流浪兒童救助

流浪兒童救助制度研究孫志剛無(wú)辜死亡的悲慘事件廢除了實(shí)行20多年的收容遣送制度，催生了中國(guó)管理流浪人員制度的變革。國(guó)務(wù)院總理溫家寶6月20日簽署國(guó)務(wù)院第381號(hào)令，公布施行《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“救助辦法”），對(duì)流浪人員以自愿的接受救助制度取代強(qiáng)制性的收容遣送制度無(wú)疑是中國(guó)法律變革和人權(quán)發(fā)展的重大事件。7月21日，民政部發(fā)布2003年第24號(hào)部令，公布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施細(xì)則”），救助辦法和實(shí)施細(xì)則將于2003年8月1日起施行。但最讓人遺憾的是，對(duì)流浪兒童［1］的關(guān)注以及救助制度依然掩埋在本就模糊的對(duì)所有人的救助制度之中，流浪兒童的權(quán)利依然無(wú)法得到保護(hù)。本文力圖揭示流浪兒童救助制度與流浪成年人救助制度的差異并提出建立中國(guó)流浪兒童制度的建議，以希冀得到有關(guān)方面重視從而為保障本就不幸的流浪兒童的權(quán)利創(chuàng)造一個(gè)必要的環(huán)境。一、流浪兒童與流浪成年人救助制度的區(qū)別1、理論基礎(chǔ)不同一個(gè)成年人有權(quán)利選擇自己包括流浪在內(nèi)的生活方式，所以說(shuō)即使出于救助、幫助的目的，也不能對(duì)流浪的成年人采取強(qiáng)制性的救助方式。但未成年人則不同。未成年人在成長(zhǎng)過(guò)程中有權(quán)利得到父母、國(guó)家的特別保護(hù)和照料。父母或國(guó)家為了承擔(dān)保護(hù)和照料未成年人的職責(zé)有時(shí)甚至要采取強(qiáng)制措施，如為了避免其離家出走、避免其接觸危險(xiǎn)物品。CRC［2］在前言中明確：回顧聯(lián)合國(guó)在《世界人權(quán)宣言》中宣布：兒童有權(quán)享受特別照料和協(xié)助；銘記如《兒童權(quán)利宣言》所示：“兒童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保護(hù)和照料，包括法律上的適當(dāng)保護(hù)”。確認(rèn)世界各國(guó)都有生活在極端困難情況下的兒童，對(duì)這些兒童需要給予特別的照顧。該公約第二十條規(guī)定：1、暫時(shí)或永久脫離家庭環(huán)境的兒童，或?yàn)槠渥畲罄娌坏迷谶@種環(huán)境中繼續(xù)生活的兒童，應(yīng)有權(quán)得到國(guó)家的特別保護(hù)和協(xié)助。2、締約國(guó)應(yīng)按照本國(guó)法律確保此類兒童得到其他方式的照顧。我國(guó)法律也國(guó)家承擔(dān)保護(hù)兒童責(zé)任問題作出了明確規(guī)定。如《憲法》第四十六條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。《憲法》第四十九條規(guī)定：婚姻、家庭、母親和兒童受國(guó)家的保護(hù)。2、 場(chǎng)所、設(shè)施、人員要求不同未成年人自身身體、心理發(fā)育的狀況決定了他們生活場(chǎng)所、環(huán)境與成年人的差異。從舒適、安全角度考慮，兒童救助機(jī)構(gòu)的床鋪、板凳、桌椅、廁所等都應(yīng)該有成年人有差異；從照料、管理、保護(hù)流浪兒童角度考慮，兒童救助機(jī)構(gòu)的管理人員應(yīng)該富有愛心、懂得兒童心理、了解兒童工作基本知識(shí)。CRC第3條第3款規(guī)定：締約國(guó)應(yīng)確保負(fù)責(zé)照料或保護(hù)兒童的機(jī)構(gòu)、服務(wù)部門及設(shè)施符合主管當(dāng)局規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是安全、衛(wèi)生、工作人員數(shù)目和資格以及有效監(jiān)督等方面的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一規(guī)定，主管部門應(yīng)該在流浪兒童救助機(jī)構(gòu)的安全、醫(yī)療、環(huán)境、工作人員素質(zhì)以及數(shù)量等方面作出特別規(guī)定。