集體土地國(guó)有化過(guò)程中土地所有權(quán)的變更

集體土地國(guó)有化過(guò)程中土地所有權(quán)的變更

城市化進(jìn)程的表現(xiàn)之一是城市空間向農(nóng)村空間的擴(kuò)張，農(nóng)村土地不斷擴(kuò)張的城市空間所占的。在我國(guó)現(xiàn)行土地所有權(quán)制度條件下,城市化過(guò)程中存在著的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城區(qū)土地的事實(shí)必然導(dǎo)致土地所有權(quán)主體的變更,即農(nóng)村集體土地在成為城市建設(shè)用地的同時(shí)要轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。一般認(rèn)為,在城市建設(shè)需要永久占用農(nóng)村集體土地時(shí),可以通過(guò)土地征用補(bǔ)償?shù)姆椒?將集體土地收歸國(guó)有,一方面維持城市土地歸國(guó)家所有的純粹性,另一方面維持城市化過(guò)程中農(nóng)村集體利益與國(guó)家利益之間的平衡性。這種觀點(diǎn)有一個(gè)假定前提:即城市建設(shè)需要永久占用集體土地時(shí),都可以通過(guò)土地征用補(bǔ)償?shù)姆椒▽⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。但這種假定在有些情況下是不成立的。在我國(guó)當(dāng)前的城市化過(guò)程中,確實(shí)還存在著另一種農(nóng)村集體土地不經(jīng)土地征用程序而無(wú)償轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有的情形,這就是“農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化”。集體土地概括國(guó)有化現(xiàn)象的存在,說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行土地所有權(quán)制度還存在著重大缺陷,在許多集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的場(chǎng)合,缺乏必要而合理的制度安排,以致不能充分地維持國(guó)家與農(nóng)村集體之間的利益平衡。一、農(nóng)村集體土地的“國(guó)有化”城市化過(guò)程中農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化,是指在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中所存在的這樣一種現(xiàn)象:因城市建設(shè)的發(fā)展,原屬農(nóng)村的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村全社區(qū)整體性地并入城市建成區(qū),并隨著鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的建制撤銷,農(nóng)村基層行政組織或居民自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢鶎有姓M織或居民自治組織,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部由農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,原屬農(nóng)村集體所有但尚未經(jīng)征用的土地或者土地大部被征用之后的殘余土地,便隨之全部概括性地轉(zhuǎn)歸國(guó)有。改革開放以來(lái),特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)城市化進(jìn)程特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)急速加快。在1978年,我國(guó)只有2874個(gè)建制鎮(zhèn);1985年全國(guó)已有建制鎮(zhèn)7956個(gè),占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的9%;到1996年增加到16124個(gè),占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的37.4%;1到1998年初,全國(guó)共有49000多個(gè)小城鎮(zhèn),其中,建制鎮(zhèn)18316個(gè),集鎮(zhèn)31000多個(gè)。2因此,在如此速度與規(guī)模的城市化過(guò)程中,會(huì)經(jīng)常性地發(fā)生集體土地的概括國(guó)有化。集體土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重要財(cái)產(chǎn),在集體土地轉(zhuǎn)歸國(guó)有時(shí),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。因我國(guó)法律禁止土地買賣,集體土地可以有補(bǔ)償?shù)剞D(zhuǎn)歸國(guó)有的程序目前只有一個(gè),這就是土地征用制度。但是集體土地的概括國(guó)有化與之完全不同,有其許多自身的特點(diǎn),因而不能適用土地征用程序。1.農(nóng)村集體土地未被征收的限制發(fā)生農(nóng)村集體土地概括國(guó)有化的必要條件之一,是被概括國(guó)有化的農(nóng)村集體土地已經(jīng)并入到城市建成區(qū)的范圍。其中包括兩種情形:一種是隨著城區(qū)的擴(kuò)大,城市郊區(qū)的集體土地已經(jīng)逐步被城市建成區(qū)所分割包圍,最終完全融入城市建成區(qū);另一種情形是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)自我建設(shè),將其所在地區(qū)直接發(fā)展成為城鎮(zhèn),如將集鎮(zhèn)發(fā)展為建制鎮(zhèn)。發(fā)生農(nóng)村集體土地概括國(guó)有化的另一個(gè)必要條件,是在被概括國(guó)有化的農(nóng)村集體土地上,集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)進(jìn)行了符合城市規(guī)劃的建設(shè)。在一般情況下,因城市化而占用農(nóng)村集體土地時(shí),需逐步逐片地征用集體土地,城市建設(shè)區(qū)根據(jù)規(guī)劃近期準(zhǔn)備發(fā)展到什么范圍,就事先在什么范圍征用集體土地,然后再在已征用土地上進(jìn)行建設(shè)。但是,在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)而且集體土地利用規(guī)劃制度執(zhí)行得比較好的地區(qū),有些集體土地上已經(jīng)進(jìn)行了較高水平的非農(nóng)業(yè)建設(shè),例如,有的農(nóng)村社區(qū)雖然仍以“村”為名,但已建設(shè)成為相當(dāng)現(xiàn)代化的“農(nóng)民城鎮(zhèn)”,如江陰的華西村,北京的韓村河村。