(xiàn)市政職能的主要途徑和方式是法制化、科學(xué)化、現(xiàn)代化的公共管理。第一節(jié) 市政職能概述市政職能的特征第一，廣泛性。從鄰里關(guān)系、社區(qū)衛(wèi)生、居民福利、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、公共設(shè)施到整個城市的規(guī)劃和建設(shè)事務(wù)，都要納入政府的管轄范圍，從而使城市政府職能要比其他地方政府職能更加廣泛多樣。第二，服務(wù)性。與其他地方政府職能相比，市政職能的公共服務(wù)性特征更為突出。公共服務(wù)職能也體現(xiàn)了城市政府的本質(zhì)，服務(wù)是城市政府的天職。第一節(jié) 市政職能概述第三，規(guī)范性。城市政府管理現(xiàn)代化的主要標(biāo)志就是法制化和科學(xué)化，從而確保市政職能的規(guī)范性和穩(wěn)定性。第四，自主性。城市政府在其職能范圍內(nèi)享有較大的自治權(quán)，具有自主性特征。城市事務(wù)中的各個環(huán)節(jié)都自成體系，具有較大的獨(dú)立性，適合由城市政府自主地實(shí)施管理。第五，多樣性。政府在管理公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)職能時，不得不采用多種手段、途徑和方式，以適應(yīng)不斷變化的新情況和新問題，保證城市政府的各項(xiàng)職能得到順利實(shí)施。第一節(jié) 市政職能概述二、市政職能的類型1．以各種職能產(chǎn)生的先后順序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可以分為傳統(tǒng)職能與現(xiàn)代職能傳統(tǒng)職能主要是指近代以前的城市政府職能，這些職能從城市政府產(chǎn)生初期一直延續(xù)至今，具有較強(qiáng)的生命力和文化再生能力。傳統(tǒng)的市政職能依然保持著它的生命力，并且隨著城市社會生活的復(fù)雜化而愈益發(fā)展，具有永久性、穩(wěn)定性、基礎(chǔ)性的特征。第一節(jié) 市政職能概述現(xiàn)代職能主要是指第二次產(chǎn)業(yè)革命后，隨著現(xiàn)代城市文明的發(fā)展而逐步興起，并且日益顯示其重要性的市政職能，如城市規(guī)劃、建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)職能等。這些職能是在城市由消費(fèi)型發(fā)展為集生產(chǎn)和消費(fèi)為一體的復(fù)合型的過程中產(chǎn)生的，具有生產(chǎn)性、戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性特征，決定著城市自身的生存、發(fā)展和未來。第一節(jié) 市政職能概述2．根據(jù)市政職能的性質(zhì)和實(shí)現(xiàn)方式，防御職能與建設(shè)職能防御職能主要是指城市政府依法通過限制性、保護(hù)性手段，從最低限度上維持一個城市正常的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活秩序，為市民提供生存和發(fā)展條件的各項(xiàng)市政職能。如治安消防、減災(zāi)救濟(jì)、環(huán)境與資源保護(hù)、市場管理監(jiān)督與調(diào)控、勞動與安全管理、食品衛(wèi)生管理等。防御職能在城市發(fā)展早期曾是主導(dǎo)性的市政職能，在現(xiàn)代城市管理中依然發(fā)揮著不可缺少的重要作用。第一節(jié) 市政職能概述建設(shè)職能是在基本的秩序和安全得到保障的前提下，主動采取規(guī)劃、組織、引導(dǎo)、保護(hù)、激勵等措施，積極為城市居民提供更好的公共服務(wù)、更便利的生活條件、更舒適的生活環(huán)境、更富足的生活的各項(xiàng)職能，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃、資源開發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)、文化教育及科技發(fā)展等。第一節(jié) 市政職能概述3．根據(jù)現(xiàn)代城市事務(wù)的主要內(nèi)容、特點(diǎn)和市政管理的實(shí)際情況，可分為一般職能與專門職能一般職能是指城市政府和其他地方政府都具有的職能，其中主要是經(jīng)濟(jì)職能和社會職能；專門職能則主要是指城市政府特有的或特別突出的職能，其中主要有規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)職能。一般職能和專門職能共同構(gòu)成城市政府的基本職能。第一節(jié) 市政職能概述三、市政職能的意義第一，市政職能是城市政府各項(xiàng)公共事務(wù)及其管理活動的組織化，代表了城市政府活動的基本方向，反映了城市政府行為的基本宗旨和目的。第二，市政職能決定著城市政府管理的范圍和組織規(guī)模。第一節(jié) 市政職能概述第三，市政職能既取決于國家和地方行政體制，又在不斷地影響和改變著城市各級政府上下左右的行政關(guān)系，是中央、省和城市政府權(quán)責(zé)分工和事務(wù)分割的重要依據(jù)。第四，市政職能決定著城市財政收支占城市國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。第五，市政職能是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到城市政府管理的績效和成敗，關(guān)系到城市的發(fā)展和未來。第一節(jié) 市政職能概述四、市政職能的原則首先，市政職能取決于城市政府在國家行政體制中的地位。中國城市按行政級別可以分為直轄市、副省級市、地級市和縣級市四類。直轄市屬于省級單位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較齊全，規(guī)模也較大，一般都是全國性的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，通常以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主，對周邊地區(qū)形成較大的輻射作用。第一節(jié) 市政職能概述副省級市主要是以計(jì)劃單列市為主，具有省級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃直接納入全國計(jì)劃。