3、 救助內(nèi)容不同最高人民法院在關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)民法通則》若干問題的意見（試行）第10條中規(guī)定，“監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)包括：保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的身體健康，照顧被監(jiān)護(hù)人的生活，管理和保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，代理被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行民事活動(dòng)，對(duì)被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行管理和教育，在被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益受到侵害或者與人發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，代理其進(jìn)行訴訟?！苯Y(jié)合有關(guān)法律以及上述監(jiān)護(hù)職責(zé)的規(guī)定，對(duì)流浪兒童的救助應(yīng)該包括以下內(nèi)容：（1）、照料、管理和保護(hù)根據(jù)國(guó)家民政部門的統(tǒng)計(jì)：7歲以下的兒童占流浪兒童總數(shù)的10%,8-12歲的占23%。石家莊市少年兒童保護(hù)教育中心提供的資料也證實(shí)了上述低齡兒童流浪的情況以及所占比例。［3］這些低齡流浪兒童的生活需要得到照顧。所以流浪兒童的救助機(jī)構(gòu)還要承擔(dān)一種職責(zé)，那就是要照顧他們的生活。除此以外，流浪兒童救助機(jī)構(gòu)還應(yīng)該采取有效措施，對(duì)流浪兒童的生活、學(xué)習(xí)、娛樂進(jìn)行管理并保護(hù)他們的安全。（2）、教育CRC第二十八條第一款規(guī)定：1、締約國(guó)確認(rèn)兒童有受教育的權(quán)利，為在機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)權(quán)利，締約國(guó)尤應(yīng)：（A）實(shí)現(xiàn)全面的免費(fèi)義務(wù)小學(xué)教育；（B）鼓勵(lì)發(fā)展不同形式的中學(xué)教育、包括普通和職業(yè)教育，使所有兒童均能享有和接受這種教育，并采取適當(dāng)措施，諸如實(shí)行免費(fèi)教育和對(duì)有需要的人提供津貼；（C）根據(jù)能力以一切適當(dāng)方式使所有人均有受高等教育的機(jī)會(huì)；（D）使所有兒童均能得到教育和職業(yè)方面的資料和指導(dǎo)；（E）采取措施鼓勵(lì)學(xué)生按時(shí)出勤和降低輟學(xué)率?！督逃ā返谑藯l規(guī)定：國(guó)家實(shí)行九年制義務(wù)教育制度。各級(jí)人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)?！读x務(wù)教育法》第四條規(guī)定：國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。根據(jù)上述公約及法律的規(guī)定，接受9年義務(wù)教育是兒童享有的權(quán)利，國(guó)家有義務(wù)保證兒童接受到9年義務(wù)教育。對(duì)于流浪兒童，國(guó)家更是要采取各種有效措施使其得以接受9年義務(wù)教育。否則就是其失職。所以建立流浪兒童救助機(jī)構(gòu)，不僅是要保證流浪兒童的吃、住以及基本生存需要，而且要保障流浪兒童接受9年義務(wù)教育。（3）、矯治流浪兒童的生存環(huán)境決定了他們大都養(yǎng)成了不良行為習(xí)慣：如說(shuō)謊、盜竊、以強(qiáng)凌弱、暴力傾向甚至仇視社會(huì)。這就要求流浪兒童救助機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)起矯治他們不良行為的責(zé)任。二、 流浪兒童救助機(jī)構(gòu)與兒童福利院的區(qū)別流浪兒童救助機(jī)構(gòu)是對(duì)流浪兒童的短期救助制度，與兒童福利院的主要區(qū)別在于：1、流浪兒童救助制度不是國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，救助機(jī)構(gòu)與流浪兒童之間沒有形成監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的法律關(guān)系；而兒童福利院是一種單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，兒童福利院是監(jiān)護(hù)人，在兒童福利院的兒童是被監(jiān)護(hù)人。2、根據(jù)目前的制度，兒童福利院只接收父母雙亡的孤兒和棄嬰，對(duì)年齡一般也都有限制。而流浪兒童救助機(jī)構(gòu)接收兒童不應(yīng)受年齡或流浪原因限制，只要是在流浪，就有權(quán)利獲得救助。3、兒童福利院由于與接收的兒童形成了穩(wěn)定的基于監(jiān)護(hù)制度產(chǎn)生的法律關(guān)系，所以一般不存在考慮兒童出路問題。而兒童福利院是短期救助制度，一個(gè)使命就是了解兒童流浪原因，針對(duì)不同原因采取不同對(duì)策以維護(hù)該兒童的權(quán)利。