這些集體土地上的建設(shè)如果符合城市規(guī)劃,其建設(shè)用地就可以在城市化過(guò)程中不加征用,不需在其上再進(jìn)一步建設(shè)而直接并入城市建成區(qū)。上述兩個(gè)條件必須同時(shí)具備,才有可能發(fā)生農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化。如果沒有城市建設(shè)將特定農(nóng)村社區(qū)整體性轉(zhuǎn)化為城市建成區(qū),集體土地只有通過(guò)個(gè)別進(jìn)行的土地征用而轉(zhuǎn)歸國(guó)有,不會(huì)發(fā)生某一農(nóng)村社區(qū)或某一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地整體性轉(zhuǎn)歸國(guó)有的情形。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在其土地上沒有進(jìn)行較高水平的非農(nóng)業(yè)建設(shè),其土地就會(huì)在城市建設(shè)過(guò)程中被逐漸全部征用,因而也不會(huì)發(fā)生某些集體土地不需進(jìn)一步建設(shè)即可并入城市建成區(qū),進(jìn)而不加征用補(bǔ)償就轉(zhuǎn)歸國(guó)有的情形。在城市化進(jìn)程中,率先城市化的地區(qū)往往是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。盡管國(guó)家在城市建設(shè)中不斷征用農(nóng)村集體土地,將其轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再作為城市建設(shè)用地,但在城市建成區(qū),總有一些已經(jīng)符合城市規(guī)劃的集體建設(shè)用地未被征用而保留下來(lái)直接并入城區(qū),如符合城市規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村基層組織的辦公用地、鄉(xiāng)村學(xué)校用地、道路等公共設(shè)施用地、經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃建成的農(nóng)民住宅用地等。因此,城市化過(guò)程中農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化,總是發(fā)生在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、農(nóng)村土地規(guī)劃制度實(shí)行較好的地區(qū)。2.農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化雖然農(nóng)村集體土地概括國(guó)有化與土地征用的結(jié)果,都是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)歸國(guó)有,但兩者之間的重要區(qū)別之一,就是集體土地的概括國(guó)有化并不按土地征用程序進(jìn)行。土地征用是指國(guó)家為了公共利益的需要,依法將集體所有的土地實(shí)行征用,使集體所有的土地轉(zhuǎn)歸為全民所有即國(guó)家所有。3土地征用制度是目前集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有時(shí)所適用的唯一系統(tǒng)化的制度,其中即有程序性規(guī)范,如征用審批的規(guī)定;也有實(shí)體性規(guī)范,如征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。但是在集體土地概括國(guó)有化時(shí),既不按土地征用的程序性規(guī)范實(shí)行,也不按土地征用的實(shí)體性規(guī)范實(shí)行。與土地征用相比較,集體土地的概括國(guó)有化具有如下特征:(1)集體土地轉(zhuǎn)歸國(guó)有時(shí),具有概括性。農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化是將集體土地概括性地轉(zhuǎn)歸國(guó)有,即將行政區(qū)劃下的一個(gè)社區(qū)(整鄉(xiāng)或整村)的集體土地整體性地或全部地轉(zhuǎn)歸為國(guó)有。土地征用總是個(gè)別進(jìn)行的,是針對(duì)特定的建設(shè)用地分片分別進(jìn)行的。(2)集體土地轉(zhuǎn)歸國(guó)有時(shí),不是為了進(jìn)行具體的建設(shè)項(xiàng)目。農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化,是城市化整體建設(shè)的結(jié)果,是由于農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了符合規(guī)劃的建設(shè),從而在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)制為城鎮(zhèn)社區(qū)時(shí),集體土地隨之直接轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,因此集體土地的概括國(guó)有化,并不是為了一個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目而實(shí)行,即沒有具體的建設(shè)目的。土地征用總是為了特定的建設(shè)項(xiàng)目而進(jìn)行的,每次土地征用都有具體的建設(shè)目的。(3)集體土地轉(zhuǎn)歸國(guó)有時(shí),不改變?cè)恋赜猛竞驮恋厥褂谜?。集體土地的概括國(guó)有化主要發(fā)生在城市化時(shí)的農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)區(qū),被概括國(guó)有化時(shí),原規(guī)劃建設(shè)區(qū)上的建設(shè)因符合城市規(guī)劃而基本保留下來(lái),其原土地使用者和原用途也基本不變。發(fā)生土地征用時(shí),土地用途須發(fā)生變化,比如由農(nóng)業(yè)用地變更為建設(shè)用地,在原建設(shè)用地上須進(jìn)行新的建設(shè);土地使用者也要發(fā)生變化,比如原使用者是農(nóng)村居民,在土地被征用后,該土地由建設(shè)單位使用。(4)因概括國(guó)有化轉(zhuǎn)為國(guó)有的集體土地,基本上是各類建設(shè)用地。發(fā)生集體土地概括國(guó)有化時(shí),集體土地中的絕大部分屬于建設(shè)用地,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村基層組織辦公用地、公用設(shè)施用地、農(nóng)民宅基地等,并且是經(jīng)過(guò)規(guī)劃建設(shè)的在其上已有可繼續(xù)使用的建筑物或構(gòu)筑物的土地。