副省級市一般是某一大區(qū)域內(nèi)的政治或經(jīng)濟(jì)中心，或具有重要的戰(zhàn)略地位。地級市受省級政府直接管轄，是具有地區(qū)性政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心功能的較大城市，地級市數(shù)量眾多，是當(dāng)代中國城市體系的主要組成部分。第一節(jié) 市政職能概述近年來，縣級市的數(shù)量也增長迅速，縣級市脫胎于縣，其職能與縣相似。因此，不同城市在行政地位上存在著較大的差異，確立和調(diào)整市政職能必須以城市的行政地位為依據(jù)。第一節(jié) 市政職能概述其次，市政職能取決于城市的特色和工作重點(diǎn)。不同類別的城市，其政府職能也有不同的側(cè)重點(diǎn)，呈現(xiàn)出不同的運(yùn)行機(jī)制，而運(yùn)行機(jī)制的復(fù)雜性必然導(dǎo)致城市政府在職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能實(shí)現(xiàn)方式上的多樣化。因此，市政職能要根據(jù)不同類型城市的特點(diǎn)和城市管理現(xiàn)代化的具體情況加以確定。第一節(jié) 市政職能概述再次，中國城市政府是城市人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國家在城市設(shè)立的一級行政機(jī)關(guān)，這就決定了城市政府既要接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還必須擔(dān)負(fù)起管理整個城市的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會事務(wù)，履行一級地方政府的一般職能；同時還要履行城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的專門職能，發(fā)布決定和命令，管理本區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)公共事務(wù)。這些都構(gòu)成了中國市政職能的主要內(nèi)容。第一節(jié) 市政職能概述最后，市政職能必須依法確立和調(diào)整。根據(jù)中國現(xiàn)行地方政府組織法的有關(guān)規(guī)定，城市政府的職權(quán)可以概括為：執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，執(zhí)行國務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府的決議和命令；規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令；全面領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和各項(xiàng)行政事務(wù)；保

護(hù)國家、集體和公民個人的一切合法權(quán)益；領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督所屬各工作部門和區(qū)、縣人民政府的工作，改變或撤銷其不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決議；管理其他城市公共事務(wù)。第一節(jié) 市政職能概述城市政府的法定職權(quán)是確立和調(diào)整市政職能的重要依據(jù)和基本規(guī)范。第一節(jié) 市政職能概述第二節(jié)西方國家的市政職能一、西方國家市政職能的演變1．前工業(yè)化階段工業(yè)革命開始以前，城市的發(fā)展處于最初的形成階段，其中有代表性的是18世紀(jì)中期以前的歐洲城市。這一時期的城市經(jīng)濟(jì)以生產(chǎn)技術(shù)落后、規(guī)模狹小的手工業(yè)生產(chǎn)力為主，人口增長緩慢，城市生活質(zhì)量較低，城市規(guī)模較小，功能單一，居住和活動分散。第二節(jié) 西方國家的市政職能市政職能也比較簡單，往往僅限于治安、消防、公共衛(wèi)生以及簡單的公用設(shè)施與市政工程。市政管理手段單，管理方式也較為原始，有些事務(wù)和服務(wù)由于社會需求尚未形成規(guī)模，還沒有從社會中分離出來，因而有某些私人性質(zhì)和宗教性質(zhì)。第二節(jié) 西方國家的市政職能2．工業(yè)化階段工業(yè)化階段是西方城市迅速成長的時期，大約是從18世紀(jì)后期至20世紀(jì)40年代。工業(yè)革命促進(jìn)了城市的空前大發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)的各種功能進(jìn)一步向大城市和城市中心區(qū)集中，城市人口不斷增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了質(zhì)的變化，城市公共事務(wù)的內(nèi)容急劇擴(kuò)大，市政職能的范圍和內(nèi)涵不斷發(fā)展。第二節(jié) 西方國家的市政職能城市地區(qū)與其他地區(qū)的差異性日益突出，城市的政治地位和經(jīng)濟(jì)地位日益提升，城市的自治權(quán)限逐步擴(kuò)大，城市政府的行政職權(quán)相對獨(dú)立出來，管理的事務(wù)和提供的社會服務(wù)范圍也越來越廣泛。在這個時期，市政職能大幅度增加，鋪路、供水、供電、保健、住房、教育等新職能成為市政職能的重要內(nèi)容，一些傳統(tǒng)職能如治安、消防、衛(wèi)生等的技術(shù)含量不斷提高，以適應(yīng)工業(yè)化高速發(fā)展的需要。第二節(jié) 西方國家的市政職能3.后工業(yè)化階段20世紀(jì)40年代，尤其是60年代以后，工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化使城市成為人類聚居的主要地區(qū)。隨著發(fā)達(dá)國家城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變革，以信息和服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)日益興起。交通的發(fā)展和信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得城市與周邊地區(qū)的時空距離大幅度縮短，城市的輻射作用日益增強(qiáng)。