2023年大部制改革分析報告

2023年大部制改革分析報告2023年5月目錄TOC\o"1-4"\h\z\u一、大部制的內(nèi)涵及優(yōu)勢 41、大部制的內(nèi)涵和優(yōu)勢 42、當下推進大部制改革的必要性和目的 53、2022是政府機構(gòu)改革的重要時點 7二、大部制改革的多維度分析 81、維度之一：職能交叉、政出多頭、多頭管理 10（1）職能交叉——職能重疊集合型 10（2）多頭管理——食品行業(yè)的典型案例 11（3）機構(gòu)整合——部門包含與被包含型 12（4）機構(gòu)整合——機構(gòu)平行合并型 13（5）職能轉(zhuǎn)變——優(yōu)化布局、科學管理型 142、維度之二：政策導向 153、維度之三：社會呼聲 16（1）大交通 16（2）大文化 174、維度之四：地方實踐 185、維度之五：政企分離——以鐵道部為例 196、維度分析結(jié)論：看三“大”，大農(nóng)業(yè)、大交通與大文化 20三、他山之石—國外大部制改革經(jīng)驗 211、發(fā)達國家行政體系普遍采用大部制 212、大部制改革典型之日本 223、大部制改革典型之英國 254、大部制改革典型之美國 27四、鑒往知來—電信電力改革經(jīng)驗 271、電信改革梳理 282、電力改革梳理 303、改革啟示 33五、相關(guān)行業(yè)公司有望受益分析 341、大鐵路 34（1）海外鐵路改革經(jīng)驗 34（2）我國鐵路改革的著眼點 35（3）大鐵路之投資思路 362、大文化 36（1）文化大部制改革的基礎(chǔ) 36（2）內(nèi)容管制放松—文化產(chǎn)業(yè)體制改革進一步深入 38（3）大文化之投資思路 413、大農(nóng)業(yè) 41（1）現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求 41（2）大農(nóng)業(yè)部的優(yōu)勢分析 42（3）大農(nóng)業(yè)之投資思路 44一、大部制的內(nèi)涵及優(yōu)勢正如十八大報告所言，“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求”，與當下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的大趨勢相適應(yīng)，行政體制改革是未來我國社會變革的不可或缺的一部分。結(jié)合當下我國經(jīng)濟、政治和社會形勢，以及國內(nèi)外行政體制改革經(jīng)驗，我們認為，大部制改革是下一輪行政體制改革的重要組成部分，并很有可能首先展開。1、大部制的內(nèi)涵和優(yōu)勢國家行政學院汪玉凱教授認為，所謂大部制，或者大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。我們認為，大部制并非簡單的部門調(diào)整，其核心在于政府職能的梳理，通過調(diào)整實現(xiàn)更優(yōu)配置，本質(zhì)上是政府資源的合理配置。大部制的優(yōu)勢比較明顯，亦已為諸多實踐經(jīng)驗所證實。2、當下推進大部制改革的必要性和目的中國人民大學的李文釗和毛壽龍認為，中國政府改革的基本邏輯由外部邏輯和自身邏輯兩部分組成。外部邏輯指基礎(chǔ)性秩序?qū)τ谡母母镌V求，對政府改革有強大的推動作用。自身邏輯則指政府自身的價值追求，具體指政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和效率的提升。其中，外部邏輯的構(gòu)成要素包括經(jīng)濟秩序、政治秩序、社會秩序、心智秩序和感覺秩序五種基礎(chǔ)性秩序。我們認為外部邏輯中的社會秩序、心智秩序和感覺秩序是經(jīng)濟秩序和政治秩序的外延性擴張，也即，外部邏輯的核心部件是經(jīng)濟秩序和政治秩序。進一步，從國內(nèi)外歷史經(jīng)驗來看，政治秩序是經(jīng)濟秩序調(diào)整的訴求之一，從這個角度來說，經(jīng)濟秩序是外部邏輯的中心和起點。而政府作為經(jīng)濟秩序的最大參與者無論是規(guī)模還是權(quán)力，其自身價值的追求本質(zhì)上是經(jīng)濟秩序的映像。所以，把握我國政治體制改革的關(guān)鍵在于理清經(jīng)濟秩序的調(diào)整，事實上，從我國改革開放以來的六次主要政府機構(gòu)調(diào)整來看，經(jīng)濟秩序調(diào)整對我國政治體制（這里主要是政府機構(gòu)設(shè)置）改革的推動作用十分顯著。我們認為，目前我國又到了推進行政體制改革的重要時點，進一步推行大部制的必要性已經(jīng)非常突出。市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的必然要求。長期以來，我國存在著行政對市場干預(yù)過多的問題，相對應(yīng)的是政府管理機構(gòu)林立。在當前經(jīng)濟面臨急迫的轉(zhuǎn)型壓力的情況下，市場化程度進一步加深是必然要求和趨勢，結(jié)合國外經(jīng)驗，這就要求進一步尊重市場配置資源的基礎(chǔ)性作用和企業(yè)的市場主體地位，要求政府進一步退出市場，向服務(wù)型的小政府轉(zhuǎn)型，更加側(cè)重于宏觀調(diào)控而非微觀干預(yù)。行政成本過高。長久以來，民眾對于行政支出過大的不滿情緒一直非常強烈。國家行政學院竹立家教授根據(jù)公開資料以及人大代表的議案推算2023年政府“三公消費”規(guī)模約為9000億，其中公車消費4000億，公費出國3000億，公款招待2000億。而同期全國財政科技支出1260億，文體廣播事業(yè)費支出834億。行政支出過大一方面是因為腐敗，另一方面機構(gòu)過多、人員冗余嚴重也不可忽視。行政效率低下。政府管理機構(gòu)林立，極易造成職能交叉和多頭管理，結(jié)果經(jīng)常是無人管或讓被管理者無所適從，該問題在我國已長期存在且極其突出。典型的例子即2022年的《魔獸世界》審批鬧劇。行政效率低下的政府不符合經(jīng)濟和社會長遠健康發(fā)展的要求，而提高效率和服務(wù)質(zhì)量就應(yīng)當以建設(shè)服務(wù)型政府為目標，從此角度，并結(jié)合國外經(jīng)驗，整合相似或相關(guān)行政機關(guān)成立“大部“很有必要。3、2022是政府機構(gòu)改革的重要時點從過去六次中央政府機構(gòu)改革的時間安排來看，不難發(fā)現(xiàn)如下規(guī)律：基本發(fā)生在中共全國代表大會第二年往往與中共全國代表大會報告內(nèi)容相關(guān)。十八大明確提出要建設(shè)“服務(wù)型政府”，“推進大部制改革”。二中全會往往是確定基調(diào)的時點。十七大也明確提出推進大部制改革，但過去5年該部分工作推進效果不明顯機構(gòu)數(shù)量基本不變，需要在十四五期間強化。綜合來看，2022年是大部制改革推出的重要時點。二、大部制改革的多維度分析十八大報告明確指出，“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力。嚴格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導職數(shù)，降低行政成本。”一方面，政府機構(gòu)改革牽涉面廣且涉及日常行政運作，影響大，可能觸及大量利益群體，因此只能選擇漸進式改革，分步驟、有秩序地進行。另一方面，政府機構(gòu)改革需要配套設(shè)計，包括管理體制和管理職能要協(xié)同改革，在政府部門管理體制沒有根本改變的狀況下，政府不但仍然大量包攬企事業(yè)單位事務(wù)和社會性事務(wù)，而且在新的名義下越管越多；政府職能方面，也要由運用行政手段為主轉(zhuǎn)向運用經(jīng)濟手段為主，由直接管理和微觀管理為主轉(zhuǎn)向以間接管理和宏觀管理為主，同時提供社會公共服務(wù)，逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)性政府。因此，進一步深化政府機構(gòu)改革成為必然，我們將從五大維度分析未來部門改革的原因所在及改革趨勢。五大維度分別為：①職能交叉、政出多門、多頭管理（包括職能重疊集合型、部門包含與被包含型、機構(gòu)平行合并型、優(yōu)化布局調(diào)整型）；②政策導向；③社會呼聲；④地方實踐；⑤政企分離等。