被征用的集體土地種類,則根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目需要而定,即可以是農(nóng)業(yè)用地,也可以是建設(shè)用地。(5)集體土地轉(zhuǎn)歸國(guó)有時(shí),原則上具有無(wú)補(bǔ)償性。由于集體土地的概括國(guó)有化不是為具體建設(shè)項(xiàng)目而發(fā)生,沒有具體建設(shè)單位置于其間,即沒有補(bǔ)償費(fèi)用的承擔(dān)者,并且集體土地在國(guó)有化后由原使用者繼續(xù)使用,因而在發(fā)生集體土地概括國(guó)有化時(shí),農(nóng)村集體及其成員一般不會(huì)因此得到特別補(bǔ)償。當(dāng)然,如果被概括國(guó)有化的集體土地中還有少量殘余耕地,該殘余耕地一般會(huì)得到某種程度或形式的補(bǔ)償,如杭州市江干區(qū)在村委會(huì)轉(zhuǎn)制為居委會(huì)的試點(diǎn)中,由市政府土地儲(chǔ)備中心以16萬(wàn)元一畝的價(jià)格收購(gòu)農(nóng)民的菜地。4在發(fā)生土地征用時(shí),征用集體土地則必須給予補(bǔ)償。3.城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和土地所有權(quán)的逐漸趨農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化,須以農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)變更為條件,與農(nóng)村基層組織建制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的變更相聯(lián)系。也就是說(shuō),集體土地的概括國(guó)有化,最終要通過(guò)農(nóng)村集體所在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)社區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)管理體制下,城市化的過(guò)程不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的物質(zhì)過(guò)程,也是社會(huì)組織形態(tài)的變化過(guò)程。城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)仍是我國(guó)社會(huì)的顯著特點(diǎn),城市為街道辦事處、城市居民委員會(huì),農(nóng)村為鄉(xiāng)政府、村民委員會(huì);城市的經(jīng)濟(jì)組織多采用公司、合伙和獨(dú)資企業(yè)的形式,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織多采取合作社、農(nóng)村集體企業(yè)、股份合作企業(yè)的形式;城市居民為市民,農(nóng)村居民為村民。集體所在社區(qū)被納入城市規(guī)劃區(qū)或建成區(qū)后,鄉(xiāng)政府、村民委員會(huì)須轉(zhuǎn)制為街道辦事處和居民委員會(huì),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)組織。隨著這個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程,農(nóng)村村民也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?jù)《文匯報(bào)》報(bào)道,杭州市在1998年就準(zhǔn)備將市區(qū)中36個(gè)行政村撤銷建制,改建成居民區(qū)。因?yàn)楦母镩_放以來(lái),杭州經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)不斷發(fā)展,城市范圍迅速擴(kuò)大,在市區(qū)和城郊結(jié)合部出現(xiàn)了一批土地已基本被城市建設(shè)征用的行政村,有的村已經(jīng)完全沒有了土地,成為名副其實(shí)的“都市里的村莊”。原行政村建制撤銷后,居住集中的建立居民區(qū),居住分散的直接劃入就近居民區(qū)。5?？谑袆t規(guī)定,土地被全部征用的或者土地雖未被全部征用,但人均耕地不足0.02公頃的,被征地單位農(nóng)業(yè)戶全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。6在我國(guó),這種城市化過(guò)程所導(dǎo)致的農(nóng)村組織在形式和性質(zhì)上的變化以及農(nóng)民身份上的變化,實(shí)際上是非常普遍的。與城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng),我國(guó)土地制度也采取了城鄉(xiāng)二元所有制結(jié)構(gòu),即城市土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村土地基本上屬于農(nóng)民集體所有。國(guó)家土地所有權(quán)與城市基層組織、城市經(jīng)濟(jì)組織相聯(lián)系,集體土地所有權(quán)與農(nóng)村基層組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織相聯(lián)系,兩個(gè)體系之間界限分明。盡管城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)為世詬病,但由于變革城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程,現(xiàn)行許多制度和政策不得不繼續(xù)包含反映城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)容或者以此作為制度或政策制定的出發(fā)點(diǎn)。在此制度環(huán)境下,社區(qū)性質(zhì)與土地所有權(quán)之間在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)生一種交替進(jìn)行的聯(lián)動(dòng)反應(yīng):在經(jīng)濟(jì)建設(shè)所形成的城市化過(guò)程中,農(nóng)村集體土地逐步逐片轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,原農(nóng)村社區(qū)也逐步逐片地轉(zhuǎn)為城市社區(qū);因土地被大部征用或者農(nóng)村集體自行建設(shè),最終會(huì)使農(nóng)村社區(qū)而完全成為城市社區(qū)。這種變化的主要表征,是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的身份發(fā)生變更,即由農(nóng)民戶口全部轉(zhuǎn)為居民戶口,村委會(huì)也相應(yīng)地轉(zhuǎn)為居委會(huì);由于農(nóng)村基層組織的轉(zhuǎn)制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)的變化,在土地權(quán)利歸屬上最終導(dǎo)致社區(qū)土地所有人徹底發(fā)生了變化,這種變化的結(jié)果,就是原農(nóng)村集體土地完全轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,即集體土地最終概括性地成為國(guó)有土地。