第二節(jié) 西方國家的市政職能這些變化使西方國家的市政職能發(fā)生了劃時代的轉(zhuǎn)變：第一，市政職能范圍得以進(jìn)一步擴(kuò)展，不僅滲透到城市社會生活的各個領(lǐng)域，還輻射到周邊地區(qū)，甚至在國際范圍內(nèi)發(fā)揮影響，這在客觀上擴(kuò)大了市政職能的范圍。第二，城市經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的復(fù)雜化，促使市政職能逐步向標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和法治化的方向發(fā)展。第二節(jié) 西方國家的市政職能第三，市政職能的中心轉(zhuǎn)向城市發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和公共服務(wù)的提供，城市政府在規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的職能日益突出。第四，市政職能開始向社會輸出，謀求建立小政府、大社會的管理模式。市政職能呈現(xiàn)出萎縮的特征，在一部分職能如外向經(jīng)濟(jì)職能、治安、防災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、福利保健等得到進(jìn)一步強(qiáng)化和改善的前提下，市政職能的總量則逐漸衰減。第二節(jié) 西方國家的市政職能二、西方國家市政職能的內(nèi)容1.規(guī)劃職能規(guī)劃職能以土地規(guī)劃和區(qū)域綜合開發(fā)計(jì)劃為主，是

現(xiàn)代西方城市政府最重要的職能之一。城市政府通過履行規(guī)劃職能，規(guī)定城市在一定時期內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，確定城市土地開發(fā)與利用的基本原則和具體規(guī)范，協(xié)調(diào)城市的空間布局和各項(xiàng)建設(shè)，發(fā)揮城市的整體優(yōu)勢。第二節(jié) 西方國家的市政職能西方各國城市政府普遍重視城市規(guī)劃，早在20世紀(jì)

20年代，許多國家就成立了相應(yīng)的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理城市土地的利用、城市的功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)布局，以

及城市區(qū)域內(nèi)的綜合開發(fā)等工作。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著西方各國大規(guī)模城市重建工作的展開，各國廣泛利用城市規(guī)劃的新理論和新方法，注重解決交通擁擠、環(huán)境污染、人口稠密等城市問題。第二節(jié) 西方國家的市政職能城市規(guī)劃工作極大地影響了西方城市的發(fā)展，城市群、城市帶、衛(wèi)星城市、小區(qū)規(guī)劃、城市郊區(qū)化、就業(yè)分散化等，都是城市政府通過規(guī)劃職能影響城市發(fā)展取向的實(shí)際例證。第二節(jié) 西方國家的市政職能2.交通運(yùn)輸職能對道路、橋梁、機(jī)場、港口等交通設(shè)施的設(shè)置和管理。制定使用這些設(shè)施的權(quán)限及其相關(guān)規(guī)定；對軌道事業(yè)、汽車運(yùn)輸事業(yè)、交通工具及其他運(yùn)輸事業(yè)的經(jīng)營；制定通勤對策等職能。第二節(jié) 西方國家的市政職能隨著西方國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的提高，城市政府對城市交通運(yùn)輸事業(yè)的投入也不斷增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施得到了顯著的改善，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市民生活福祉的提高。各國在城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金籌措、建設(shè)以及管理方式上也都積累了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)。第二節(jié) 西方國家的市政職能例如，美國幾乎遍布全國各個城鎮(zhèn)的公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，籌資渠道就表現(xiàn)出多元化的特征，既有聯(lián)邦政府和州政府的財政資助，也有城市政府發(fā)行的市政建設(shè)公債和征收的特別稅倫敦等人口稠密的大城市為了減輕中心城區(qū)的交通壓力提高其礎(chǔ)設(shè)施的整體效率，通過收費(fèi)制度和鼓勵公交網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展等策略，改善城市交通。第二節(jié) 西方國家的市政職能3.社會福利與保障職能在西方國家，許多城市政府都將公共政策和政府資源充分地投入到發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、城市社會福利和社會保障、提高城市就業(yè)水平等方面，以便解決因工業(yè)化、市場化和城市化帶來的各種社會問題，維持和保證市民基本的生活水平。第二節(jié) 西方國家的市政職能（1）社會保障。市民在年老、失業(yè)、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。社會保障是國家和社會通過立法對國民收入進(jìn)行分配和再分配，對市民特別是生活有特殊困難的市民的基本生活權(quán)利給予保障的一種社會安全制度。社會保障可以在一定程度上緩解社會矛盾，維護(hù)社會公平，促進(jìn)城市穩(wěn)定發(fā)展。第二節(jié) 西方國家的市政職能公共福利。公共福利即是要確保所有市民獲得基本的生活物品和服務(wù)。這在延伸了城市政府管理職能的同時，也使市民成為最大的受益者。社會救濟(jì)。社會救濟(jì)是面向城市中的低收入者、陷于貧困、生產(chǎn)和生活能力等方面存在缺陷的人以及老人和兒童，提供最低的物質(zhì)生活保障和相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施。