1、維度之一：職能交叉、政出多頭、多頭管理（1）職能交叉——職能重疊集合型目前機構(gòu)設(shè)置存在的弊端：各部門存在職能交叉和重疊，涉及領(lǐng)域相同或相近，我們以大文化為例進行分析。首先，文化部、廣電總局、新聞出版總署和工信部四部門之間存在職能交叉重疊。（2）多頭管理——食品行業(yè)的典型案例對食品的監(jiān)督管理，目前是農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商行政管理部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。地方政府因機構(gòu)設(shè)置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。由此可看出，食品行業(yè)出現(xiàn)了明顯的多頭管理，涉及部門較多，很難形成統(tǒng)一管理模式。因此，多頭管理也是大部門體制改革必須推進的重要因素之一。（3）機構(gòu)整合——部門包含與被包含型改革方案的重點：加大行政管理資源的整合，構(gòu)建“大農(nóng)業(yè)”“大交通”“大能源”工作格局。形成民族宗教、科技教育、國土建設(shè)、農(nóng)林水利、能源環(huán)境、衛(wèi)生計劃生育、監(jiān)察審計一體化的管理模式。通過整合資源、調(diào)整職能，優(yōu)化管理布局。進一步落實工作責任、提高辦事效率，防止管理缺位。特別關(guān)注：交通運輸部與鐵道部存在從屬關(guān)系。交通運輸包括：公路運輸，鐵路運輸，水路運輸和航空運輸。而鐵道部目前仍游離于交通部的管轄范圍，合并后更利于大交通的統(tǒng)一規(guī)劃管理，促進鐵道系統(tǒng)政企分開，理順鐵路系統(tǒng)管理體制。交通運輸部門涉及綜合運輸體系的規(guī)劃協(xié)調(diào)，組織編制綜合運輸體系規(guī)劃；組織擬訂并監(jiān)督實施公路、水路、民航等行業(yè)規(guī)劃、政策和標準。而相似的，鐵道部門組織擬訂鐵路行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、政策，擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃、鐵路體制改革方案；起草鐵路行業(yè)法律法規(guī)草案；鐵路安全生產(chǎn)和運輸服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理。兩個部門之間擁有相似類似的規(guī)劃體制和發(fā)展戰(zhàn)略政策，鐵道部相當于交運部門之下的一個分管部門，在體制相對完善的情況下理應(yīng)歸類于交通運輸這個大部門（4）機構(gòu)整合——機構(gòu)平行合并型教育部、科技部；國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；水利部、農(nóng)業(yè)部和林業(yè)局這些部門其實并無明顯的職能交叉重疊或出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，然而這些部門處于平行狀態(tài)，雖無交點但合并后卻會給政府管理工作帶來新局面，減輕財政支出，提高工作效率，實現(xiàn)共同發(fā)展。（5）職能轉(zhuǎn)變——優(yōu)化布局、科學管理型改革方案的重點：進一步轉(zhuǎn)變部門工作職能，優(yōu)化職能布局，轉(zhuǎn)變和調(diào)整發(fā)展改革、人民銀行、財政、商務(wù)流通等部門的職能職責，優(yōu)化部門職能，突出重點、提升服務(wù)水平；調(diào)整部委的管理部門，形成發(fā)改聯(lián)系統(tǒng)計、工業(yè)信息化聯(lián)系廣電、能源資源聯(lián)系煤礦的工作格局，不斷提高依法行政能力，形成科學的行政決策和管理體系。2、維度之二：政策導向通過對政策和新聞梳理來看，“大交通”、“大文化”、“大農(nóng)業(yè)”成為政策關(guān)注的焦點。鐵道部：2021年末國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場化改革中提及鐵道部與交通運輸部要加強對有關(guān)路局、港航企業(yè)的指導，完善煤炭運力交易市場，這說明了鐵道部與交運部本是密不可分的，具備從屬關(guān)系的部門有合并統(tǒng)一管理的必要性。且在2022年初鐵道部部長盛光祖的發(fā)言里透露出鐵路政企分開的決心，那么鐵道部并入大交通的改革就勢在必行了。文化部、廣電總局、新聞出版總署：政策文件中提到，國家文化科技創(chuàng)新工程要促進傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，推動新興文化產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，其中機構(gòu)提及文化部、廣電總局和新聞出版總署，這說明三大部門擁有著相近職能且文化發(fā)展必須靠這些部門共同發(fā)展，所以部門合并為大文化將顯得很有必要。農(nóng)業(yè)部、水利部：農(nóng)田水利建設(shè)與發(fā)展一直是近年來的熱門話題，農(nóng)田建設(shè)發(fā)展離不開水利，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局與水土資源條件匹配，農(nóng)業(yè)用水規(guī)模與用水效率相協(xié)調(diào)，工程措施與非工程措施相結(jié)合的農(nóng)業(yè)節(jié)水體系都有助于帶動農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。水利部發(fā)表文件中提到，加強農(nóng)田水利基本建設(shè)，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，可見農(nóng)業(yè)水利部門的合并也將給農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展帶來更健全的管理與保障。具體而言，水利部農(nóng)村水利司是我國農(nóng)村水利的行政職能部門，建國初名為農(nóng)田水利局。隨著國家機關(guān)的改革和變遷，它先后曾隸屬于農(nóng)業(yè)部、水利部、水利電力部，其名稱亦隨著機構(gòu)改革和業(yè)務(wù)范圍的變化而有所不同，但其掌管的主要業(yè)務(wù)則變化不大，始終是以農(nóng)村水利工程的建設(shè)、管理為主要職責。一種可行的方案是，將水利部的農(nóng)村水利司等農(nóng)田水利建設(shè)相關(guān)職能并入農(nóng)業(yè)部，水環(huán)境、水資源管理等職能并入環(huán)境保護部（或改稱環(huán)境資源部），大型水利水電工程建設(shè)管理職能并入住建部或國家能源局。3、維度之三：社會呼聲（1）大交通社會呼聲：交通運輸部組建以后，鐵道部本應(yīng)成為其中一個機構(gòu)，但卻并未納入其中。交通運輸部雖然將民航總局、國家郵政局等相關(guān)部門整合進來，但其運轉(zhuǎn)基本都是各自獨立的，沒有完全融合好。業(yè)內(nèi)人士分析預(yù)測：國家行政學院教授時紅秀認為，十八大報告提出要“健全現(xiàn)代市場體系，加強宏觀調(diào)控目標和政策手段機制化建設(shè)”，這或許意味著將建立跨部門的協(xié)調(diào)機制，這可能成為今后大部制改革破解行政體制障礙的一項重要措施。按照時紅秀的設(shè)想，“大交通”是在鞏固已經(jīng)推進的機構(gòu)和職能整合基礎(chǔ)上，加快鐵路行業(yè)改革，并將其納入“大交通”的方案。在實現(xiàn)管辦分離、市場準入基礎(chǔ)上，進行綜合性的交通行業(yè)監(jiān)管。時紅秀也認為，新一輪大部制改革，應(yīng)該讓“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”。“政府應(yīng)由生產(chǎn)者變?yōu)楣芾碚?，由直接提供服?wù)轉(zhuǎn)而專事標準制定和行為監(jiān)測。那些市場機制和社會組織能提供的產(chǎn)品或服務(wù)，絕不能再賦予一些部門審批、特許權(quán)來干預(yù)。