二、現(xiàn)行法關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)資盡管農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化是一個(gè)十分普遍的社會(huì)現(xiàn)象,而且是一個(gè)十分重要的法律現(xiàn)象,因?yàn)槠溟g涉及重大的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬變更和利益關(guān)系協(xié)調(diào)問題,但現(xiàn)行法律中卻沒有一個(gè)系統(tǒng)的制度對(duì)此予以規(guī)制。在土地管理法于1998年8月29日全面修訂以前,有關(guān)集體土地概括國(guó)有化問題的規(guī)定,只能見諸個(gè)別地方法規(guī)或政府規(guī)章中。例如,《海南省調(diào)處土地糾紛確定土地權(quán)屬的若干規(guī)定》(1992年4月22日)第12條第(6)項(xiàng)規(guī)定,被國(guó)家征用土地的單位因集體建制被撤銷或人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口后所剩余的集體所有土地,屬國(guó)有土地?！逗笔√幚硗恋貦?quán)屬爭(zhēng)議暫行辦法》(1991年12月30日)第9條規(guī)定:“因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的無(wú)地村、組,7全部農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的,原屬農(nóng)民集體組織所有的閑散地、宅基地和零星土地,所有權(quán)歸國(guó)家,原使用集體土地的單位和個(gè)人應(yīng)到當(dāng)?shù)乜h以上土地管理部門進(jìn)行土地權(quán)屬變更登記,注銷原土地證書,由土地管理部門重新確認(rèn)國(guó)有土地使用權(quán)?！薄多嵵菔写_定土地權(quán)屬條例》(1994年9月2日)第11條規(guī)定:“農(nóng)民集體整建制被撤銷,其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,該農(nóng)民集體所有的土地屬國(guó)有土地?！薄妒仪f市國(guó)有土地登記確權(quán)發(fā)證辦法》(1992年8月7日)第9條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口、已辦理有關(guān)手續(xù)的,原集體所有的土地屬于國(guó)家所有?！倍诜苫蛐姓ㄒ?guī)中,有關(guān)農(nóng)村集體土地概括國(guó)有化的規(guī)定,目前只能從1998年12月24日通過(guò)的《土地管理法實(shí)施條例》中略見端倪。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第2條第5項(xiàng)的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的,原屬于其成員集體所有的土地屬于全民所有即國(guó)家所有。對(duì)于這一規(guī)定,可以作出以下分析:(1)該項(xiàng)規(guī)定是針對(duì)當(dāng)前城市化過(guò)程中集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的問題而制定的,在1998年修訂以前的土地管理法和1991年發(fā)布的原土地管理法實(shí)施條例中,并沒有此類規(guī)定。(2)該項(xiàng)規(guī)定所適用的情形與集體土地因征用而轉(zhuǎn)為國(guó)有的情形不同,因?yàn)樵摋l例第2條分別以第3項(xiàng)和第5項(xiàng)明確將二者并列,因而不能拿土地征用方式來(lái)包括或替代農(nóng)村集體土地的概括國(guó)有化方式。(3)該項(xiàng)規(guī)定明確表明,集體成員全部轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)居民,是集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的原因之一。所謂“全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”意味著兩點(diǎn):其一,農(nóng)村社區(qū)發(fā)生了性質(zhì)變更;其二,這種社區(qū)變更是整體性的,集體土地因此轉(zhuǎn)為國(guó)有也必定是整體性的。(4)除了此項(xiàng)規(guī)定以外,對(duì)于此種集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的方式,現(xiàn)行法律、行政法規(guī)尚無(wú)系統(tǒng)規(guī)定。一方面,法律對(duì)集體土地的概括國(guó)有化問題疏于規(guī)定,另一方面,在城市化過(guò)程中又大量地發(fā)生集體土地的概括國(guó)有化,這里顯然存在著制度上的缺陷。(1)集體土地所有權(quán)是集體的合法財(cái)產(chǎn),是農(nóng)民集體及其成員重大利益之所在。國(guó)家沒有通過(guò)土地征用程序,只是通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民這一民政上的手段,就將本屬于集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,顯然不符合保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法律原則。集體土地的概括國(guó)有化是無(wú)償?shù)?集體及其成員因此失去了本屬于自己的經(jīng)濟(jì)利益。(2)集體土地概括國(guó)有化時(shí),原集體及其成員的土地使用權(quán)并無(wú)變化,例如原屬于集體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以繼續(xù)使用其建設(shè)用地,原農(nóng)民可以繼續(xù)使用其住宅用地,轉(zhuǎn)為街道辦事處或居民委員會(huì)的鄉(xiāng)政府或村委會(huì)也可以繼續(xù)使用其辦公用地,這或許是集體土地概括國(guó)有化時(shí)得不到補(bǔ)償?shù)脑蛑?。但?如果原集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員進(jìn)行新的建設(shè)需要使用土地時(shí),卻要為使用本來(lái)屬于集體的土地而支付使用費(fèi)。在國(guó)有化時(shí)沒有受到補(bǔ)償?shù)那闆r下,再使用原集體土地卻要有償使用,這顯然不是一個(gè)公平的制度安排。