制度資源·制度短缺·制度創(chuàng)新

制度資源·制度短缺·制度創(chuàng)新制度資源·制度短缺·制度創(chuàng)新【作者】唐興霖【作者簡介】唐興霖中山大學(xué)政治學(xué)與行政學(xué)系當(dāng)代世界各國追求經(jīng)濟(jì)政治的增長和發(fā)展，向各個國家的人們提出了新的要求和挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅有技術(shù)上的變遷，更有制度上的創(chuàng)新。所謂制度（Institution），指一個社會的游戲規(guī)則，是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。它是由非正式約束（道德約束力、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）所組成。從歷史上看，制度一直是由人們設(shè)計并用以創(chuàng)造交換秩序和減少交換中的不確定性。換言之，制度創(chuàng)造了人們在政治、社會和經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷決定了社會演進(jìn)的方式。制度是隨環(huán)境的變化而變化的，制度的發(fā)展也就是社會的發(fā)展。制度是一種無形的社會性的資源?！百Y源”一詞本來意味著生產(chǎn)資料或生活資料的天然來源。這種天然來源經(jīng)過人的開發(fā)和改造就人化為社會性資源。由于制度是人們創(chuàng)造并用來提供交換的激勵結(jié)構(gòu)，本身是為消除或減緩交換中的不確定性，因而制度本身便成了重要的資源?；舨妓乖凇独S坦》中說制度是人造的人。故人（群）的社會屬性便決定了制度這種人造的重要資源天生就是一種社會性資源。像其他資源一樣，制度資源在被開發(fā)和利用的過程中，創(chuàng)造了人們生活的基本環(huán)境氛圍，滿足了人們交往的需要，它成了人們生存的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)的增長，社會的發(fā)展，跟制度資源的開掘和充分利用有極其密切的關(guān)系。作為一種社會性的制度資源，大體上可以分為三種類型：第一類是憲法秩序，它規(guī)定確立集體選擇條件的基本規(guī)則，這些規(guī)則是確立規(guī)則的規(guī)則。它包括生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則。這些規(guī)則一旦形成，那就要比以它們?yōu)楦鶕?jù)制定出來的操作規(guī)則更難以更動，因而變化緩慢。第二類制度是憲法安排，亦稱制度安排，它是在憲法秩序下界定交換條件的一系列具體操作規(guī)則，如成文法、習(xí)慣法、規(guī)章、社團(tuán)和合同等。第三類制度指規(guī)范性行為準(zhǔn)則。這類規(guī)則對于賦予憲法安排以合法性來說是很重要的。換言之，它提供一種人們對于現(xiàn)實的理解和共識。這類規(guī)則包括文化背景和當(dāng)下的意識形態(tài)等。跟憲法秩序一樣，這類行為準(zhǔn)則也要比制度安排緩慢，難以更動。以上三類制度，其中憲法范性行為準(zhǔn)則一旦形成，在短時間內(nèi)是不易顯著變化的，因而是影響制度創(chuàng)新的內(nèi)生變量。一個社會的制度安排是可能出現(xiàn)短缺的，尤其是處于轉(zhuǎn)型時期的社會，制度的短缺則影響社會的進(jìn)步。那么，何謂制度短缺？“短缺”，提出這一概念的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈并沒有給出明確的界定，它只是“一組大量現(xiàn)象的概稱”，（〈匈〉亞諾什·科爾奈：《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》上卷，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1986年，第11頁）諸如消費(fèi)品短缺、材料短缺、勞動力短缺等?？茽柲蔚冉?jīng)濟(jì)學(xué)家用短缺來說明傳統(tǒng)社會主義經(jīng)濟(jì)。他們認(rèn)為普遍短缺是社會主義集權(quán)經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)所共有的現(xiàn)象。它的深刻根源在于供給方面。在很大限度內(nèi)，短缺是給定總需求水平下的實際總供給（即實際產(chǎn)量）低于實際總需求（即潛在產(chǎn)量）的直接結(jié)果。換言之，短缺是指社會實際供給不足而造成的一種現(xiàn)象，它有其體制性或制度性的根源。正如前面所言制度本身是一種重要的資源，因而制度資源在滿足人們的需要時，由于制度供給的原因，就可能出現(xiàn)制度資源的短缺。換言之，制度短缺指制度方面的社會實際供給不足的現(xiàn)象。按照以上的邏輯，在整個人類歷史長河中，每一個社會的權(quán)力中心提供的制度安排的數(shù)量和質(zhì)量都可能出現(xiàn)不足的現(xiàn)象。概而言之，無論是