如果沒有政府職能的切實轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，大部制改革恐怕不過是又一次折騰?！保?）大文化社會呼聲：2022年，網(wǎng)絡(luò)游戲《魔獸世界》(燃燒的遠征)的審批問題使得文化部門間的矛盾激化，并暴露于公眾視野，引起了社會廣泛關(guān)注，正說明了未來大文化部合并的趨勢和避免矛盾再次發(fā)生的必要性。在新聞出版總署終止網(wǎng)絡(luò)游戲《魔獸世界》(燃燒的遠征)審批，退回關(guān)于引進出版《魔獸世界》的申請后，文化部針鋒相對作出回應(yīng)，稱文化部是網(wǎng)絡(luò)游戲的主管部門，《魔獸世界》運營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移后，文化部通過了網(wǎng)易公司的審批，新聞出版總署不具有處罰《魔獸世界》的職責，其發(fā)布終止審批通知屬于越權(quán)行為。業(yè)內(nèi)人士分析預(yù)測：中國人民大學研究所所長楊光斌認為，國家大部制改革正面臨“下搞上不搞”的困局。地方在大力探索大部制改革，中央反而力度不大，“下搞上不搞”導致“上面千條線，下面一根針”的局面。“比如，地方改革后組建了文廣新局，但對應(yīng)到中央?yún)s有廣電總局、文化部、新聞出版總署?！弊钕葢?yīng)該實行大部制改革的領(lǐng)域或?qū)⑹谴笪幕浚^去幾年中國文化體制改革力度非常大，全國從中央到地方，出版社、報刊雜志、廣播影視、文化劇院基本完成轉(zhuǎn)制，全國大多數(shù)省市政府的新聞出版和廣電廳(局)已經(jīng)并入到文化廳(局)，實行大文化部已經(jīng)水到渠成。4、維度之四：地方實踐08年之后，地方機構(gòu)改革也加速推進，一些地方也有較好的創(chuàng)新，例如廣東順德大部制改革。廣東順德把黨和政府的機構(gòu)統(tǒng)籌考慮，將原有的41個機構(gòu)大規(guī)模整合為16個機構(gòu)：黨政統(tǒng)籌的組織架構(gòu)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及黨政一體的高效運轉(zhuǎn)機制。2022年9月14日，廣東省委、省政府批復(fù)《佛山市順德區(qū)黨政機構(gòu)改革方案（以下簡稱《改革方案》），根據(jù)方案，順德區(qū)政府部門由29個調(diào)整為10個；黨委機構(gòu)由12個減為6個，合計起來，黨政機構(gòu)由41個精簡到16個，精簡幅度接近2/3，被媒體譽為“最大膽”的機構(gòu)改革。從順德新成立的16個部門中可以看出，高亮區(qū)域的部門均有符合全國大部制改革的發(fā)展趨勢。5、維度之五：政企分離——以鐵道部為例在市場經(jīng)濟體制下，政府經(jīng)濟管理職能的宗旨是規(guī)范和引導微觀經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟目標。實行政企職責分開，要求政府不再直接參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不按行政機構(gòu)來管理企業(yè)。經(jīng)過歷次的機構(gòu)改革，國務(wù)院各機構(gòu)政企分離已經(jīng)基本實現(xiàn)，鐵道部成為最后一個政企合一的壟斷性部門。鐵路系統(tǒng)長期實行國家壟斷經(jīng)營、垂直領(lǐng)導、半軍事化管理的體制，政企分離一直未能有突破性的改變，這也或?qū)⑹沁@個領(lǐng)域得以繼續(xù)改革的重要前提。政企分離之原因：為加強鐵路系統(tǒng)管理，促進系統(tǒng)政企分開，理順鐵路系統(tǒng)管理體制，組建各省鐵路局，移交各省人民政府交通運輸廳管理，主要負責省級轄區(qū)的鐵路規(guī)劃、建設(shè)協(xié)調(diào)、鐵路安全和鐵路運營監(jiān)管工作。各地鐵路局與鐵路企業(yè)分離。政企分離之必要性：鐵道部目前仍然存在較多部門及企業(yè)，目前因政企不分導致融資困難，也因為融資政策及與相關(guān)企業(yè)的多年深厚來往，外部資本被排擠很難進入這個圈子。未來若成立鐵路投資集團以公司的名義在市場上融資，顯然比鐵道部自己出面好得多。6、維度分析結(jié)論：看三“大”，大農(nóng)業(yè)、大交通與大文化通過各部門在各維度的占比分析可看出，目前大部門體制的改革將會主要發(fā)生在三“大”部門，即大農(nóng)業(yè)、大交通與大文化。最可能實行大部制改革的領(lǐng)域主要是大文化部，過去幾年中國文化體制改革力度非常大，分析中文化部橫跨五個維度。深入推進文化體制改革，促進文化事業(yè)全面繁榮和文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，關(guān)系全面建設(shè)小康社會奮斗目標的實現(xiàn)，關(guān)系中國特色社會主義事業(yè)總體布局，關(guān)系中華民族偉大復(fù)興各部門的職能交叉是構(gòu)成部門改革的主要動力。其次就是橫跨四個維度的大交通部。未來鐵道部在實現(xiàn)政企分開后，也將并入交通運輸部。如果大交通政府體制形成，有利于國家從大交通的角度，通盤考慮多元協(xié)調(diào)的交通體系，合理調(diào)配鐵路、公路、民航、水運等交通資源，能夠?qū)崿F(xiàn)各種運輸方式的有效對接和利益均衡，中長期來看對提升交通運輸服務(wù)業(yè)的服務(wù)效率有重要意義。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利部門的整合，因地制宜進一步整合畜牧、扶貧等機構(gòu)，橫跨三個維度的“大農(nóng)業(yè)”格局將更加穩(wěn)固，可為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供全新的體制保障，“大農(nóng)業(yè)”的體制優(yōu)勢或?qū)⒓铀俎D(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展優(yōu)勢。三、他山之石—國外大部制改革經(jīng)驗1、發(fā)達國家行政體系普遍采用大部制從發(fā)達國家政府體系演變來看，大部制是在其經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中探索形成的高效率、低成本、利于經(jīng)濟發(fā)展的政府組織模式。在多數(shù)主要發(fā)達國家,大部制已經(jīng)成為一種成熟的運行體制，美國、英國、日本等國在政府運行管理過程中都采用了大部制，而俄羅斯、烏克蘭等轉(zhuǎn)軌國家，以及阿根廷、秘魯?shù)劝l(fā)展中國家，也在嘗試大部制。從英國、日本等推進大部制改革的典型國家來看，大部制改革并無統(tǒng)一模式，各國的中央部門設(shè)置差異較大，但仍然有一些相通之處，值得注意：政務(wù)類部門設(shè)置一般比較穩(wěn)定，管理職能統(tǒng)一，變化較小。經(jīng)濟類和社會類部門是推進大部制改革的重點領(lǐng)域，這是因為經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，變化較大，相應(yīng)的，政府機構(gòu)設(shè)置也需要與時俱進，不斷做出調(diào)整。2、大部制改革典型之日本日本大部制改革始于1996年橋本龍?zhí)墒紫嗵岢龅男姓母飿?gòu)想，之后，日本國會相繼通過《中央省廳改革基本法》（1998年）和《中央各省廳設(shè)置法》（1999年），為大部制改革提供法律基礎(chǔ)。2001年1月，森喜朗首相親自擔任改革大臣，組織實施了政府機構(gòu)改革，將日本主要行政機構(gòu)由1府22省廳變?yōu)?府12省廳，成為世界上最精簡的政府之一。同時，日本政府還對未合并的部門內(nèi)部做了大幅調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計，該次日本政府機構(gòu)改革后，原有的128個局級單位減為96個，原有的1166個處室減為995個。日本的大部制改革雖然施行的較晚，但改革深度大、涉及范圍廣，堪比20世紀70年代的英國，號稱是“自明治維新以來最為徹底的行政改革”。據(jù)該次改革的首倡者、首相橋本龍?zhí)蓤蟾?，日本本次改革的原因和目的在于?.