(3)集體土地的概括國(guó)有化只發(fā)生在集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、集體土地的規(guī)劃建設(shè)水平較高的地方。如果集體土地建設(shè)不符合城市規(guī)劃要求,城市化時(shí)就需要在其上進(jìn)行新的建設(shè),這就要進(jìn)行土地征用,集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員也會(huì)因此得到補(bǔ)償。可見,集體土地概括國(guó)有化的做法,將會(huì)導(dǎo)致鼓勵(lì)落后的結(jié)果,在城市周邊地區(qū),集體土地上的建設(shè)水平越高,集體及其成員在土地全部并入市區(qū)時(shí)越可能得不到補(bǔ)償;相反,集體土地上的建設(shè)水平越低,集體及其成員越可能在土地全部并入市區(qū)時(shí)獲得補(bǔ)償。導(dǎo)致集體土地概括國(guó)有化的制度原因之一,是我國(guó)憲法法律所確定的土地所有權(quán)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),即城市土地屬于國(guó)家所有,農(nóng)村土地基本屬于農(nóng)民集體所有。法律對(duì)土地所有權(quán)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)定,具有技術(shù)上的嚴(yán)重缺陷。因?yàn)槌鞘惺恰盎铙w物”,城市會(huì)因其發(fā)展或衰落而擴(kuò)大或縮小,即城市的市區(qū)和邊界是不斷變化的。目前,我國(guó)土地管理部門和學(xué)術(shù)界人士普遍贊成以“城市建成區(qū)”界定城市市區(qū)的范圍。8可是,當(dāng)“城市建成區(qū)”是集體經(jīng)濟(jì)組織自己建成的時(shí)候,將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有就缺乏法律根據(jù)(如征用目的)和技術(shù)手段(如征用補(bǔ)償)。要徹底維持城市土地國(guó)有的純粹性,就只能采取集體土地概括國(guó)有化這種有欠公平或許是不得已的做法。針對(duì)土地所有權(quán)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的缺陷,有學(xué)者指出:“我國(guó)城市范圍還包括建制鎮(zhèn),而城鎮(zhèn)所轄的土地往往屬于集體所有,所以不能簡(jiǎn)單地宣告凡是城市市區(qū)的土地均屬于國(guó)家所有?！?有的地方法規(guī)或政府規(guī)章也試圖改變土地所有權(quán)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格性,如《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》(1994年)第6條就規(guī)定:“市區(qū)、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)的土地屬于國(guó)家所有,但國(guó)家尚未征用的集體所有土地除外?！钡?《土地管理法實(shí)施條例》第2條第5項(xiàng)的規(guī)定,卻是在否定任何試圖改變現(xiàn)行土地所有權(quán)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的做法。另一個(gè)導(dǎo)致集體土地概括國(guó)有化的重要制度原因,就是非土地征用程序所導(dǎo)致的補(bǔ)償主體缺位。如果認(rèn)為必須維持城市土地國(guó)有的純粹性,那么在對(duì)集體土地實(shí)行概括國(guó)有化時(shí)就必須給予補(bǔ)償,這才是公平的制度安排。根據(jù)1998年修訂前的土地管理法第27條的規(guī)定,國(guó)家建設(shè)征用土地,由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)。1998年全面修訂后的土地管理法則沒有明確規(guī)定土地征用時(shí)的補(bǔ)償主體,但實(shí)際上最終仍是用地單位負(fù)擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)。但是在發(fā)生集體土地的概括國(guó)有化時(shí),土地還是歸原集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用,不可能發(fā)生征用;由于沒有建設(shè)單位置于其間,因而沒有補(bǔ)償費(fèi)用的實(shí)際承擔(dān)者。國(guó)家不會(huì)因?yàn)閷⑥r(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民這一民政上的措施,就從財(cái)政上向繼續(xù)使用原集體土地的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員支付土地補(bǔ)償費(fèi)用。最后一個(gè)(也許是最重要的一個(gè))集體土地概括國(guó)有化的制度原因,就是憲法法律所確認(rèn)的土地所有權(quán)主體形式不周延。既然對(duì)集體土地實(shí)行概括國(guó)有化時(shí)不能給予補(bǔ)償,那就應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持集體對(duì)概括并入市區(qū)土地的所有權(quán),這是順理成章的。因而有學(xué)者指出:“在物權(quán)法中應(yīng)規(guī)定在城市中存在的集體所有土地仍然應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織所有,而不能簡(jiǎn)單將其宣布為國(guó)有?！爆F(xiàn)實(shí)的問題是,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在城市中無(wú)法存續(xù),即使在城市中保留集體土地所有權(quán),也無(wú)法繼續(xù)以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織,具有成員居住于社區(qū)居民成分單一的特定地域、成員職業(yè)為農(nóng)民、成員流動(dòng)性小、成員在其經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)利沒有量化等特點(diǎn),這種組織結(jié)構(gòu)在城市中很快就會(huì)解體。例如《海南省農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織暫行規(guī)定》(1990年)第17條規(guī)定:“凡戶籍在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)范圍內(nèi),年滿十六周歲的農(nóng)民,承認(rèn)社章并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)者,經(jīng)社委會(huì)同意,均可以成為戶籍所在地經(jīng)濟(jì)合作社(或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社)的社員。