第二節(jié) 西方國家的市政職能4.文化教育職能文化教育職能主要是為提高市民的整體素質(zhì)和豐富市民生活，對幼兒園、中小學(xué)、市立高學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的政策指導(dǎo)，強(qiáng)化各種業(yè)余性、回歸性的社會教育，對圖書館、博物館、科學(xué)館、文化館、體育館、美術(shù)館等文化設(shè)施的修建、維護(hù)和管理，以及對建筑物繪畫、傳統(tǒng)技藝、名勝古跡和歷史文物的保護(hù)等方面的公共服務(wù)。文化教育職能是西方國家城市政府較為普遍的一項(xiàng)傳統(tǒng)職能。第二節(jié) 西方國家的市政職能5.公共衛(wèi)生與環(huán)境保護(hù)職能隨著城市環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重以及政府與市民公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)意識的日益強(qiáng)烈，公共衛(wèi)生與環(huán)境保護(hù)職能已成為市政職能的重要內(nèi)容。從管理實(shí)踐來看，西方各國紛紛強(qiáng)化公共衛(wèi)生和環(huán)境管理體系，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，建立健全公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)法規(guī)，加大公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)與治理的投資力度，運(yùn)用科技手段解決公共衛(wèi)生和環(huán)境問題。第二節(jié) 西方國家的市政職能6.安全管理職能公共安全管理是城市政府的一項(xiàng)傳統(tǒng)職能，內(nèi)容主要包括：維護(hù)城市社會治安，保障市民的生命財產(chǎn)安全，預(yù)防和打擊各種形式的犯罪，保護(hù)城市公共設(shè)施，管理、控制公眾集會，維護(hù)公共交通秩序，防災(zāi)、救災(zāi)（火災(zāi)、水災(zāi)、地震、爆炸等），應(yīng)對突發(fā)性公共安全事件，處

置戰(zhàn)爭或其他災(zāi)害所引起的緊急狀態(tài)，以及其他人為和自然災(zāi)害對市民造成的人身及財產(chǎn)損害。第二節(jié) 西方國家的市政職能在長期維護(hù)城市公共安全的實(shí)踐中，西方國家已經(jīng)逐步形成了較為完善的城市公共安全管理機(jī)制，取得了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)，其共同特征是：建立多層次、全方位的公共安全網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮法律的保障作用，信息靈敏，統(tǒng)一指揮，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，綜合調(diào)配，行動迅速，加強(qiáng)溝通與合作，提升社會參與水平。第二節(jié) 西方國家的市政職能7.產(chǎn)業(yè)振興職能產(chǎn)業(yè)振興職能主要是為了振興工商業(yè)（特別是中小企業(yè)）和農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，所進(jìn)行的技術(shù)援助和產(chǎn)品獎勵，以及為此建置完備的設(shè)施，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長。西方國家普遍實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度，因此城市政府遵循市場經(jīng)濟(jì)的原則管理經(jīng)濟(jì)活動，以宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、扶持為原則，刺激和誘導(dǎo)市場主體的經(jīng)營決策順應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)。第二節(jié) 西方國家的市政職能三、西方國家市政職能的實(shí)現(xiàn)方式西方國家市政職能的實(shí)現(xiàn)方式是多途徑、多元化的，但主要采用以間接管理為主，直接管理為輔；宏觀調(diào)控為主，微觀監(jiān)控為輔；法制手段為主，經(jīng)濟(jì)和行政手段為輔；公共服務(wù)為主，公共管理為輔的模式。第二節(jié) 西方國家的市政職能西方國家市政職能的實(shí)現(xiàn)方式主要有：第一，制定法規(guī)、政策和指導(dǎo)性社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。西方國家的城市政府均有相對獨(dú)立的自治權(quán)，制定市政管理的法規(guī)、政策和某些指導(dǎo)性計(jì)劃，為企業(yè)法人、社團(tuán)法人、特殊法人和市民提供一個得到普遍認(rèn)同的、框架性的行為規(guī)范和努力目標(biāo)，用以引導(dǎo)、激勵、鞭策企業(yè)、社團(tuán)、機(jī)構(gòu)和市民趨向于市政職能目標(biāo)，啟發(fā)企業(yè)、社團(tuán)、機(jī)構(gòu)和市民的自律意識和自覺行動。第二節(jié) 西方國家的市政職能第二，更新管理理念，吸納民間力量參與公用事業(yè)。西方國家城市政府傳統(tǒng)上對與市民生活密切相關(guān)的公用事業(yè)進(jìn)行壟斷經(jīng)營，但自20世紀(jì)80年代以來，西方許多國家的城市政府開始大力推行公用事業(yè)的民營化。市政府對于公用事業(yè)采取分類管理的原則，將公用事業(yè)區(qū)分為非營利性和營利性兩大類。第二節(jié) 西方國家的市政職能對于非營利性的行業(yè)采取直接管理的辦法，城市政府采取直接投資的手段調(diào)節(jié)市場關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)總量平衡，穩(wěn)定社會；對于營利性的行業(yè)采取間接調(diào)控的方法，允許民間經(jīng)營，但對其價格、服務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的政府管制，防止發(fā)生不良行為和過分追逐利潤的傾向，保證向市民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。