隨著泡沫經(jīng)濟的破滅和老齡化的加劇，日本政府財政負擔日益沉重，其中龐大的官僚體系更是使日本財政不堪重負；2.降低政府對國民生活各領(lǐng)域的行政干預(yù)；3.縮小政府規(guī)模，提高行政效率。日本本次改革的重大舉措之一在于揭開了日本郵政體系改革的序幕：將郵政省變?yōu)榭倓?wù)省下的郵政事業(yè)廳。日本郵政體系始于1871年，根據(jù)其11-12財年年報，目前已經(jīng)成長為涵蓋郵遞、郵政儲蓄和簡易保險業(yè)務(wù)，資產(chǎn)2921265億日元，年營業(yè)收入166614億日元，雇員達23萬的巨型企業(yè)集團。100多年以來，日本郵政一直實行典型的國營體制，甚至地方特定郵政局長都是世襲的。該體系效率低下，尤其是郵遞業(yè)務(wù)經(jīng)營虧損嚴重，但由于郵政體系貢獻了大量的選票，直到森喜朗內(nèi)閣，日本政府一直不敢對其實施改革。此后，森喜朗繼任者小泉純一郎首相傾盡全力推進日本郵政體系改革，為通過日本郵政民營化關(guān)聯(lián)法案，甚至于2005年8月不惜解散眾議院，極大的促進了日本郵政改革。通過改革，日本郵政體系更貼近市場，經(jīng)營效率也逐步提高。以其郵遞業(yè)務(wù)為例。2003年，日本郵政集團引入豐田經(jīng)驗，就首先應(yīng)用在郵遞業(yè)務(wù)上。據(jù)媒體報道，“來自豐田的7名指導人員分3班24小時全天候工作，首先以15分鐘為計量單位，對郵件科一天的郵件集配進行為期一周的數(shù)據(jù)收集。在對分揀科調(diào)查中，指導人員手握計時器，并讓分揀員佩帶萬步計，對每個職員的工作能力和作業(yè)效率做精密測算，同時對郵遞過程全程跟蹤”，經(jīng)過調(diào)整，日本郵政集團郵遞業(yè)務(wù)的效率有了顯著提升。同時，郵遞業(yè)務(wù)還采取機械化處理郵遞物件和聘用兼職人員，減少冗員，僅2003年就減少冗員6720人，大大降低了經(jīng)營成本。3、大部制改革典型之英國英國可能是大部門制思想的發(fā)源地，早在1861年，英國哲學家和經(jīng)濟學家JohnStuartMill就在《代議制政府》中提出，設(shè)立行政部門的原則應(yīng)以處理行政事務(wù)的目的與手段的統(tǒng)一性為主。英國的大部制改革規(guī)模大、范圍廣，時間跨度長且過程曲折，非常典型：第一階段：進入60年代，政府分工過細、部門設(shè)置過多的弊端日益顯現(xiàn)，加上英帝國殖民體系的瓦解，過去專門管轄殖民地的機構(gòu)亦顯得多余，于是英國展開機構(gòu)撤并。第二階段：1970年至1974年，保守黨領(lǐng)袖SirEdwardHeath任英國首相期間，對英國政府機構(gòu)進行了大規(guī)模的系統(tǒng)性重組。希思1965年7月接任保守黨領(lǐng)袖后，帶領(lǐng)保守黨的“政策咨詢委員會“對機構(gòu)重組和優(yōu)化進行了廣泛研究，其成果匯總在《中央政府重組》中，而該書正是該階段政府改革的指導性文件。該書表示，大部制改革的好處包括：提高了政府的綜合協(xié)調(diào)與統(tǒng)一執(zhí)行政策的能力；提高了管理過程中政策制定與執(zhí)行的能力，減少了部門間沖突與扯皮現(xiàn)象；提高了管理與控制大規(guī)模資源浪費的能力；使大臣與部門職責更加明確,增加了部門的計劃能力。第三階段：1974年至1979年，保守黨下臺，工黨執(zhí)政，對保守黨的政府機構(gòu)改革持否定態(tài)度，多處出現(xiàn)倒退。第四階段：1979年之后，無論是連續(xù)執(zhí)政18年的保守黨還是之后的工黨都再次推進大部制改革。大部制改革一方面大大降低了英國政府的行政支出，例如撒切爾執(zhí)政期間通過裁撤準政府機構(gòu)節(jié)省的資金有2400萬英鎊，另一方面通過提高政府部門間的協(xié)調(diào)度和提高部門效率，也有力的提高了相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)效率，例如英國貿(mào)易部和工業(yè)部70年代的合并就在一定程度上提高了英國的出口管理效率，對英國當時的出口有一定的促進作用。4、大部制改革典型之美國我們認為，實際上美國的大部制體制仍然是不斷變化的，是一個根據(jù)經(jīng)濟社會形勢、通過內(nèi)在調(diào)整不斷強化的過程。美國農(nóng)業(yè)部就是這樣一個典型的大部制產(chǎn)物，由十萬多人組成，廣泛負責美國森林等自然資源的管理、為美國的農(nóng)場服務(wù)、美國食品安全和農(nóng)業(yè)科學教育等。該龐然大物最終形成于1994年的重組，按照《農(nóng)業(yè)部重組法》的規(guī)定，美國農(nóng)業(yè)部的結(jié)構(gòu)和職能都相應(yīng)做了調(diào)整，并對美國農(nóng)業(yè)建立現(xiàn)代化、規(guī)模化的高效生產(chǎn)體系起到了顯著推動作用。四、鑒往知來—電信電力改革經(jīng)驗電力、民航、電信、鐵路都是屬于自然壟斷性行業(yè)。從目前的改革情況來看，電力、民航、電信都已經(jīng)基本完成市場化改革，其中以民航業(yè)的市場化程度最高，目前鐵路是唯一被剩下的待改制壟斷行業(yè)。從相似度來看，電力、電信和鐵路由于都涉及到網(wǎng)絡(luò)的分布，因此相似度較高，通過回顧電信和電力行業(yè)過去改革的路徑和對行業(yè)的影響，我們可以借鑒展望未來改革的信號和格局。1、電信改革梳理從電信改革的歷史來看，行業(yè)發(fā)展的背景較為復(fù)雜，一方面電信行業(yè)市場化是當時中國入世的先決條件，另一方面，電信是一個國家的重要行業(yè)，在世界各國都采用不同的制式，盲目開放將導致行業(yè)話語權(quán)旁落，當時國內(nèi)市場化程度很低，通信行業(yè)主體以地方電信局的形式存在，競爭力堪憂。因此，當時政府高層對于電信行業(yè)的改革既考慮到行業(yè)對于國家的重要性，又考慮到推進市場化改革的迫切性。從整個改革順序來看，行業(yè)整體經(jīng)歷了三個階段：大部制改革實現(xiàn)政企分開，壟斷企業(yè)拆分，企業(yè)兼并和資產(chǎn)整合，通過近10年的競爭和在政府引導下的合并整合后，最終形成了目前中國移動、聯(lián)通和電信三強鼎立格局。從整合方式上看，除了幾大通信集團之間的相互整合外，集團內(nèi)部的資源也進行了相應(yīng)整合。從信息公開最早的中國移動上市公司來看，當時由于部分地方電信局仍然尚未改制完成，先行改制完成的地方電信局的移動資產(chǎn)提前進入移動公司，后期逐漸改制的地方電信局資產(chǎn)被分批注入公司。從公開信息，可以清楚地看到中移動母公司當時逐漸注入資產(chǎn)的過程，直到04年4月份，中國移動上市公司才完成所有省份移動通信資產(chǎn)的上市。2、電力改革梳理相對電信改革而言，由于電力改革牽扯的利益較多，因此改革的時間來更長，從87年改革方針的提出到五大發(fā)電集團成立，前后共經(jīng)歷了15年，并且從目前電力改革的情況來看，電力改革仍然沒有達到理想的狀態(tài)。從改革的歷史梳理來看，電力行業(yè)經(jīng)歷的改革總體分為四個階段：大部制改革實現(xiàn)政企分開，電網(wǎng)公司成立從而實現(xiàn)廠網(wǎng)分開，以及主輔分離和輸配分開。目前形成了以五大發(fā)電集團、兩大輔業(yè)集團和地方電廠為主的發(fā)電主體，以兩大電網(wǎng)為輸電、配電和售電終端的結(jié)構(gòu)。雖然社會對于電力改革的效果頗有爭議，但客觀來看，電力改革仍然有著重要作用。對發(fā)電主體一側(cè)而言，電力改革效果顯著，改革顯著推升了行業(yè)的競爭；問題主要集中在輸配電方面，對于電網(wǎng)的改革并不徹底，目前仍然處于壟斷格局，因此大方向上看，預(yù)計電力改革未來仍然會持續(xù)。改革后五大發(fā)電集團裝機容量占比不斷提升從數(shù)據(jù)上看，五大發(fā)電集團裝機容量占比不斷提升。從行業(yè)來看，04-07年迎來了行業(yè)發(fā)展的黃金階段，電力消費增速維持在15%左右水平，全國平均裝機容量增速在15%以上，近年新增裝機容量是前50年的總和。同時，我們可以看到電力改革后，對于行業(yè)最重要的影響在于行業(yè)集中度的提升。