社會形態(tài)的轉(zhuǎn)型，還是一個社會內(nèi)部制度的變革，無論是一個社會內(nèi)部整體結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，還是當(dāng)今中國由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過渡，制度的實際供給不足問題都是一個非常現(xiàn)實的問題。從歷史上看，由于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)潛力的開掘，原有的制度系統(tǒng)越來越缺乏活力，越來越僵化，從而導(dǎo)致社會轉(zhuǎn)型時期制度有效供給不足問題。以二戰(zhàn)以后后現(xiàn)代化國家和地區(qū)來看，日本、韓國、新加坡、臺灣和香港等國家和地區(qū)充分發(fā)掘和依靠制度資源、克服制度短缺的問題，從而實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的起飛。從中國近代以來的歷史看，中國一直處于由傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變之中，中國社會的變化也表現(xiàn)為社會制度逐漸變、嬗創(chuàng)新的過程。今天，中國確立了由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)模式，但與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度安排并沒有完全建立；即使是確立了制度也并沒有全部發(fā)生效用，仍然存在制度短缺的嚴(yán)重問題，諸如我們正在進(jìn)行和已進(jìn)行的國有企業(yè)改革、財政、金融、社會保障體系的改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變等制度安排仍然問題不少。那么，制度短缺是怎樣形成的呢？主要有以下幾種情況：其一，制度供給的數(shù)量不足引起制度短缺。由于社會所能提供的制度這種公共產(chǎn)品的數(shù)量低于社會的正常制度需求量，在制度供給和正常的社會制度需求能力之間發(fā)生了尖銳的矛盾，于是就形成了制度短缺。就處于社會轉(zhuǎn)型的當(dāng)今中國而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國發(fā)展的核心。十多年來的改革和發(fā)展，政府在價格制度、市場制度以及計劃制度的改革等方面進(jìn)行了一系列實踐，但與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度建構(gòu)顯然不是短時間可以完成的。其二，制度供給主體由于制度供給或創(chuàng)新的意愿和能力不足而引起的制度短缺。政府作為制度供給的主體，可以采取行動來矯正制度供給的不足。但政府作為制造公共產(chǎn)品的供給者是有其特殊偏好的，諸如尋求政治支持的最大化等。假如某社會需要的制度供給又不能滿足制度供給者的特殊偏好，那么這種制度供給就無法實現(xiàn)，從而制度的供給就可能不足乃至引起制度的普遍短缺問題。其三，制度供給主體在具體執(zhí)行和實踐制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供給者根據(jù)社會的制度需求，為社會提供一系列制度安排。但制度安排的提供并不等于制度安排的執(zhí)行。由于制度供給者（政府）本身容易產(chǎn)生的弱點，如效率低下、官僚主義、政府官員的腐敗行為等，這將引起制度安排的執(zhí)行不力而出現(xiàn)制度短缺。在以上三種情況下，第一種是制度供給數(shù)量方面的，而第二、三種情況是制度供給質(zhì)量方面的。它們都會引起與制度需求不相對稱的制度短缺。社會正常的制度供給與制度需求不對稱，要求制度資源本身被充分開掘，制度本身被創(chuàng)新。按照以上的邏輯，我們可以把制度創(chuàng)新定義為：制度供給主體解決制度短缺，從而擴(kuò)大制度供給以獲取潛在收益的行為。其目的是增加全社會的預(yù)期凈收益，促進(jìn)社會變革的進(jìn)行和成功?！皠?chuàng)新”一詞，本來是熊彼特在其《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書中首創(chuàng)，是指生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件的新組合，企業(yè)家是實現(xiàn)這種新組合的組織者。這里的“制度創(chuàng)新”是由于制度短缺引發(fā)的。在制度短缺普遍存在的社會中，個人、集團(tuán)、政府對這種現(xiàn)象都不滿意，因而它們預(yù)期到變革制度可能帶來的好處，于是，大規(guī)模的制度創(chuàng)新就應(yīng)運(yùn)而生了。制度創(chuàng)新可以由個人、集團(tuán)、政府三者來進(jìn)行，它們都可以成為制度創(chuàng)新的主體。但不同的社會現(xiàn)實條件決定了它們的地位是不一樣的。在一個遵循自上而下變革原則的社會里，個人、集團(tuán)的創(chuàng)新可以大量存在，在一個遵循自下而上變革原則的社會里，權(quán)力中心（政府）就成為制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量。像中國這樣的發(fā)展中國家，由政府來主導(dǎo)制度創(chuàng)新是最適宜的。換言之，政府是制度創(chuàng)新的最主要主體。新制度學(xué)派的代表人物諾

思就認(rèn)為：一個國家的政府組織與制度創(chuàng)新之間有著密切的關(guān)系。他認(rèn)為政府組織有著為一切組織和經(jīng)濟(jì)活動制定規(guī)則，把非正式慣例等約束固定下來成為正式約束等一系列功能。政府作為一種政治組織極為深刻地影響著制度的創(chuàng)新，深刻地影響著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的軌跡。聯(lián)系中國經(jīng)濟(jì)社會制度的革新，目前的制度創(chuàng)新應(yīng)著力解決以下問題：其一，政府轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府實現(xiàn)從對物質(zhì)資源管理為主到非物質(zhì)資源管理為主的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由微觀管理到宏觀管理，由直接管理到間接管理，由計劃調(diào)控到市場調(diào)控的轉(zhuǎn)變。其二，健全和繼續(xù)完善與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)的各項制度安排。中國改革開放以來，政府為社會提供了一系列的制度安排，這對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起了重要的作用。隨著改革的深入，制度創(chuàng)新必需以整體設(shè)計和配套改革來推進(jìn)。其三，繼續(xù)建構(gòu)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、相配套的法律體系。與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度可以創(chuàng)造公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，它可以規(guī)范、引導(dǎo)、制約、保障市場經(jīng)濟(jì)體系的建構(gòu)和運(yùn)行。在市場體制的形成和完善過程中，法律體系的建構(gòu)是政府制度創(chuàng)新的主要任務(wù)之一。其四，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革，提高政府提供制度安排的意愿和能力。現(xiàn)階段按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則完成政府機(jī)構(gòu)的改革是政府的迫切任務(wù)。建立一個適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的高效政府管理體系，是提高政府提供制度安排意愿和能力的