第二節(jié) 西方國家的市政職能第三，依法行使各種審判權(quán)、認(rèn)證權(quán)，對各項(xiàng)公共事務(wù)實(shí)施監(jiān)督和檢查。為了掌握城市社會的基本狀況，減少民事糾紛，西方國家法律明確規(guī)定了各種公民或法人在進(jìn)行各種合法行為時，如開張營業(yè)、訂立合同、停業(yè)、結(jié)婚、離婚、遷徙、收入、私人土地使用等，都要履行申報、登記、審批、公證、驗(yàn)證等手續(xù)，以便及時發(fā)現(xiàn)問題并及時加以糾正。此外，城市政府部門還通過巡視、檢查、監(jiān)督等活動，來維護(hù)正常的城市社會經(jīng)濟(jì)秩序。第二節(jié) 西方國家的市政職能第四，投資和支持開發(fā)新技術(shù)，引導(dǎo)、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方國家城市政府主要通過建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施、花錢做廣告等吸引外地企業(yè)的投資。此外，城市政府也通過財政援助來直接扶持中小企業(yè)；有些城市政府還撥款支持新技術(shù)的開發(fā)和引進(jìn)，以支持新型中小企業(yè)的發(fā)展。第二節(jié) 西方國家的市政職能四、西方國家市政職能的基本特征第一，市政職能的法治化程度高。明確界定市政職能部門的權(quán)責(zé)范圍、權(quán)責(zé)關(guān)系以及市政職能的實(shí)現(xiàn)方式等，使市政職能的履行有章可循、有法可依。在履行市政職能的過程中，西方國家的城市政府強(qiáng)化了對市政職能部門的法律監(jiān)督。第二節(jié) 西方國家的市政職能第二，內(nèi)容廣泛的市政職能體系。西方國家城市正日益表現(xiàn)出集群化、多元化、國際化的特征，這也使市政管理所面對的任務(wù)和挑戰(zhàn)日益復(fù)雜化。西方國家城市政府一方面不斷擴(kuò)展市政管理的領(lǐng)域和范圍，另一方面積極加大市政職能的投入，改進(jìn)市政管理的手段和方法，以維護(hù)正常有序的城市社會秩序。第二節(jié) 西方國家的市政職能第三，市政職能以服務(wù)為導(dǎo)向。城市政府并不直接干預(yù)城市社會生活，而是通過提供公共服務(wù)的途徑來履行其市政職能，并以提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率作為評判市政職能履行程度的依據(jù)，這也決定了西方國家的市政職能是以服務(wù)為導(dǎo)向的。第四，多樣化的市政職能實(shí)現(xiàn)方式。在強(qiáng)化法制管理的基礎(chǔ)上，西方國家市政職能的履行也越來越依靠經(jīng)濟(jì)手段和行政手段。第二節(jié) 西方國家的市政職能第三節(jié)中國的市政職能一、中國市政職能的主要內(nèi)容1.建設(shè)職能建設(shè)職能是指城市政府建設(shè)、經(jīng)營和管理基礎(chǔ)設(shè)施的職能。城市基礎(chǔ)設(shè)施是為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件、保障城市存在和發(fā)展的各種工程及其服務(wù)的總稱。城市基礎(chǔ)設(shè)施可以分為：能源設(shè)施、供排水設(shè)施、交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施。第三節(jié) 中國的市政職能城市政府的建設(shè)職能還包括城市規(guī)劃的職能，制定和實(shí)施城市規(guī)劃，是城市政府在建設(shè)職能方面的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。為了維護(hù)其權(quán)威性，有必要強(qiáng)化城市代議機(jī)構(gòu)對城市規(guī)劃過程的監(jiān)督：凡是對城市總體規(guī)劃的重大修改，只能由城市代議機(jī)構(gòu)作出，并經(jīng)上級政府同意，任何其他機(jī)構(gòu)和部門都無權(quán)代行此權(quán)；城市代議機(jī)構(gòu)應(yīng)定期檢查城市規(guī)劃的實(shí)施情況，及時糾正包括市政府的城市規(guī)劃主管部門在內(nèi)的各單位違反城市規(guī)劃的事件。第三節(jié) 中國的市政職能市政府的規(guī)劃部門必須依法辦事，嚴(yán)格執(zhí)法，保障城市規(guī)劃建設(shè)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行和政令的暢通。第三節(jié) 中國的市政職能2.社會職能城市政府的社會職能，指城市政府在社會事務(wù)方面的職能，亦稱社會管理職能。國家公共管理中的社會事務(wù)主要由各級地方政府來分擔(dān)，尤其是基層政府，擔(dān)負(fù)著繁重的社會管理基礎(chǔ)性工作。城市政府的社會職能在國家的社會事務(wù)管理中具有重要的地位和作用，直接影響著地區(qū)乃至整個國家的政治穩(wěn)定、人民團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三節(jié) 中國的市政職能社會治安管理在城市政府的社會職能中占有突出的位置。城市社會治安關(guān)系到政治穩(wěn)定、社會秩序、居民安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家聲譽(yù)。城市的社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是中共市委和市政府領(lǐng)導(dǎo)社會治安綜合治理工作的參謀和助手，而公安機(jī)關(guān)則是社會治安工作的主管部門。實(shí)踐中，把社會治安責(zé)任制同經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)任期責(zé)任制結(jié)合起來，實(shí)行社會治安綜合治理一票否決制。第三節(jié) 中國的市政職能社會保障職能有利于健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，是中國城市政府社會職能的重要組成部分。