分拆后五大集團競相擴產(chǎn)能的勢頭非常明顯，并且從擴產(chǎn)能增速上看明顯高于全國平均水平，從裝機容量占比數(shù)據(jù)上看，五大集團占全國比重已經(jīng)從02年的35%不到提升至近50%。五大集團擴張產(chǎn)能的重要影響因素在于考核制度，政府考核國有企業(yè)的維度較為單一，以規(guī)模為主。從擴張方式上看，除了擴張自身產(chǎn)能外，收購兼并成為重要手段，集團上市公司成為重要整合平臺。究其原因，我們認為主要是由于擴張產(chǎn)能受制于發(fā)改委的審批，因此相對于自建產(chǎn)能而言，外延式擴張顯得更為便利。集團上市公司自然就成為了重要的資產(chǎn)整合平臺，根據(jù)我們對當時五大集團下屬上市公司信息的整理可以發(fā)現(xiàn)，02年后出現(xiàn)了大量的收購兼并，從數(shù)量上看，集團下屬上市公司資產(chǎn)注入、收購或增資企業(yè)數(shù)量平均在幾十起上下。其中，以華能國際為代表，其收購兼并勢頭延續(xù)至近。自改革后，華能國際成為華能集團資產(chǎn)整合的平臺，一方面華能集團旗下資產(chǎn)被分批注入上市公司，另一方面外部收購和增資也是重要手段，03年收購深能集團25%的股權(quán)，2023年收購的山東電力集團旗下的10家子公司100%股權(quán)。3、改革啟示電力、民航、電信、鐵路都是屬于自然壟斷性行業(yè)。從改革背景上看，電信和電力改革都是在政府的強勢推動下發(fā)生的，電力和電信改革的根本目的都在于打破壟斷引入競爭，提升市場化效率。從對過去改革歷史的回顧中我們可以得到三點啟示：大部制改革是市場化改革的信號。一般來看，政企分離是市場化改革的第一步，而大部制改革又提前于政企分離，無論電信改革還是電力改革，都伴隨著大部制改革和政企分離，98年電力部被撤銷和信息產(chǎn)業(yè)部的成立都是未來市場化的明確信號。四大國屬壟斷行業(yè)中，僅剩下鐵路沒有改革，從類比上看，電信和電力與鐵路的比較相似，其中電力與鐵路最相似，都牽扯到網(wǎng)絡(luò)和運輸問題，未來電力改革的經(jīng)驗以后可能會被鐵路改革所借鑒。電力改革的發(fā)電和輸電分離，在發(fā)電領(lǐng)域改革較為成功，地方發(fā)電企業(yè)和五大集團的競爭促使效率得到了提升，但是輸電領(lǐng)域仍然存在壟斷問題，并且這一問題遺留至今。五、相關(guān)行業(yè)公司有望受益分析1、大鐵路（1）海外鐵路改革經(jīng)驗無論是美國還是日本的鐵路改革，我們研究發(fā)現(xiàn)改革以前，鐵路行業(yè)均存在著效率低下、債務(wù)嚴重而導致虧損，通過改革，鐵路公司自身成本的縮減(人員和債務(wù))，是改善其盈利的首要原因，其次多元化發(fā)展也帶來增厚，但不是長期價值所在。（2）我國鐵路改革的著眼點由于我國擁有全球最為發(fā)達的鐵路網(wǎng)，承擔著龐大的能源和工業(yè)運輸任務(wù)，7.23事故的發(fā)生又把鐵路運營的安全性提升到非常重要的地位，這一系列的復(fù)雜性導致鐵路改革十分謹慎，目前鐵道部的負債規(guī)模龐大，路網(wǎng)主業(yè)虧損較多，而且由于高鐵主干網(wǎng)絡(luò)的建成，貨運線路供需結(jié)構(gòu)好轉(zhuǎn)，鐵路的拉動經(jīng)濟作用和必要性大幅降低，因此，未來鐵路改革的著眼點將放在提升運輸安全、降低對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的依賴性、破除鐵路行業(yè)壟斷。（3）大鐵路之投資思路鐵道部部長盛光祖在全國鐵路工作會議上表示，鐵道部將加速改革，推進政企分開，推動鐵路全方位走向市場。貨運改革將大力推行“實貨制”，大幅增加鐵路貨運透明度，降低尋租空間，增加運價提升空間和預(yù)期；從目前的運營盈利能力上看鐵路相關(guān)企業(yè)現(xiàn)在的強弱格局是鐵建類公司>設(shè)備制造類公司>運營類公司，但我們認為隨著改革的推進以及投資結(jié)構(gòu)的變化，我們認為未來的盈利強弱格局將發(fā)生逆轉(zhuǎn)，我們強烈建議關(guān)注運營類企業(yè)的盈利改善預(yù)期所帶來的估值提升機會，建議關(guān)注大秦鐵路(601006)、廣深鐵路(601333)、鐵龍物流(600125)。2、大文化（1）文化大部制改革的基礎(chǔ)從監(jiān)管關(guān)系來看，雖然廣電總局、新聞出版總署和文化部是國務(wù)院的直屬機構(gòu)或組成部門，但同屬于中宣部領(lǐng)導，廣電總局局長蔡赴朝、文化部部長蔡武同時兼任中宣部副部長。直接領(lǐng)導部門的一致，是文化部大部制改革的宏觀基礎(chǔ)。中宣部的職能包括：指導全國理論研究、學習與宣傳工作；引導社會輿論，指導、協(xié)調(diào)中央各新聞單位的工作；規(guī)劃、部署全局性的思想政治工作任務(wù)，配合中央組織部做好黨員教育工作，同有關(guān)部門研究和改進群眾思想教育工作；協(xié)同中央組織部管理文化部、新聞出版署、中國社會科學院的領(lǐng)導干部，同中央組織部管理人民日報社、廣播電影電視總局、新華社等新聞單位和代管單位的領(lǐng)導干部，對省、自治區(qū)、直轄市黨委宣傳部部長的任免提出意見；指導宣傳文化系統(tǒng)制定政策、法規(guī)，按照黨中央的統(tǒng)一工作部署，協(xié)調(diào)宣傳文化系統(tǒng)各部門之間的關(guān)系。微觀來看，全國從中央到地方，出版社、報刊雜志、廣播影視、文化劇院基本完成轉(zhuǎn)制，全國大多數(shù)省市政府的新聞出版和廣電廳(局)已經(jīng)并入到文化廳(局)，設(shè)立“文廣新局”。整合后的新文化廣播電影電視局(體育局/新聞出版局)的黨委書記絕大多數(shù)為原文化局黨委書記擔任；新任局長絕大多數(shù)為當?shù)厥形麄鞑扛辈考夘I(lǐng)導或者當?shù)卦幕志珠L擔任。大多數(shù)文化事業(yè)單位，如出版社、新華書店、電影制作發(fā)行單位、電視劇制作機構(gòu)、黨報黨刊等，也已完成轉(zhuǎn)企改制。地方文化行政部門的整合過半，以及事業(yè)部門轉(zhuǎn)企改制的進程，是中央文化部大部制改革的微觀基礎(chǔ)。（2）內(nèi)容管制放松—文化產(chǎn)業(yè)體制改革進一步深入文化業(yè)的市場化改革，是先于內(nèi)功監(jiān)管改革的第一筆紅利。對我國的文化業(yè)針砭較多的一條即是：我國文化內(nèi)容存在一定的管制，這壓抑了內(nèi)容制作方的創(chuàng)作熱情和創(chuàng)作空間，造成了我國文化業(yè)“大而不強”的格局。目前，在我國內(nèi)容產(chǎn)業(yè)制、播雙方缺少有效互動的情況下，整合制、播雙方利益，對內(nèi)容制作和播出等各方進行市場化改革，已經(jīng)能促使文化內(nèi)容多出精品，贏得巨大的效益。即使不考慮對內(nèi)容的監(jiān)管放松帶來的產(chǎn)業(yè)活力，將原先只考慮“社會效益”，不考慮資源使用效率的“文化事業(yè)”，讓渡為考量“經(jīng)濟效益”的“文化產(chǎn)業(yè)”，也會激發(fā)行業(yè)的生產(chǎn)力。從全國范圍來看，政府對言論的管控可能有所緩解，但是依然維持在絕對的高位。而從體制改革的進程來看，除了宣傳的“喉舌”部分，其他都可以市場化。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》規(guī)定“新聞媒體中的廣告、印刷、發(fā)行、傳輸網(wǎng)絡(luò)部分，可從事業(yè)體制中剝離出來，轉(zhuǎn)制為企業(yè)，進行市場運作，為主業(yè)服務(wù)。”“黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網(wǎng)站和時政類報刊，少數(shù)承擔政治性、公益性出版任務(wù)的單位，重要社會科學研究機構(gòu)，體現(xiàn)民族特色和國家水準的藝術(shù)院團，目前仍按照原有事業(yè)體制運行?！本唧w來說，最早電視臺和有線網(wǎng)絡(luò)分離，把網(wǎng)絡(luò)部分市場化甚至上市；“制、播分離”，部分制作業(yè)務(wù)（如電視劇、電視欄目等）市場化甚至上市，而播出環(huán)節(jié)依然在電視臺手上；即使是電視臺，也是把把“臺”部分的“廣告”業(yè)務(wù)市場化（招標），但依然電視臺牢牢把握“采編”和“播控”這一核心；對于報媒來說：經(jīng)營性資產(chǎn)可以市場化和上市，但是“采編”業(yè)務(wù)依然屬于事業(yè)編制。