戶口遷出者,除社章另有規(guī)定外,其社員資格隨之取消;其權(quán)利、義務(wù)在辦理終止承包合同、清理債權(quán)債務(wù)等有關(guān)手續(xù)后,亦同時(shí)終止?！边@一規(guī)定很有代表性。類似這種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式,根本不能適用于城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。城市社區(qū)居民具有成分多樣化、擇業(yè)機(jī)會(huì)多、人口流動(dòng)性大等特點(diǎn),對(duì)于居住同一社區(qū)的居民來(lái)說(shuō),如果僅憑借居住在同一社區(qū)這一條件而進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織,該組織就不可能持久作為經(jīng)濟(jì)組織,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益關(guān)系必然混亂;如果不能都進(jìn)入集體經(jīng)濟(jì)組織,該組織就不可能再作為社區(qū)組織,因?yàn)榫哂型瑯訔l件的社區(qū)居民卻被排除在外。在農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民后,會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)變更職業(yè)、轉(zhuǎn)移投資或者遷移住所等情形,但是,由于農(nóng)民成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)利沒有量化,因而不能依其意思處分其在集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)益;由于成員身份與特定社區(qū)居民身份相聯(lián)系,因而成員變更職業(yè)或遷移住所會(huì)導(dǎo)致失去在集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)益。顯然,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行機(jī)制根本不能適應(yīng)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不可能在城市中長(zhǎng)期存續(xù)。既然如此,集體經(jīng)濟(jì)組織自然不適于作為城市中集體土地所有權(quán)的主體?？梢?憲法法律所確認(rèn)的兩種土地所有權(quán)主體(即國(guó)家和農(nóng)民集體)是不周延的,不能適用于城市中存在集體土地的情形。三、賦予原集體經(jīng)濟(jì)組織在土地上的利益如上所述,集體土地的概括國(guó)有化不是一個(gè)公平合理的制度,必須予以改正。但如何改正卻使我們面臨著選擇:(1)如果繼續(xù)堅(jiān)持城市土地國(guó)有的純粹性,就必須繼續(xù)堅(jiān)持土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),其結(jié)果就是繼續(xù)實(shí)行集體土地的概括國(guó)有化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下,要繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)行集體土地的概括國(guó)有化,就必須消除其中的不公平因素,比如給集體及其成員以合理的補(bǔ)償,否則違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。但是在集體土地概括國(guó)有化時(shí),是不可能給予補(bǔ)償?shù)?因?yàn)闆]有補(bǔ)償費(fèi)用的負(fù)擔(dān)者。(2)如果不可能消除集體土地概括國(guó)有化中的不公平因素,就應(yīng)當(dāng)取消實(shí)行集體土地概括國(guó)有化的做法,其結(jié)果就是必須放棄土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),即打破城市土地國(guó)有的純粹性,允許在城市中保留集體所有的土地。(3)如果允許在城市中保留集體土地,我們就應(yīng)當(dāng)允許集體繼續(xù)作為其土地的所有者。但是,農(nóng)民集體的現(xiàn)行組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制,決定了農(nóng)民集體不可能在城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中長(zhǎng)期存續(xù),尤其是不能作為土地所有者而長(zhǎng)期存續(xù)。這就必須對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織加以根本改造后,才可以作為城市中集體土地所有權(quán)的主體。但是,對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的任何根本改造,都可能使其不再成為農(nóng)民集體。在農(nóng)村社區(qū)整體轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的情況下,為了保證原農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益,有的地方應(yīng)農(nóng)民要求每家每戶保留一個(gè)農(nóng)村戶口。9這是一種不得已但實(shí)際上肯定行不通的做法。由于農(nóng)村社區(qū)不再存在,農(nóng)民身份沒有居住地作為依托;由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不再存在,農(nóng)民身份也沒有農(nóng)民集體作為依托。所謂“農(nóng)村戶口”,不過(guò)是戶籍上違背事實(shí)的一種特殊記載而已,其目的不過(guò)是制造一種原農(nóng)民與原集體經(jīng)濟(jì)組織之間在的經(jīng)濟(jì)利益上的法律聯(lián)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下,成員與其經(jīng)濟(jì)組織之間的聯(lián)系,應(yīng)當(dāng)是一種民商法上的關(guān)系。當(dāng)人們?cè)噲D利用公法上的戶籍制度確定和保障這種聯(lián)系時(shí),不是戶籍制度出了問題,就是財(cái)產(chǎn)法律制度出了問題。因此,在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)為城市社區(qū)過(guò)程中,某些城市居民愿意以大價(jià)錢購(gòu)買“農(nóng)村戶口”,試圖以此從原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中獲得利益,便是一個(gè)不必奇怪的做法了。