以運(yùn)行機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)，可以將城市政府的社會保障職能劃分為社會保障的資金經(jīng)營職能、公共服務(wù)職能、行政管理職能、支持社會服務(wù)職能。中國城市政府的社會職能還包括：戶籍管理、流動人口管理、民政管理、司法行政管理、民族和宗教事務(wù)管理、僑務(wù)管理、社區(qū)管理、老年事務(wù)管理、外事管理等。第三節(jié) 中國的市政職能3.科教文衛(wèi)體職能社會主義的基本目標(biāo)之一是促進(jìn)人的全面發(fā)展，城市政府通過行使科教文衛(wèi)體職能，提高市民各方面的素質(zhì)，不僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段，也是社會發(fā)展的目的。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展對城市政府行使科教文衛(wèi)體職能，既提出了挑戰(zhàn)，也帶來了機(jī)遇。第三節(jié) 中國的市政職能城市政府的科教文衛(wèi)體職能包含公共行政和公共服務(wù)兩個方面。第三節(jié) 中國的市政職能就公共行政方面來看，城市政府的教育職能和衛(wèi)生職能，主要是標(biāo)準(zhǔn)化管理，即城市政府執(zhí)行教育管理和衛(wèi)生管理的法律、法規(guī)，指導(dǎo)和監(jiān)督學(xué)校教育、醫(yī)療服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和法制化；城市政府的科技職能，分為科技規(guī)劃、科技項(xiàng)目、科技市場、科技普及、科技事業(yè)單位管理等方面；城市政府的文化職能，涉及規(guī)范文化市場、提供公共服務(wù)、組織群眾文化活動三個方面；城市政府的體育職能，主要是組織群眾性體育活動，也

包括競技體育管理。第三節(jié) 中國的市政職能科教文衛(wèi)體職能中的公共服務(wù)方面，指城市政府通過撥款來資助科教文衛(wèi)體事業(yè)單位提供公共服務(wù)，指導(dǎo)和規(guī)范城市政府管理科教文衛(wèi)體事業(yè)單位的活動。城市政府要通過對科教文衛(wèi)體事業(yè)單位的監(jiān)管，確?？平涛男l(wèi)體事業(yè)單位根據(jù)以社會效益為主、兼顧經(jīng)濟(jì)效益的原則來提供公共服務(wù)。第三節(jié) 中國的市政職能4.公共財政職能城市政府的公共財政職能，是指城市政府依法行使國家權(quán)力，以強(qiáng)制性稅收為主取得公共財政收入，通過法定的預(yù)算程序分配公共財政支出，并對公共財政支出的使用實(shí)施監(jiān)督，保證公共財政支出從財力上支持城市政府行使各方面的職能，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。城市公共財政是城市建設(shè)和發(fā)展的財力保證。第三節(jié) 中國的市政職能中國城市政府公共財政職能的內(nèi)容包括：①預(yù)算管理。預(yù)算管理分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算三個階段。②稅收管理。稅收管理分為稅收計(jì)劃的編制、稅務(wù)登記、納稅鑒定、納稅輔導(dǎo)和納稅申報、納稅檢查等。第三節(jié) 中國的市政職能③支出管理。城市政府應(yīng)當(dāng)建立和健全財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和財政監(jiān)察法規(guī)，通過審查預(yù)算和計(jì)劃，搞好事前監(jiān)督；通過對預(yù)算和計(jì)劃執(zhí)行過程的檢查，搞好日常監(jiān)督；通過對各項(xiàng)財政、財務(wù)收支事項(xiàng)發(fā)生后的定期或不定期檢查，搞好事后監(jiān)督。④會計(jì)管理。包括會計(jì)資格認(rèn)定、會計(jì)準(zhǔn)則、賬務(wù)組織等方面。第三節(jié) 中國的市政職能⑤預(yù)算外資金管理。城市政府要依法合理界定預(yù)算外資金的性質(zhì)和范圍，嚴(yán)格控制行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金規(guī)模，建立預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度，嚴(yán)格規(guī)定預(yù)算外資金的使用范圍，逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理。第三節(jié) 中國的市政職能二、中國市政職能的基本特征1．行政主導(dǎo)型的市政職能體系行政主導(dǎo)型的市政職能體系有利于城市政府集中使用社會資源，集中力量辦大事，但其缺點(diǎn)是市政職能體系的社會化程度低，社會組織和廣大市民參與度低，缺乏社會監(jiān)督，城市政府壟斷社會資源，造成資源浪費(fèi)和管理成本居高不下。第三節(jié) 中國的市政職能2．單一化的市政職能實(shí)現(xiàn)方式造成這一格局的原因除了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不健全和行政體制改革還不到位之外，還因?yàn)橐恍┥鐣M織的社會化程度較低，官辦色彩濃厚，服務(wù)意識淡薄，缺乏群眾基礎(chǔ)；社會權(quán)力沒有得到真正的尊重，社會團(tuán)體的作用難以真正發(fā)揮出來；社會組織發(fā)育不全，缺乏自我約束、自我管理機(jī)制，難以承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)。第三節(jié) 中國的市政職能3．發(fā)展不均衡的市政職能體系改革開放以來，城市政府將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，推動了中國城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。但與此同時，也導(dǎo)致了市政職能體系的非均衡發(fā)展，城市政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為首要職能，而輕視了對社會建設(shè)和文化建設(shè)的投入。第三節(jié) 中國的市政職能4．