我們認為，在文化大部制改革的情況下，管、辦分離的大原則逐步落實，政策及宣傳層面的監(jiān)管納入大文化部，而電視臺的產(chǎn)業(yè)實體以及有線、出版集團等進入文資辦（類似于國資委和工信部，電信領(lǐng)域的政策監(jiān)管出自工信部，而企業(yè)層面的KPI監(jiān)管屬于國資委）。隨著資產(chǎn)逐漸劃歸文資辦，結(jié)構(gòu)理順后有利于后續(xù)資產(chǎn)的整合。文資辦（中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導小組辦公室）于2020年成立，掛靠在財政部下面，已經(jīng)將一些文化類企業(yè)裝進去了（包括中廣傳播）。2021年8月：財政部發(fā)布的國有資本預(yù)算支出的通知上，‘支持中央文化企業(yè)作為兼并主體，通過出資購買、控股等方式取得被兼并企業(yè)所有權(quán)、控股權(quán)，或通過合并成立新企業(yè)’，主要針對文資委下屬公司。（3）大文化之投資思路投資思路1：受益于文化體制市場化改革大背景中，管辦分離的指導原則下，經(jīng)營性資產(chǎn)注入甚至集團整體上市，如：紙媒的大地傳媒(000719)、鳳凰傳媒(601928)、中文傳媒(600373)；廣電的電廣傳媒(000917)、天威視訊(002238)等。投資思路2：長期來看，隨著文化體制改革的進一步深入，政府部門減少，有利于降低對市場的行政干預(yù)，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使文化產(chǎn)業(yè)成長為“支柱型”產(chǎn)業(yè)。在這個產(chǎn)業(yè)變革的過程中，一些優(yōu)秀的文化公司會成長為綜合性的文化傳媒集團。建議關(guān)注如電影制作的華誼兄弟(300027，未評級)、光線傳媒(300251)，以及電視劇制作的華策影視(300133)、華錄百納(300291)、新文化(300336)等。3、大農(nóng)業(yè)（1）現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求歷史上，農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部分分合合。在現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)中“農(nóng)業(yè)是根本、水利是命脈、林業(yè)是屏障”。目前，農(nóng)業(yè)部與水利部、國家林業(yè)局分立，如果實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利部門的整合，因地制宜進一步整合畜牧、扶貧等機構(gòu)，橫跨三個維度的“大農(nóng)業(yè)”格局將更加穩(wěn)固，可為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供全新的體制保障，“大農(nóng)業(yè)”的體制優(yōu)勢或?qū)⒓铀俎D(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展優(yōu)勢。以美國為例，美國政府在對農(nóng)業(yè)進行宏觀調(diào)控、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、改善資源保護等方面取得了顯著的成效，這與部門隔閡較少、農(nóng)業(yè)部實行一體化的管理等因素不無關(guān)系。美國農(nóng)業(yè)部（USDA）是聯(lián)邦政府內(nèi)閣13個部之一，是重要的經(jīng)濟管理部門，其職能可用一句話來概括，那就是“從田間到餐桌”。美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)19個局，大體涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局的職能，還包括食品安全和檢驗，動植物衛(wèi)生檢驗等職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”的管理理念。（2）大農(nóng)業(yè)部的優(yōu)勢分析首先，林業(yè)屬于大農(nóng)業(yè)的一部分。大農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略要求充分合理地利用包括耕地、林地在內(nèi)的全部國土資源，全面發(fā)展農(nóng)林牧副漁和有關(guān)加工工業(yè)，使農(nóng)副產(chǎn)品大幅度增加，以滿足人民生活和經(jīng)濟建設(shè)的需要，并在發(fā)展生產(chǎn)的過程中建設(shè)起一個適于人們生活和生產(chǎn)的優(yōu)美環(huán)境。比如始于1999年的退耕還林工程是迄今為止我國政策性最強、投資量最大、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項生態(tài)建設(shè)工程，涉及農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門。如果將國家林業(yè)局并入農(nóng)業(yè)部，將有效加大農(nóng)林業(yè)的協(xié)同發(fā)展，打破部門界限，發(fā)展橫向聯(lián)合，統(tǒng)一農(nóng)地、林權(quán)等流轉(zhuǎn)制度，綜合多種經(jīng)營，促進大農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。其次，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與水利建設(shè)密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化包含“農(nóng)田水利化、耕種機械化、土地集約化、勞力技能化、生產(chǎn)科學化”，其中農(nóng)田水利化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提。目前我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)依然脆弱、抗御自然災(zāi)害能力不強?！端l(fā)展規(guī)劃》指出，“我國一半以上耕地缺少基本灌排條件，40%的大型灌區(qū)骨干工程、50-60%的中小型灌區(qū)存在不配套和老化失修問題，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60%，農(nóng)田灌溉‘最后一公里’問題凸顯“。這些都是制約農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的突出因素，水利建設(shè)已經(jīng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈所在，加強農(nóng)田水利建設(shè)迫在眉睫。近年來，國家對農(nóng)田水利建設(shè)尤為重視，每年的中央1號文件和中央水利工作會議都對水利改革發(fā)展作出全面部署，強調(diào)要把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點任務(wù)、作為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的決定性因素，明確了一系列支持農(nóng)田水利的重大政策舉措。在此背景下，農(nóng)業(yè)部和水利部也在加快水利和農(nóng)業(yè)發(fā)展方面展開合作，2021年初簽署了《關(guān)于加快水利和農(nóng)業(yè)發(fā)展合作備忘錄》，決定在規(guī)劃制定、工程布局、項目建設(shè)、政策協(xié)調(diào)等方面加強合作，大力推進以水利為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)合作備忘錄，水利部將與農(nóng)業(yè)部積極爭取加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入；大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉和旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)，擴大節(jié)水、抗旱設(shè)備補貼范圍；加大對基層抗旱服務(wù)隊、防汛機動搶險隊、水利科技推廣等專業(yè)化服務(wù)隊伍的扶持力度，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織；加大農(nóng)村水利科技創(chuàng)新力度。