也有的地方通過(guò)交出土地所有權(quán)、保留土地使用權(quán)的做法,以保障集體土地經(jīng)營(yíng)的連續(xù)性,盡可能地維護(hù)原集體經(jīng)濟(jì)組織在土地上的利益。據(jù)筆者調(diào)查,有的村委會(huì)在轉(zhuǎn)為居委會(huì)后,由居委會(huì)組織物業(yè)管理公司,用以經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的原集體土地。這種做法固然可以在一定程度上維護(hù)原集體經(jīng)濟(jì)組織在土地上利益,但是這種做法具有一些根本性缺陷:(1)這種做法以承認(rèn)集體土地?zé)o償轉(zhuǎn)歸國(guó)有為條件,對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的維護(hù)是不充分的。(2)通過(guò)保留原集體土地使用權(quán)來(lái)維護(hù)原集體經(jīng)濟(jì)組織的利益,前提是國(guó)家永遠(yuǎn)允許物業(yè)管理公司無(wú)償使用已轉(zhuǎn)歸國(guó)有的土地。(3)由居委會(huì)出面組織物業(yè)管理公司,原農(nóng)民成員的權(quán)益沒有量化其中。隨著時(shí)間的推移,居委會(huì)必將失去與原農(nóng)民集體及其成員之間的私法聯(lián)系,物業(yè)管理公司所保有或?qū)崿F(xiàn)的利益最終只成為居委會(huì)的利益。將并入市區(qū)的集體土地概括國(guó)有化不合理,直接保留給原農(nóng)民集體又不可能,在此情況下,允許城市中保留集體土地所有權(quán)的結(jié)果,就是在法律上就必須允許存在國(guó)家和農(nóng)民集體之外的第三種土地所有權(quán)主體。在本文論及的范圍內(nèi),所謂“第三種土地所有權(quán)主體”旨在承擔(dān)這樣一種角色:因城市化整體并入市區(qū)的集體土地,今后不再轉(zhuǎn)歸國(guó)有,而是由因城市化而改變身份的農(nóng)民集體的替代者——第三種土地所有權(quán)主體擁有,以維護(hù)原農(nóng)民集體及其成員在土地上的利益。為實(shí)現(xiàn)此目的,第三種土地所有權(quán)主體必須由農(nóng)民集體變更而來(lái),并且須采取不同于原農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的法人組織結(jié)構(gòu),以適應(yīng)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。與此相適應(yīng),在物權(quán)法上就要確立土地國(guó)家所有權(quán)和農(nóng)民集體所有權(quán)之外的土地法人所有權(quán),以此作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下土地公有制的新的表現(xiàn)形式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下,土地公有制的實(shí)現(xiàn)形式可以具有多樣性,在土地的國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有之外,確立第三種土地所有權(quán)主體,并不會(huì)動(dòng)搖土地公有制。建立土地法人所有權(quán)制度,其前提是將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化,即按照符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的法人制度將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以改造,使之成為適應(yīng)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的法人,然后充任城市中原集體土地的所有權(quán)主體?？梢?土地法人所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是土地集體所有權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新表現(xiàn)形式,土地法人所有制同樣是土地公有制的實(shí)現(xiàn)方式。確立土地公有制,無(wú)非是為了確保土地資源的安全性,保證土地資源利用的持續(xù)性和效益性,實(shí)現(xiàn)土地利益分配的公平性。通過(guò)土地法人所有制,同樣可以實(shí)現(xiàn)這些目的。因?yàn)榘凑帐袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度確立的土地法人所有者同樣是一種“集體”,但卻比原農(nóng)民集體更有組織性,更有規(guī)范性,其內(nèi)部關(guān)系更有合理性。凡是采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式所能實(shí)現(xiàn)的目的,土地的法人所有者也都應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)。確立土地法人所有制,同樣也不會(huì)影響對(duì)土地的使用管理。對(duì)于土地的使用管理,可劃分為性質(zhì)不同的兩種類型:一種是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而對(duì)土地進(jìn)行的使用管理,這種使用管理主要是通過(guò)土地用途管制實(shí)現(xiàn)的,其目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的可持續(xù)利用;另一種是土地所有人為了實(shí)現(xiàn)自身利益而對(duì)土地的使用管理,這種使用管理主要是通過(guò)對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)性或消費(fèi)性使用實(shí)現(xiàn)的,其目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的有效率利用。對(duì)于前者,土地的法人所有者同樣要服從;對(duì)于后者,土地的法人所有者或許做得更有效益。所以,只要確立適當(dāng)?shù)木唧w制度內(nèi)容,凡是土地國(guó)家所有制和集體所有制所要實(shí)現(xiàn)的目的,土地的法人所有制都可以實(shí)現(xiàn)。如前所述,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中持久存續(xù),因而在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)為城市社區(qū)時(shí),既存農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能簡(jiǎn)單通過(guò)變更登記直接法人化,必須將其改制為適當(dāng)?shù)慕M織形式,既能適應(yīng)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,又能適于作為土地所有權(quán)主體。