重管理、輕服務(wù)的市政職能導(dǎo)向重管理、輕服務(wù)的市政職能導(dǎo)向不利于城市政府有效提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會公平；不利于維護(hù)市民的基本權(quán)利；也不利于加強(qiáng)城市社會管理，推進(jìn)公民社會建設(shè)。為此，城市政府必須進(jìn)一步解放思想，切實(shí)把市政職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。第三節(jié) 中國的市政職能三、中國市政職能的改革與發(fā)展中國市政職能改革與發(fā)展的總體要求是：按照政企分開、政社分開的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，重點(diǎn)是政府經(jīng)濟(jì)與社會職能的轉(zhuǎn)變。第三節(jié) 中國的市政職能其具體要求是：第一，撤銷部分職能。即按政企分開的要求，社會資源的基礎(chǔ)配置權(quán)逐步由政府轉(zhuǎn)交給市場，政府及其所屬機(jī)構(gòu)同企業(yè)之間不再保持上下級的行政隸屬關(guān)系，通過國有資產(chǎn)控股公司，使城市政府逐步退出競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和城市社會自治領(lǐng)域，撤銷城市政府的企業(yè)經(jīng)營管理職能。第三節(jié) 中國的市政職能第二，轉(zhuǎn)移部分職能。即按照“政企分開”、“政事分開”的原則將屬于資源配置、生產(chǎn)經(jīng)營和社會自治的職能轉(zhuǎn)移出去，交由市場、企業(yè)、社會中介和自治組織承擔(dān)。第三節(jié) 中國的市政職能第三，增加部分職能。即在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，要大力增加城市社會公共服務(wù)職能，制定社會援助、社會福利、社會保障、公害治理、生態(tài)環(huán)保等方面的管理規(guī)范，健全社區(qū)管理體制，培育市場服務(wù)和社區(qū)服務(wù)體系，使市民有一個良好的生存與發(fā)展環(huán)境。第三節(jié) 中國的市政職能第四，強(qiáng)化部分職能。即加強(qiáng)城市政府的宏觀調(diào)控職能，如加強(qiáng)決策、咨詢、信息和綜合服務(wù)、調(diào)節(jié)、仲裁、監(jiān)督等宏觀調(diào)控職能，以逐步形成強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控機(jī)制和良好的市場環(huán)境，尤其要加強(qiáng)行政執(zhí)法和監(jiān)督部門的職能，不斷提高城市政府的行政執(zhí)行和行政監(jiān)督能力。第三節(jié) 中國的市政職能中國市政職能轉(zhuǎn)變的路徑有如下幾方面：（1）調(diào)整城市政府行使職能的外在環(huán)境，為轉(zhuǎn)變市政職能提供必要的前提條件。首先，要理順黨政關(guān)系，使之既有利于加強(qiáng)和改善共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；其次，實(shí)行政企職能分開，將企業(yè)應(yīng)有的經(jīng)營決策權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)歸還企業(yè)，減少政府機(jī)構(gòu)對企業(yè)正常經(jīng)營的不當(dāng)干預(yù)；再

次，城市政府的上級機(jī)關(guān)要依法下放權(quán)力，改變下級機(jī)關(guān)僅為上級機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象；最后，城市的非權(quán)力政治系統(tǒng)。第三節(jié) 中國的市政職能（2）調(diào)整城市政府內(nèi)部系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)行政職能，為轉(zhuǎn)變市政職能提供保證。一是從分解職能入手，以避免機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清。二是職能合并，以減少管理層級，提高管理效率。第三節(jié) 中國的市政職能（3）轉(zhuǎn)變城市政府的經(jīng)濟(jì)行政職能，為確立科學(xué)的市政職能開路。采取切實(shí)手段促進(jìn)城市政府職能的均衡發(fā)展，把政府職能調(diào)整為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。第三節(jié) 中國的市政職能（4）在市政職能實(shí)現(xiàn)方式上，堅(jiān)持從過去的以行政命令為主，向綜合使用規(guī)劃指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)杠桿、經(jīng)濟(jì)信息、法律手段、行政手段這五種調(diào)節(jié)手段轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持從過去的直接管理企業(yè)向間接控制、引導(dǎo)企業(yè)行為轉(zhuǎn)變；要進(jìn)一步充實(shí)加強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)檢查機(jī)構(gòu)，適當(dāng)合并和精簡專業(yè)性管理部門。第三節(jié) 中國的市政職能第四節(jié)市政職能過程市政職能過程市政職能過程，是指市政體系中的執(zhí)政黨、國家機(jī)構(gòu)等市政主體以市政職能為核心，為維護(hù)城市社會經(jīng)濟(jì)秩序、推動城市發(fā)展而進(jìn)行市政管理活動的運(yùn)行過程。市政管理是一個動態(tài)的過程，它是城市權(quán)力系統(tǒng)在特定的內(nèi)外環(huán)境下，通過信息的綜合與分析，針對城市面臨的公共事務(wù)的具體狀況所進(jìn)行的市政決策、市政執(zhí)行、市政控制的過程。這些環(huán)節(jié)相互銜接、相互作用，共同構(gòu)成了市政管理運(yùn)行機(jī)制的完整形態(tài)。