如果將水利部的相關(guān)職能并入農(nóng)業(yè)部，將進一步促進相關(guān)工作的展開。（3）大農(nóng)業(yè)之投資思路投資思路1：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營要求改變目前“人均一畝三分，戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)營模式，因而必然要推動農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地的集約化、規(guī)?；\作，而如果林業(yè)局并入，亦可能統(tǒng)籌推進林權(quán)流轉(zhuǎn)，提升相關(guān)農(nóng)地、林地的資源價值。因此建議關(guān)注擁有農(nóng)村土地、林地的上市公司，如亞盛集團(600108)、岳陽林紙(600963)、永安林業(yè)(000663)等。投資思路2：農(nóng)田水利建設(shè)或進一步加快，建議關(guān)注青龍管業(yè)(002457)、國統(tǒng)股份(002205)、新界泵業(yè)(002532)等公司。

2023年環(huán)保行業(yè)分析報告2023年5月目錄一、總體凈利增速達30%，水處理板塊表現(xiàn)最突出 PAGEREFToc356759998\h31、2022年總體凈利潤增長達30%，2023年一季度相對平穩(wěn) PAGEREFToc356759999\h32、水處理板塊表現(xiàn)最突出，節(jié)能板塊增長依然落后 PAGEREFToc356760000\h4二、水和固廢龍頭企業(yè)增勢良好，大氣治理等待政策推動 PAGEREFToc356760001\h101、水和固廢龍頭保持持續(xù)增長，一季度情況相對平穩(wěn) PAGEREFToc356760002\h102、水及固廢處理企業(yè)業(yè)績較好，大氣和監(jiān)測企業(yè)等待政策推動 PAGEREFToc356760003\h123、主要環(huán)保公司年報及一季報情況匯總 PAGEREFToc356760004\h15三、盈利能力變化情況 PAGEREFToc356760005\h191、2023年毛利率穩(wěn)中略降，凈利率各季度波動較大 PAGEREFToc356760006\h192、2023年費用控制較好，2023年一季度費用率提升較多 PAGEREFToc356760007\h203、碧水源資產(chǎn)收益率繼續(xù)提升，期待后續(xù)資金使用帶來效益 PAGEREFToc356760008\h22四、關(guān)注資產(chǎn)負債表中應(yīng)收、預(yù)收、存貨等各項變化 PAGEREFToc356760009\h23五、投資建議——關(guān)注政策及訂單催化劑 PAGEREFToc356760010\h25一、總體凈利增速達30%，水處理板塊表現(xiàn)最突出1、2022年總體凈利潤增長達30%，2023年一季度相對平穩(wěn)2022年，環(huán)保公司整體實現(xiàn)營業(yè)收入219億元，同比增長26%，營業(yè)成本157億元，同比增長27%；實現(xiàn)歸屬凈利潤合計30億元，同比增長30%。2023年一季度單季，環(huán)保公司整體實現(xiàn)營業(yè)收入36億元，同比下降0.54%，環(huán)比減少57%；主營業(yè)務(wù)成本25億元，同比下降4.3%，環(huán)比減少59%；歸屬凈利潤合計4億元，同比增長10%，環(huán)比減少71%。環(huán)保公司2023年總體凈利潤增長速度達到30%，總體增長情況好于其他行業(yè)，也符合市場預(yù)期。而2023年一季度，環(huán)保公司總體增速表現(xiàn)相對比較平穩(wěn)，總營業(yè)收入和去年基本持平，成本和費用的下降促進了凈利潤的增長。從歷史來看，一季度歷來是環(huán)保工程公司收入確認的低點，因此，平穩(wěn)的表現(xiàn)也屬于預(yù)期之中。對于板塊后續(xù)的增長，我們認為，2023年各項政策將逐步落實，治污力度加大，對與環(huán)保企業(yè)2023年的盈利增長仍是可以充滿信心的。2、水處理板塊表現(xiàn)最突出，節(jié)能板塊增長依然落后根據(jù)各公司主營業(yè)務(wù)的類型，我們將目前主要的環(huán)保上市公司分為環(huán)境監(jiān)測、節(jié)能、大氣污染治理、水污染治理、及固廢污染治理五大板塊，對各個板塊盈利增長情況進行。為了更好地說明各板塊增長情況，我們在板塊分析中對以下幾處進行了調(diào)整：（1）由于九龍電力2023年電力資產(chǎn)仍在收入和利潤統(tǒng)計中，因此大氣污染治理板塊中我們此次仍暫時將其剔除，2023年二季度開始將其并入分析；（2）盛運股份目前收購中科通用的重組進程尚在推進，目前盈利中并不是環(huán)保資產(chǎn)盈利狀況的體現(xiàn)，因此等待重組完成后，我們再將其納入固廢板塊中統(tǒng)一討論。2023年，大氣污染治理板塊在所有環(huán)保公司中收入占比仍然最大，主要是由于目前上市公司中，大氣污染治理的企業(yè)最多，其中還包括了成立時間較長、發(fā)展比較成熟的龍凈環(huán)保。但從凈利潤占比來看，水污染治理、固廢處理板塊均開始超越大氣治理板塊，水和固廢處理領(lǐng)域相關(guān)企業(yè)盈利能力還是較強的。而從2023年一季度各板塊收入和利潤的占比情況來看，水處理板塊收入和利潤的季節(jié)性波動相對明顯，一季度是全年業(yè)績低點。而固廢、和大氣治理板塊的季節(jié)性波動相對較小。從收入和凈利潤增速來看，固廢處理板塊和水處理板塊仍然是凈利潤增長相對最高的，而其中水處理板塊表現(xiàn)尤為突出，2023年、2023年一季度凈利潤增速都大幅領(lǐng)先于其他板塊。水處理一直是環(huán)保行業(yè)中最重要的一部分，2023年，經(jīng)濟形勢相對低迷，但對以市政投入為主的污水處理工程建設(shè)影響較小，水處理板塊中的碧水源、津膜科技收入和利潤增長形勢都較好。而其中的工業(yè)水處理企業(yè)萬邦達、中電環(huán)保等，由于之前基數(shù)較低，也在2023-2023年有了良好的業(yè)績增速。在所有板塊中，節(jié)能板塊增長依然落后，受宏觀經(jīng)濟不景氣影響較大。大氣治理板塊2023年、及2023年一季度凈利潤增速依然偏慢，需要等待后續(xù)的政策落實推動業(yè)績提升。而環(huán)境監(jiān)測板塊發(fā)展則逐步平穩(wěn)。大氣污染治理：2023年，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入71.3億元，同比增長24%；營業(yè)成本53億元，同比增長28%；歸屬凈利潤7.4億元，同比增長12%。2023年一季度，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入12.6億元，同比增長24%；營業(yè)成本8.9億元，同比增長23%；歸屬凈利潤0.94億元，同比增長5.5%。固廢處理：2023年，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入39.9億元，同比增長18%；營業(yè)成本24.7億元，同比增長15%；歸屬凈利潤7.6億元，同比增長38%。2023年一季度，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入8.5億元，同比增長9%；營業(yè)成本5.5億元，同比增長16%；歸屬凈利潤1.5億元，同比增長3.5%。