為了避免抵觸土地必須公有以及土地不能買賣這兩項(xiàng)基本土地法律制度,以下原則是必須把握的:(1)既要確保原集體經(jīng)濟(jì)組織與集體土地在民法上的聯(lián)系,又要把集體土地與原集體其他經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)相分離。由于現(xiàn)行法律禁止土地買賣,土地所有權(quán)實(shí)際上不能作為責(zé)任財(cái)產(chǎn),有的地方法規(guī)就明確禁止以土地承擔(dān)民事責(zé)任。10如果允許土地所有權(quán)作為經(jīng)營(yíng)資產(chǎn),又不允許土地所有權(quán)作為責(zé)任財(cái)產(chǎn),顯然不利于保護(hù)債權(quán)人利益。但是,為了充分利用土地資源,又有必要將城市土地作為資產(chǎn)。為在其間尋求平衡,應(yīng)當(dāng)把土地法人所有者作為純粹的土地所有者,即土地法人所有者所持有的財(cái)產(chǎn)限于土地,其經(jīng)營(yíng)范圍限于收取各類地租的土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。(2)既要確保原農(nóng)村集體成員得以分配集體土地收益的權(quán)利,又要限制其在法人解散或撤銷時(shí)分配土地的權(quán)利。由于現(xiàn)行法律禁止土地私有,如果允許原集體成員在法人解散或撤銷時(shí)將土地作為剩余財(cái)產(chǎn)分配,實(shí)際上會(huì)造成土地私有。因此,作為土地所有權(quán)主體的法人必須具有以下性質(zhì):其一,原集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的一般權(quán)利,能夠以適當(dāng)?shù)男问搅炕?其二,原集體成員擁有對(duì)土地收益的分配權(quán),并且這種分配權(quán)應(yīng)當(dāng)可以轉(zhuǎn)讓變現(xiàn);其三,原集體成員的變動(dòng)不影響法人對(duì)土地的持有;其四,土地所有權(quán)不能作為分配財(cái)產(chǎn)。土地的法人所有制同樣可以有多種實(shí)現(xiàn)形式,也就是說(shuō)法律可以允許土地法人所有權(quán)的主體有多種組織形式。至于哪一種組織形式更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要和更有利于土地制度的完善,應(yīng)當(dāng)允許理論上實(shí)踐上的不斷探索,實(shí)際上許多地方已經(jīng)在進(jìn)行這類探索。根據(jù)當(dāng)前實(shí)踐中的做法以及法律制度所提供的可能選擇,土地法人所有權(quán)主體可以采取公司形式、土地合作社形式和土地基金會(huì)形式。1.農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)化為黨組織,制度設(shè)計(jì)機(jī)關(guān)身份目前在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民集體開始采取公司形式,整村甚至整鄉(xiāng)組建成公司,村民由集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)變?yōu)楣竟蓶|,集體的全部財(cái)產(chǎn)包括土地轉(zhuǎn)為公司財(cái)產(chǎn),并量化為股份由集體成員持有。在此組織形式下,原本為集體所有的土地實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)楣痉ㄈ怂?因此公司形式可以成為土地公有制的實(shí)現(xiàn)形式之一。以公司形式持有集體土地有其益處:(1)公司形式適于城市中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,當(dāng)農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)后,由原農(nóng)民集體組成的公司可以繼續(xù)擁有、使用和管理原集體土地。(2)公司形式比較好地解決了農(nóng)民集體與其成員之間的關(guān)系,集體成員可以通過(guò)公司實(shí)現(xiàn)其在土地上的利益,真正體現(xiàn)土地集體所有的本質(zhì)。然而,以公司形式持有集體土地也有其弊端:(1)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制而成的公司,其經(jīng)營(yíng)范圍既包括土地經(jīng)營(yíng)也包括其他經(jīng)營(yíng),其財(cái)產(chǎn)既包括集體土地也包括集體其他財(cái)產(chǎn)。土地所有權(quán)往往是集體是最重要的財(cái)產(chǎn),但卻不能作為責(zé)任財(cái)產(chǎn),公司能以此使用收益卻不能以此承擔(dān)民事責(zé)任,這顯然不利于保護(hù)公司債權(quán)人的利益。(2)既然為公司,就可以發(fā)生公司合并、分立,實(shí)際上導(dǎo)致土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓;既然為公司,就可以解散甚至破產(chǎn),實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)的私人持有。除非法律允許土地買賣和私有,否則這些結(jié)果不會(huì)為法律所允許。2.第二,與原集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系組織土地合作社,是指以集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員作為社員,組成專以經(jīng)營(yíng)管理土地為宗旨的合作社。在集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后,該土地合作社即取代原集體經(jīng)濟(jì)組織而成為土地的所有者。以土地合作社形式持有集體土地有其益處:(1)土地合作社以擁有、經(jīng)營(yíng)管理特定范圍的土地為宗旨,只是設(shè)立時(shí)的全體成員為原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,但在性質(zhì)上不是一個(gè)社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織,因而可以在城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中長(zhǎng)期存續(xù)。(2)土地合作社作為城市中集體土地的所有者,一方面維護(hù)了原農(nóng)民集體及其成員的利益,另一方面又維護(hù)了土地公有制。(3)土地合作社應(yīng)當(dāng)與原集體經(jīng)濟(jì)組織的其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相分離,專以經(jīng)營(yíng)土地資產(chǎn)為業(yè)務(wù)范圍,從