第四節(jié) 市政職能過程一、市政決策市政決策是城市的政黨組織集中市民的公共意志，把它們轉(zhuǎn)化為城市代議機(jī)構(gòu)的地方性法規(guī)和決議，以及城市的行政機(jī)構(gòu)或司法機(jī)構(gòu)貫徹法律和地方性法規(guī)，對具體的行政事務(wù)或司法案件作出決定或裁決，從而形成的處理城市公共事務(wù)的一般規(guī)范和具體意見。第四節(jié) 市政職能過程信息是市政決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。市政決策的信息有三個基本來源：一是從各種書面材料和口頭溝通所獲得的信息；二是親自實(shí)地觀察獲取的信息；三是通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代媒介了解的信息。市政決策活動僅僅掌握信息是不夠的，還必須善于運(yùn)用各種方法和手段，對采集到的信息進(jìn)行科學(xué)的分析和加工，使信息發(fā)揮應(yīng)有的價值，否則勢必導(dǎo)致市政決策的失誤。對信息進(jìn)行科學(xué)的加工處理，包括篩選信息和分析信息。第四節(jié) 市政職能過程科學(xué)預(yù)測決策主要措施的可行性與決策客觀結(jié)果的效益，是市政決策的關(guān)鍵階段。在市政實(shí)踐中，調(diào)查研究報告、可行性分析、工作設(shè)想、政策綱要、方案要點(diǎn)等，都可看做是市政決策的預(yù)測階段。市政決策預(yù)測的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對所涉及的具體實(shí)際情況開展調(diào)查研究。第四節(jié) 市政職能過程決策咨詢是市政決策的必要條件。起草市政決策方案的主體是城市政黨組織或城市國家機(jī)構(gòu)的有關(guān)職能部門或研究部門，決策咨詢對象有三類：第一類是來自高等院校、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、城市政黨組織、國家機(jī)構(gòu)等實(shí)際工作部門的專家，他們是主要的市政決策咨詢對象。第二類是與某項(xiàng)市政決策有關(guān)的市民。第三類是城市、上級政黨組織和國家機(jī)構(gòu)相關(guān)部門的工作人員。多方案擇優(yōu)是市政決策的主要特征。第四節(jié) 市政職能過程根據(jù)組織性質(zhì)不同，市政決策可以分為集體決策和個人決策。在中國，中共市委、市人大及其常委會的性質(zhì)是決策組織，實(shí)行合議制，由于通過集體表決作出決策，所以決策組織實(shí)行集體負(fù)責(zé)制。市政府的性質(zhì)是執(zhí)行組織，實(shí)行重要問題由各級法定會議討論與該級行政首長個人作決定相結(jié)合，由各級行政首長在法定會議聽取會議成員意見的基礎(chǔ)上個人作決定，它是與市政府各級實(shí)行首長負(fù)責(zé)制相適應(yīng)的。第四節(jié) 市政職能過程作為決策組織的中共市委、市人大及其常委會之所以實(shí)行合議制，主要是由于它一方面體現(xiàn)多數(shù)人的利益和意志，另一方面保持利益平衡的需要。作為執(zhí)行組織的市政府各級部門之所以實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，主要是出于有利于實(shí)現(xiàn)各級行政首長統(tǒng)一指揮的需要。中共市委、市人大及其常委會細(xì)化決策，是制約市政府各級行政首長個人決策的根本辦法。第四節(jié) 市政職能過程4.2市政執(zhí)行市政執(zhí)行是城市的政黨組織和國家機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律、法規(guī)、上級的決定和本市的市政決策等，并監(jiān)督公共事業(yè)單位、企業(yè)、社會團(tuán)體、市民執(zhí)行有關(guān)的法律和市政決策等，對企業(yè)生產(chǎn)和市民生活實(shí)施公共行政、提供公共服務(wù)等的職位行為。第四節(jié) 市政職能過程通過首長負(fù)責(zé)制和工作責(zé)任制將市政決策的目標(biāo)逐級分解、責(zé)任到人，是市政執(zhí)行的組織保障。城市的政黨組織和各國家機(jī)構(gòu)各自的總目標(biāo)分解為這些機(jī)構(gòu)所轄的部門分目標(biāo)，部門分目標(biāo)又進(jìn)一步分解為工作人員的個人目標(biāo)，因此，上一級的責(zé)任包含所對口的以下各級的責(zé)任。責(zé)權(quán)利相結(jié)合是維護(hù)首長負(fù)責(zé)制和工作責(zé)任制的核心。第四節(jié) 市政職能過程對城市的政黨組織和國家機(jī)構(gòu)的首長以及工作人員的工作目標(biāo)，作出定性與定量相結(jié)合的規(guī)定，是對他們分擔(dān)市政執(zhí)行明確要求、便于考核的需要。一方面，能定量的盡量定量化，既有利于明確要求，又便于年終考核；另一方面，為了防止唯定量的偏向，以定性的規(guī)定統(tǒng)馭并補(bǔ)充定量的要求。第四節(jié) 市政職能過程行政首長對下級的統(tǒng)一指揮，是市政執(zhí)行重要的組織原則和工作原則。首長負(fù)責(zé)制是作為執(zhí)行性質(zhì)的組織所能采取的較適合的組織體制和管理體制。從組織體制看，執(zhí)行組織是依靠一條等級鏈連接起來的，要求逐級負(fù)責(zé).不允許越級負(fù)責(zé)。一般情況下，只能逐級指揮；但在緊急或特殊情況下，越級指揮是不得已的。同理，一般情況下，不允許越級匯報；但在逐級匯報無效的情況下，越級反映也是迫不得已的。第四節(jié) 市政職能過程城市的政黨組織和國家機(jī)構(gòu)的工作部門之間的分工與協(xié)作，是市政執(zhí)行順利進(jìn)行的重要條件。城市的政黨組織和國家機(jī)構(gòu)各有特定的職能，總體說來，政黨組織提出政策，轉(zhuǎn)化為代議機(jī)構(gòu)的地方性法規(guī)和決議，再由行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)執(zhí)行。在城市的一個國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作部門之間，首先應(yīng)盡量做到各司其職，避免因職能交叉而引起的共同負(fù)責(zé)。其次，對少數(shù)需要跨部門共同負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，有必要明確主要責(zé)任和輔助責(zé)任，并且明確各自分工和職責(zé)的范圍。第四節(jié) 市政職能過程最