水污染治理：2023年，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入30億元，同比增長64%；營業(yè)成本19億元，同比增長75%；歸屬凈利潤7.8億元，同比增長53%。2023年一季度，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入4.4億元，同比增長40%；營業(yè)成本3.3億元，同比增長54%；歸屬凈利潤0.46億元，同比增長28%。其中，工業(yè)水處理板塊2023年實現(xiàn)營業(yè)收入9.5億元，同比增長60%；營業(yè)成本7億元，同比增長70%；歸屬凈利潤1.6億元，同比增長28%。2023年一季度實現(xiàn)營業(yè)收入1.7億元，同比增長65%；營業(yè)成本1.3億元，同比增長67%；歸屬凈利潤0.24億元，同比增長30%。節(jié)能：2023年，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入15.9億元，同比增長36%；營業(yè)成本10.6億元，同比增長45%；歸屬凈利潤2.4億元，同比減少4.6%。2023年一季度，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入2.6億元，同比下降3%；營業(yè)成本1.7億元，同比下降2%；歸屬凈利潤0.39億元，同比下降1.8%。環(huán)境監(jiān)測：2023年，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入14.2億元，同比增長15%；營業(yè)成本6.9億元，同比增長18%；歸屬凈利潤3.2億元，同比增長9%。2023年一季度，板塊實現(xiàn)營業(yè)收入2.5億元，同比增長17%；營業(yè)成本1.2億元，同比增長21%；歸屬凈利潤0.24億元，同比增長10%。二、水和固廢龍頭企業(yè)增勢良好，大氣治理等待政策推動1、水和固廢龍頭保持持續(xù)增長，一季度情況相對平穩(wěn)從各家環(huán)保公司2023年度業(yè)績情況來看，水、固廢領(lǐng)域的兩家龍頭公司桑德環(huán)境、碧水源增長勢頭依然良好。在我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)階段，龍頭公司具備品牌、規(guī)模優(yōu)勢，發(fā)展思路清晰、市場拓展順暢，經(jīng)營狀況也相對穩(wěn)定，可保持持續(xù)增長的勢頭。此外，天壕節(jié)能、永清環(huán)保2023年業(yè)績增速也較為亮眼。而從2023年一季報情況來看，環(huán)保公司利潤增速大多不高，一季度歷來是工程公司收入和業(yè)績確認的低點，其中桑德環(huán)境業(yè)績季節(jié)性波動相對較小，凱美特氣和國電清新則由于去年同期基數(shù)較低，2023年一季度利潤增速達到較高水平。此外，目前收入增速高于成本增速的公司仍然較少，大部分公司由于新業(yè)務(wù)拓展、異地擴張、或原材料上漲等因素影響，都面臨成本上漲的壓力。從長期趨勢來看，各環(huán)保公司還將抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會大力拓展新市場，而且隨著環(huán)保市場參與主體的增加、競爭加劇，毛利率還存在下降的可能性。2023年收入增速高于成本增速的公司：雪迪龍、桑德環(huán)境、九龍電力、東江環(huán)保。2023年一季度收入增速高于成本增速的公司：九龍電力、龍源技術(shù)、國電清新。2023年及2023年一季度收入增速均顯著低于成本增速的公司：先河環(huán)保、凱美特氣、燃控科技。2023年收入和凈利增速均較高的公司：天壕節(jié)能、永清環(huán)保、桑德環(huán)境、碧水源。2023年收入和凈利增速較低的公司：易世達、三維絲。2023年一季度收入和凈利增速均較高的公司：桑德環(huán)境、凱美特氣、國電清新。2023年一季度凈利潤增速較低的公司：先河環(huán)保、易世達、永清環(huán)保、三維絲。2、水及固廢處理企業(yè)業(yè)績較好，大氣和監(jiān)測企業(yè)等待政策推動從2023年年報情況來看，水處理、固廢處理企業(yè)業(yè)績基本都符合或略超預(yù)期。監(jiān)測、節(jié)能、大氣治理板塊企業(yè)業(yè)績大多低于預(yù)期。我們認為，2023年，整體宏觀經(jīng)濟環(huán)境較為低迷，與工業(yè)企業(yè)相關(guān)的投入、污染治理都可能受到一定影響。而水處理、固廢處理作為環(huán)保板塊中占比最大的兩個細分領(lǐng)域，多以市政投入為主，污染治理監(jiān)管也相對更加到位，因此受到經(jīng)濟周期的影響波動小。相比之下，節(jié)能板塊受經(jīng)濟不景氣的影響最大。而大氣治理和監(jiān)測企業(yè)則受政府換屆、治污政策推動的影響較大。2023年，隨著政策的落實和推動，大氣治理和監(jiān)測企業(yè)的業(yè)績應(yīng)有望得到改善。從2023年一季報的情況來看，一季度歷來是環(huán)保工程類公司收入確認低點，因此對其業(yè)績預(yù)期普遍也較低，2023年一季度的收入結(jié)算也沒有太多亮點。部分企業(yè)由于去年同期基數(shù)較低，2023年增速表現(xiàn)相對較好。部分企業(yè)的利潤增長來自于募集資金帶來財務(wù)費用的減少、或管理銷售費用的控制。還有部分企業(yè)去年留下的在手訂單結(jié)算保障了一季度的增長。環(huán)保公司全年業(yè)績的兌現(xiàn)情況還需等待后面的季度表現(xiàn)再判斷。2023年年報業(yè)績略超預(yù)期的公司：桑德環(huán)境（固廢業(yè)務(wù)進展良好，配股順利完成）、天壕節(jié)能（2023年新投產(chǎn)項目多，2023年貢獻全年收益，還有資產(chǎn)處置收益）。2023年年報業(yè)績符合預(yù)期的公司：碧水源（北京地區(qū)項目結(jié)算多，各地小碧水源持續(xù)拓展）、九龍電力（煤價下跌、脫硫脫硝等環(huán)保業(yè)務(wù)發(fā)展快）、中電環(huán)保（延期的核電、火電項目恢復(fù)建設(shè)）、雪迪龍（脫硝煙分監(jiān)測系統(tǒng)增長）、津膜科技（水處理市場環(huán)境相對較好）、萬邦達（神華寧煤烯烴二期、及中煤榆林兩大項目結(jié)算）、維爾利（2023年新簽訂單較多，主要在2023年結(jié)算）、東江環(huán)保（資源化產(chǎn)品收入受經(jīng)濟周期影響下跌較多，但環(huán)境工程增加，費用控制）。2023年年報業(yè)績低于預(yù)期的公司：國電清新（大唐資產(chǎn)注入滯后、托克托運營電量減少）、龍源技術(shù)（低氮燃燒結(jié)算進度慢、余熱項目少）、龍凈環(huán)保（增速較以前快，但低于業(yè)績快報發(fā)布后的市場預(yù)期）、聚光科技（環(huán)境監(jiān)測市場需求滯后）、凱美特氣（項目延期、工程機械制造業(yè)開工率不足）、天立環(huán)保（毛利率大幅下滑）、易世達（合同能源管理業(yè)務(wù)拓展慢）、三維絲（收入下滑、費用大幅增加）、永清環(huán)保（重金屬治理項目增加帶動利潤增長，但低于年初100%增長的預(yù)期）、先河環(huán)保（利潤率下滑較大）。2023年一季報業(yè)績符合預(yù)期的公司：碧水源（一季度平穩(wěn)）、桑德環(huán)境（固廢業(yè)務(wù)進展良好、財務(wù)和管理費用下降）、國電清新（大唐部分脫硫特許經(jīng)營資產(chǎn)并入）、聚光科技（費用控制加強）、雪迪龍（2023年留下在手訂單增多，財務(wù)費用下降）、天壕節(jié)能（電量穩(wěn)定、財務(wù)費用下降）、九龍電力（電力資產(chǎn)剝離、環(huán)保業(yè)務(wù)增長）、萬邦達（烯烴二期及中煤榆林兩大項目繼續(xù)結(jié)算）、中電環(huán)保（規(guī)模擴大、但費用上升也較快）、凱美特氣（2023年基數(shù)低）、津膜科技（一季度平穩(wěn)）。2023年一季報業(yè)績低于預(yù)期的公司：龍源技術(shù)（一季度是結(jié)算低點）、龍凈環(huán)保（一季度是工程結(jié)算低點，但訂單增速良好）、東江環(huán)保（資源化產(chǎn)品收入受經(jīng)濟周期影響下跌較多）、永清