了解到兒童流浪是基于父母或其他監(jiān)護(hù)人侵權(quán)或不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，應(yīng)該對(duì)父母或其他監(jiān)護(hù)人進(jìn)行批評(píng)教育，如果情節(jié)惡劣或?qū)医滩桓模蛻?yīng)該依法追究有關(guān)責(zé)任。三、 最新流浪人員救助制度在救助流浪兒童方面存在的缺陷國(guó)務(wù)院《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》中涉及到未成年人的有三個(gè)條款:第五條：公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助；對(duì)其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站。第十一條：救助站應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)受助人員返回其住所地或者所在單位，不得限制受助人員離開救助站。救助站對(duì)受助的殘疾人、未成年人、老年人應(yīng)當(dāng)給予照顧；對(duì)查明住址的，及時(shí)通知其親屬或者所在單位領(lǐng)回；對(duì)無(wú)家可歸的，由其戶籍所在地人民政府妥善安置。第十二條：受助人員住所地的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護(hù)人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)。民政部公布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》中有六個(gè)條款涉及未成年人。第五條：救助站對(duì)屬于救助對(duì)象的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)安排救助；不屬于救助對(duì)象的，不予救助并告知其理由。對(duì)因年老、年幼、殘疾等原因無(wú)法提供個(gè)人情況的，救助站應(yīng)當(dāng)先提供救助，再查明情況。對(duì)拒不如實(shí)提供個(gè)人情況的，不予救助。第十三條：對(duì)受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動(dòng)不便的人，救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級(jí)人民政府民政部門通知流出地省級(jí)人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。第十四條：對(duì)無(wú)法查明其親屬或者所在單位，但可以查明其戶口所在地、住所地的受助殘疾人、未成年人及其他行動(dòng)不便的人，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送戶口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省級(jí)人民政府民政部門通知流出地省級(jí)人民政府民政部門接回，送戶口所在地、住所地安置。第十五條：對(duì)因年老、年幼或者殘疾無(wú)法認(rèn)知自己行為、無(wú)表達(dá)能力，因而無(wú)法查明其親屬或者所在單位，也無(wú)法查明其戶口所在地或者住所地的，由救助站上級(jí)民政主管部門提出安置方案，報(bào)同級(jí)人民政府給予安置。第十六條、受助人員自愿放棄救助離開救助站的，應(yīng)當(dāng)事先告知，救助站不得限制。未成年人及其他無(wú)民事行為能力人和限制民事行為能力人離開救助站，須經(jīng)救助站同意。受助人員擅自離開救助站的，視同放棄救助，救助站應(yīng)當(dāng)終止救助。第十八條：受助人員戶口所在地、住所地的鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)幫助返回的受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，避免其再次外出流浪乞討；對(duì)遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護(hù)人，責(zé)令其履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；對(duì)確實(shí)無(wú)家可歸的殘疾人、未成年人、老年人應(yīng)當(dāng)給予安置。但認(rèn)真分析《《救助辦法》》和《實(shí)施細(xì)則》的上述規(guī)定以及其他相關(guān)條款，這些規(guī)定還無(wú)法保障流浪兒童的權(quán)利得到有效保護(hù)。具體來(lái)看：1、沒有體現(xiàn)國(guó)家對(duì)流浪兒童賦有的法定職責(zé)對(duì)于流浪中的兒童，公安、城管以及未成年人保護(hù)組織應(yīng)該采取有效措施，使其接受救助。也就是說(shuō)對(duì)于流浪的成年人是救助機(jī)構(gòu)等待救助人員的主動(dòng)到來(lái)和自愿申請(qǐng)，而對(duì)于流浪的兒童則應(yīng)該采取主動(dòng)措施使其接受救助。至于實(shí)施細(xì)則第五條規(guī)定的“對(duì)拒不如實(shí)提供個(gè)人情況的不予救助”的規(guī)定，對(duì)流浪兒童來(lái)說(shuō)顯然推卸了責(zé)任。不論流浪的兒童是否如實(shí)提供了個(gè)人情況，不論流浪兒童是否主動(dòng)申請(qǐng)或要求救助，流浪兒童救助機(jī)構(gòu)都應(yīng)該積極采取措施對(duì)其進(jìn)行救助。2、在救助場(chǎng)所、設(shè)施、人員等方面沒有任何特殊要求《預(yù)防未成年人犯罪法》第四十六條規(guī)定：對(duì)被拘留、逮捕和執(zhí)行刑罰的未成年人與成年人應(yīng)當(dāng)分別關(guān)押、分別管理、分別教育。公安部在1995年頒布實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第二十一條中規(guī)定：對(duì)于被羈押的未成年人應(yīng)當(dāng)與成年人犯分別關(guān)押、管理，并根據(jù)其生理和心理特點(diǎn)在生活和學(xué)習(xí)等方面給予照顧。也就是說(shuō)，為了避免受到成年罪犯或犯罪嫌疑人的侵害以及教唆、有效地保護(hù)未成年人的各項(xiàng)權(quán)利，對(duì)涉嫌違法犯罪的未成年人在關(guān)押、管理方面都是與成年人分開的，但對(duì)于沒有違法犯罪的流浪兒童卻沒有規(guī)定這種分開管理的制度?！毒戎k法》第八條只是規(guī)定：救助站為受助人員提供的住處，應(yīng)當(dāng)按性別分室住宿，女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理。整個(gè)《救助辦法》以及民政部的實(shí)施細(xì)則都沒有規(guī)定要將流浪兒童與流浪成年人分開管理的制度。3、流浪兒童的教育問題受到忽視《救助辦法》第七條規(guī)定了救助站提供救助的內(nèi)容：（一）提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；（二）提供符合基本條件的住處；（三）對(duì)在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治；（四）幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系；（五）對(duì)沒有交通費(fèi)返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。這種救助內(nèi)容只是解決了吃、住、行、與親屬聯(lián)系問題，卻沒有解決流浪兒童的教育問題。而根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，未成年人即使被收容、犯罪后被判刑執(zhí)行刑罰，也要保證其接受義務(wù)教育。《預(yù)防未成年人犯罪法》第三十九條規(guī)定：未成年人在被收容教養(yǎng)期間，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其繼續(xù)接受文化知識(shí)、法律知識(shí)或者職業(yè)技術(shù)教育；對(duì)沒有完成義務(wù)教育的未成年人，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其繼續(xù)接受義務(wù)教育。該法第四十六條規(guī)定：對(duì)沒有完成義務(wù)教育的未成年犯，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其繼續(xù)接受義務(wù)教育。而現(xiàn)在問題是，體現(xiàn)人道精神的最新的流浪兒童救助制度卻依然無(wú)法保證流浪兒童享有公約和我國(guó)法律明確規(guī)定的受教育權(quán)。4、 推回原籍無(wú)法根本解決問題對(duì)《《實(shí)施細(xì)則》》第十三條、第十四條所確定的由流入地民政部門接回、送其親屬或所在單位以及戶口所在地、住所地安置的處理流浪人員的原則，我認(rèn)為是典型的制度設(shè)置中的互相推委。尤其對(duì)于處理流浪兒童問題，在兒童沒有單位、沒有相關(guān)制度以及機(jī)構(gòu)可以保證戶口所在地和住所地安置有能力對(duì)流浪兒童進(jìn)行安置的背景下，只能寄希望于親屬。誠(chéng)然，從理論上說(shuō)，父母等親屬是解決流浪兒童問題的最佳去處；從實(shí)踐來(lái)看，依靠父母等親屬也確實(shí)解決了很多流浪兒童問題。但必須意識(shí)到，父母遺棄、虐待子女或長(zhǎng)期爭(zhēng)吵等家庭原因是導(dǎo)致兒童流浪的最主要原因，家庭問